IMPLEMENTAÇÃO DOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL (CRAS): limites e potencialidades da PNAS em Mossoró/RN

(CRAS): limites e potencialidades da PNAS em Mossoró/RN

Márcia da Silva Pereira Castro¹

RESUMO

Os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) se constituem em equipamentos públicos de proteção social básica, propostos pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) de 2004. Em Mossoró/RN eles começaram a ser instalados a partir de 2005 com adequações às estruturas que a gestão municipal já dispunha. Em pesquisa realizada no ano de 2008, detectou-se que os CRAS ainda apresentavam limitações no seu processo de implementação, visto que, as determinações normativas careciam de um maior rigor no seu cumprimento por parte do poder público, apresentando, principalmente, lacunas na composição da equipe e qualidade dos serviços.

Palavras-Chave: Centros de Referência da Assistência Social;

Política Nacional de Assistência Social;

Implementação.

ABSTRACT

The Centers of Social Assistance Reference (CRAS) are built on public facilities for basic social protection, proposed by the National Policy Social Assistance (PNAS) in 2004. In Mossoró/RN they have been installed from 2005 getting adjusted to the structures that the municipality already had. Researches conducted in the year 2008, showed that the CRAS still had process limits on their implementation, once the polices required more rigorous in its compliance by the public administration, mainly, showing gaps in the composition of the team and quality of services.

Keywords: Centers of Social Assistance Reference; National Policy Social Assistance; Implementation

1 Mestre- Faculdade de Serviço Social- Universidade do Estado do RN.E-Mail: marciacastro06@uol.com.br

1 INTRODUÇÃO

O presente texto é fruto de nossos estudos realizados no Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais acerca da política pública de assistência social, mais especificamente, sobre a atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS) aprovada em 2004. Como instrumento que regulamenta a organização e a prestação de medidas socioassistenciais a partir do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), ela evoca novos elementos para sua operacionalização. No âmbito dos municípios, os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), por serem equipamentos públicos e responsáveis pela articulação com outras instituições prestadoras de serviços socioassistenciais, se colocam como principais unidades de materialização da proteção social básica da PNAS.

Em Mossoró/RN, desde o ano de 2005, foram instalados cinco CRAS, a partir de estruturas já existentes e que foram adaptadas as exigências das Normas Operacionais Básicas (NOB’s) no que diz respeito à estruturação física, composição das equipes e oferta de programas e serviços, garantindo, assim, o repasse de recursos advindos do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Contudo, a partir de observações realizadas ao longo de 2007 e, mais precisamente em 2008 nas cinco unidades de CRAS, ficou perceptível que a implementação dos mesmos e, por conseguinte, da PNAS, ainda carecia de maiores esforços por parte do poder público para que seus objetivos fossem efetivados.

Além das observações realizamos pesquisa bibliográfica e documental, bem como entrevistas com os profissionais de Serviço Social que atuam nas unidades e a gestora que vem respondendo pela Gerência Executiva de Desenvolvimento Social (GEDS), já que a mesma é responsável pela política de assistência social no município. Assim, o texto ora apresentado se compõe basicamente da síntese de um apanhado empírico que reforçam algumas teses que permeiam a discussão da política de assistência social, dentre elas, a falta de prioridade frente as demais políticas públicas.

2 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PNAS): especificidades no município de Mossoró

Situado no estado do Rio Grande do Norte, na mesorregião Oeste Potiguar, o município de Mossoró possui uma área territorial de 2.110,21km², com uma população de 234.390 habitantes, de acordo com o Censo do IBGE de 2007.

Desde a obtenção da condição de cidade, em 09/11/1870, Mossoró desenvolveu-se rapidamente. Privilegiada pela sua posição geográfica, tornou-se empório comercial por estar situada na rota regular do fluxo comercial entre o sertão e o litoral, como também entre as capitais Fortaleza e Natal. Beneficiada, desde 1857, com a chegada da Companhia Pernambucana de Navegação Costeira, o município constituiu-se em atrativo tanto para comerciantes estrangeiros como para a população acometida pela miséria no sertão, principalmente, nos períodos de estiagem. A partir daí, o êxodo rural associado aos atrativos citadinos, foram inevitáveis para a expansão da vida urbana.

