MESTRADO EM EDUCAÇÃO
O PROCESSO DE FINANCIAMENTO DO
ENSINO MÉDIO PÚBLICO NO DISTRITO FEDERAL
AUTOR: PATRÍCIA CRISTINA CHAVES RODRIGUES MORGADO
Orientador: Prof. Doutor Candido Alberto da Costa Gomes
O PROCESSO DE FINANCIAMENTO DO ENSINO MÉDIO PÚBLICO NO DISTRITO FEDERAL
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós Graduação “Stricto Sensu” em Educação da Universidade Católica de Brasília, como requisito para a obtenção do Título de Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Doutor Candido Alberto da Costa Gomes
FICHA ELABORADA PELA DIVISÃO DE PROCESSAMENTO DO ACERVO DO SIBI – UCB. M847p Morgado, Patrícia Cristina Chaves Rodrigues.
O processo de financiamento do ensino médio público no Distrito Federal / Patrícia Cristina Chaves Rodrigues Morgado ; orientador Candido Alberto da Costa Gomes – 2005.
183 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2005.
1.Ensino médio – Distrito Federal (Brasil). 2. Financiamento. I. Gomes, Candido Alberto da Costa, orient. II. Título.
Dissertação defendida e aprovada como requisito parcial para a obtenção do Título de Mestre em Educação, defendida e aprovada, em 07 de novembro de 2005, pela banca examinadora constituída por:
______________________________________________ Professor Doutor Candido Alberto da Costa Gomes
______________________________________________ Professora Doutora Clélia de Freitas Capanema
A Deus, pelo dom da vida, presença constante, fonte de infinito amor, bondade e sabedoria a guiar minha existência;
Ao Professor Doutor Candido Alberto da Costa Gomes, orientador desta dissertação, pela atenção, disponibilidade e sábias intervenções, fruto de sua grande competência e experiência,
grandiosa fonte de estimulo durante a realização deste estudo;
Aos Professores Doutora Clélia de Freitas Capanema e Doutor Alberto de Melo e Souza pela pronta aceitação em participar da Banca Examinadora e pelas oportunas e sábias orientações;
A Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal que permitiu o acesso as informações necessárias a realização deste trabalho;
Aos parentes, amigos e colegas de trabalho pelo constante apoio e palavras de incentivo;
Aos meus irmão Cláudia e Leonardo sempre presentes acalentando cansaços e desesperanças com palavras de carinho e incentivo;
Em especial ao meu amado esposo Felipe pela compreensão, paciência, motivação, carinho e imprescindível ajuda, sempre incansável partilhando as angústias, trazendo motivação e
A presente pesquisa apresenta o perfil do processo de financiamento e orçamentação do ensino médio na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal, identificando e analisando como se dá o processo de alocação de recursos para o ensino médio nesta Secretaria, quais são as fontes de recursos, as prioridades orçamentárias e as dificuldades orçamentárias para este nível de ensino na referida Secretaria, além de realizar uma avaliação preliminar do Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – Promed no Distrito Federal. Trata-se de um estudo de caso, de caráter exploratório. As técnicas utilizadas foram a análise documental e entrevistas semi-estruturadas com gestores e técnicos das Subsecretarias da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal, bem como representantes do Poder Legislativo e de organizações internacionais pertinentes. Os resultados mostram que a contabilidade pública ainda não é suficientemente transparente e continua atribuindo ao ensino fundamental gastos do ensino médio. Isto é emblemático da falta de identidade do ensino médio e da falta de peso político na alocação de recursos para este nível de ensino, que o leva a um nível mais baixo de prioridade. No que se refere ao processo de orçamentação, evidenciou-se que a flexibilidade de manobras da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal e da Coordenação do Ensino Médio é muito limitada, uma vez que o processo de alocação do total de verbas é externo à Secretaria.
This research presents the financial process profile and also high school budget in the Education Government Department of Distrito Federal. It also tries to analyse the resource distribution process for the high schools, their sources, estimate priorities as well as their difficulties for the learning level. Furthermore we wish to release a high school program for developing and expanding preliminary evaluation – Promed – in Distrito Federal. This is a case study in which has an exploitation character with documentary analyses techniques and semi-structered interviews with some managers and technicians from this state Education Government Department, without mentioning the Legislative Power and International Organizations representants. The results indicate the public accounts non-transparency and the high school expenses attachment to the junior high. This is the emblem of the high school identity due to the weak politics power to enhance the resources distribution leading to a low-level priority. In spite of the estimate process the flexibility maneuver of the Education Government Department and the high school coordination were both obvious and limited, once the general estimation distribution process is outdoors.
RESUMO...vi
ABSTRACT...vii
LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS, QUADROS E TABELAS... 4
LISTA DE FIGURAS... 4
LISTA DE GRÁFICOS... 4
LISTA DE QUADROS... 5
LISTA DE TABELAS... 5
INTRODUÇÃO ... 6
CAPÍTULO I – O ESTUDO, SEUS OBJETIVOS E PROCEDIMENTOS ... 10
1.1OBJETIVOS... 10
1.1 Gerais... 10
1.2 Específicos... 10
1.2PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 11
1.2.1 Delineamento da Pesquisa/Modelo de Estudo/Métodos Qualitativos... 11
1.2.2 Técnicas e Instrumentos de Coleta de Dados... 12
1.2.3 Amostra/Intencionalidade/Sujeitos da Pesquisa... 13
1.2.4 Coleta das Informações... 13
1.2.5 A Entrevista Semi-Estruturada... 14
CAPÍTULO II – REVISÃO DA LITERATURA ... 15
2.1OFINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO E AS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS... 15
2.2HISTÓRICO DAS ATIVIDADES ORÇAMENTÁRIAS... 21
2.3OORÇAMENTO FEDERAL HOJE... 22
2.4ODIÁLOGO NA PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO... 28
2.5OORÇAMENTO