Com o crescimento econômico veio o aumento populacional, particularmente da classe trabalhadora, que resultou no surgimento de verdadeiros bairros operários em áreas periféricas da cidade. O êxito das agroindústrias e das indústrias de refinamento de sal fez Mossoró ser apontada pelo IBGE, em 1965, como um dos mais importantes centros urbanos do Nordeste (ROCHA, 2005). Os anos seguintes foram de desaceleração, mas muitos comerciantes e industriais se adequaram as novas demandas impostas pelos grandes centros comerciais e conseguiram se readaptar. O mesmo não se podia afirmar sobre a população apta ao trabalho que, por não possuírem as mesmas condições de readaptação, eram levadas a um processo de exclusão, ou de desfiliação, como afirma Castel (1998), dos espaços garantidores das condições dignas de cidadania: trabalho, educação, saúde, assistência social, lazer etc.

Ao chegar os anos 1970, a atividade salineira era a que mais empregava no município de Mossoró e a fruticultura irrigada dava seus primeiros passos através de técnicas rudimentares de irrigação. Mas foi a partir de 1980 que a cidade sofreu as maiores transformações com a consolidação da mecanização salineira, da agricultura irrigada e da instalação da Empresa Petróleo Brasileira S.A (PETROBRAS).

A prosperidade econômica trazida pela Petrobras S/A e suas subsidiárias, bem como pela fruticultura irrigada não aniquilaram a concentração de renda do

município, visto que mais de 60% da renda está em posse de 20% da população, por outro lado, apenas 2% encontram-se distribuída com 20% da população. Apesar de estas duas atividades econômicas responderem por parte da riqueza produzida, a extração e exportação do sal marinho tem um papel relevante, já que 95% do sal produzido no país são originários do município de Mossoró e região.

Atualmente, essa concentração de renda se espelha na divisão sócio- territorial da cidade. Dado o crescimento do espaço urbano, a cidade comporta 38 bairros, mas também um número elevado de favelas, 11 no total (ROCHA, 2005), além dos loteamentos clandestinos. Dentre estes bairros, alguns outrora periféricos, encontram-se os que se formaram a partir da concentração dos trabalhadores da salinicultura, das algodoeiras e indústrias de beneficiamento, possuindo grande concentração populacional de baixa renda e, historicamente, pouca atuação das políticas públicas.

Situando especificamente a assistência social, até a sua acepção como política pública de direito social, em 1988, pela Constituição Federal, ela foi viabilizada basicamente por entidades filantrópicas, leigas ou de cunho religioso, além de entidades públicas que atuavam em uma perspectiva compensatória, clientelística e focalizada. Mesmo após a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em 1993, e, por conseguinte, do Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) e do Fundo Municipal (FUMAS), em 1995, além do Plano Municipal de Assistência Social, em 1996, o município de Mossoró se deparou com práticas resistentes de clientelismo e privilégios corporativistas inseridos no seu sistema político-institucional (DRAIBE, 1998) emperrando o processo de efetivação plena da assistência social como um direito social de cidadania.

Mudanças mais significativas foram visibilizadas somente a partir de 2004, quando foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social (PNAS/SUAS), tendo em vista assegurar o repasse de recursos oriundos do MDS. Ao longo desse período, o município chegou a aprovar dois planos municipais (1997-2003 e 2002-2005). Mesmo assim, até 2005, as ações, programas, projetos e serviços implementados apontavam uma fragilidade em relação a LOAS, dado este que se expressava tanto pela intervenção pontual do

município, quanto pela centralidade naquelas atividades que demandavam recursos federais para sua existência e efetivação (COELHO, 2008).

3 IMPLEMENTAÇÃO DA PNAS E DOS CRAS EM MOSSORÓ: limites e potencialidades

Concebidos como um dos critérios básicos pela PNAS/SUAS para o repasse de recursos federais, os cinco CRAS’s de Mossoró foram instalados atendendo a proporcionalidade do número de habitantes e o de famílias referenciadas². Ou seja, é uma cidade de grande porte (mais de 100.000 habitantes) com até 5.000 famílias referenciadas no entorno de cada unidade.

Comumente denominados de Casas da Família, em Mossoró eles se propuseram a realizar uma série de ações e atividades de convivência e sociabilidade destinadas, principalmente, a crianças, adolescentes e idosos. Eles também são responsáveis pelo Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF) que é uma ação continuada de assistência social, concentrando também outros programas de proteção básica.

Normativamente, os CRAS’s devem estar estruturados com, no mínimo, três ambientes com funções bem definidas: recepção, sala de entrevista e salão para reuniões. No caso de ofertar serviços de convívio e socioeducativo, essa estrutura tem de dar suporte as especificidades da demanda, além de meios de acessibilidade à pessoas idosas e com deficiência (BRASIL/MDS, 2005). A equipe técnica deve ser composta por assistentes sociais, psicólogos, pedagogo, coordenador (com formação superior) e pessoal de apoio. Cabe ainda a equipe técnica averiguar o cumprimento das condicionalidades assumidas pelas famílias quando de seu ingresso no Programa Bolsa Família (PBF). Frente a essa realidade, recai sobre os CRAS’s o desafio de contribuir para a efetivação da Política de Assistência Social enquanto política pública de direitos da cidadania (MOSSORÓ, 2006).

2 O número de “famílias referenciadas” a um determinado CRAS e, portanto, que vivem no território de abrangência do CRAS, é definido de acordo com o porte e a taxa de vulnerabilidade do município

Todavia, em Mossoró o processo de implementação dos CRAS’s e por extensão a PNAS tem apresentado uma série de limitações resultantes de seus condicionantes histórico-político-culturais. Como foi apontado, a vida urbana desenvolveu-se de forma desordenada com uma elevada concentração de renda, surgimento de áreas periféricas habitadas por uma população trabalhadora proveniente, na sua maioria, da zona rural banida pelas estiagens. Ou seja, não se constituíam em uma classe necessariamente formada por operários de indústria como nos grandes centros, mas sim um aglomerado de pessoas que pela situação de flagelados da seca desenvolveram no espaço citadino uma rede de troca de favores, principalmente com os grupos políticos que barganhavam fidelidades políticas através da concessão esporádica de produtos de subsistência.

Assim, a implementação dos CRAS’s e da PNAS em Mossoró se depararam com práticas tradicionais de clientelismo que se permutaram aos avanços das determinações normativas. Como já foi explicitado, ao serem instaladas em 2005, as unidades de CRAS foram adaptadas as estruturas existentes; na maior parte, eram pequenas casas que foram alugadas pela prefeitura municipal para garantir o espaço físico, mas sem estrutura de ofertar os serviços e programas de forma satisfatória. A equipe técnica era formada por assistentes sociais e psicólogos em regime de contrato provisório, por pessoal de apoio³ e por coordenadores que ocupavam cargos comissionados e, portanto, indicados politicamente.

Atualmente, algumas alterações já podem ser observadas nos cinco CRAS’s⁴. Atentando, tardiamente, para o cumprimento do marco legal, a gestão municipal foi incorporando mudanças que (re)configuraram o perfil dessas unidades.

A partir de 2007, algumas unidades passaram por reformas ou foram realocadas para outros locais, o que permitiu um atendimento mais satisfatório aos usuários devido a disponibilidade de espaço para a realização de atividades. Ao mesmo tempo, havia unidades que dispunham de espaço, mas que eram utilizados para outros fins que não correspondiam aos programas e serviços de proteção social básica.

3 O pessoal de apoio também era formado, na maior parte, por contratos provisórios e alguns poucos servidores efetivos foram remanejados de outras instituições.

4 Neste período, o município de Mossoró tinha como instrumento de gestão da assistência social, o Plano Plurianual de Assistência Social 2006-2009.

Quanto à localização, o que se prevê é a instalação dos CRAS’s em áreas de maior risco e vulnerabilidade social. No entanto, mesmo contando com excelente infra-estrutura, uma unidade de CRAS de Mossoró está situada em local de classe média, portanto, garantindo o repasse de recursos federais, mas não assegurando plenamente o acesso do público-alvo dos programas e serviços da PNAS. Em outras palavras, os CRAS’s devem ser instalados em áreas onde a população-alvo dos serviços e programas possa estar no seu entorno.

No que diz respeito à equipe, após realização de processo seletivo, em 2008⁵, verificou-se mudanças no perfil das mesmas. A ocupação de cargos independente da indicação política permitiu uma maior autonomia na postura profissional, particularmente das assistentes sociais. Paradoxalmente, as coordenações continuaram a ser ocupadas por profissionais de nível médio, quando deveriam possuir formação superior, visto que os cargos comissionados permaneceram desempenhando tais funções, situação esta que só foi alterada a partir de 2009.

Com a mudança de gestão municipal, no início de 2009⁶, as unidades ficaram desfalcadas de profissionais e equipe de apoio devido os ajustes determinados pela justiça e efetivados pela administração. A questão que se sobressai é que devido a esta situação os usuários tiveram parte dos serviços e atividades suspensos quando na realidade são ações continuadas de assistência social. Além dessa lacuna na continuidade das ações, detectou-se que o cumprimento de condicionalidades dos benefícios e programas, muitas vezes, excluem potenciais usuários dos mesmos. É uma situação paradoxal, visto que a perspectiva de universalidade já encontra obstáculos no momento de cadastramento das pessoas, excluindo-as através de critérios de seletividade e reforçando o estigma do clientelismo e do favor, pois são pessoas que irão à busca de “ajuda”

fora do campo dos direitos, até mesmo em locais da gestão municipal que desenvolvem ações similares aos CRAS’s, mas não possuem a mesma estrutura.

5 Apesar do processo seletivo ter ocorrido no início de 2008, os profissionais só foram contratados em Julho daquele ano.

6 Mesmo a prefeita tendo sido reeleita para a gestão 2009-2012, os órgãos da justiça (Ministério Público, Ministério do Trabalho, Procuradoria etc., têm sido mais rigorosos no cumprimento das

Tendo por base essas colocações, foi possível realizarmos de forma sucinta pontos que refletem alguns limites e potencialidades da PNAS no município de Mossoró.

3.1 Limites

 Ausência de profissionais técnicos efetivos em decorrência da não realização de concurso público, favorecendo a presença de cargos comissionados;

 O critério de menor elegibilidade (presente nas condicionalidades dos programas), contrariando a perspectiva de universalidade da LOAS;

 Paralização de ações e atividades, quando deveriam ser de caráter continuado;

 Ações paralelas aos CRAS’s, comprometendo a oferta de serviços de qualidade à população;

3.2 Potencialidades

 Qualificação da equipe técnica;

 Ampliação do atendimento para além dos grupos tradicionais;

 Elaboração do Plano Decenal de Assistência Social 2008-2018 a partir do Diagnóstico Social que aponta demandas específicas do município.

Sem ousar esgotar a problemática, fica perceptível que a política de assistência social é prioridade secundária perante outras políticas públicas, até mesmo frente as demais políticas sociais. A não assimilação da assistência social como política pública de direito social, muitas vezes é embargada como forma de perpetuar práticas retrógradas que comprometem os avanços obtidos a partir da implementação dos CRAS’s e da PNAS.

CONCLUSÃO

Constituindo-se em um extrato de nosso trabalho de mestrado, o texto ora explicitado aborda apenas um dentre outros aspectos tratados na dissertação. A questão do financiamento, da satisfação do usuário, dentre outros, são aspectos que requerem novas reflexões para serem aprofundados. Assim, a escolha pela análise de alguns elementos que compõem o arranjo institucional dos CRAS, precedem os demais, visto que as ações só poderiam ser efetivadas a partir de uma estrutura que lhes permitisse tal feitio.

Dessa forma, o estudo apontou que, apesar das determinações normativas, a implementação da PNAS e dos CRAS’s assumem especificidades e adequações que redesenham as estratégias cotidianas e chegam a destoar os princípios e objetivos da política em função da conservação de práticas retrógradas de clientelismo. Todavia, a agilidade de profissionais comprometidos com os direitos de cidadania têm nos espaços institucionais, especificamente os CRAS’, o aparato público estatal necessário ao alargamento e legitimação da assistência social como dever do Estado.

Em suma, a recorrência a uma concepção tradicional de que a assistência social se presta para àqueles que não têm como se auto-prover é um desafio constante que se perpetua na cidade de Mossoró comprometendo o espraiamento da assistência social como direito social de cidadania.

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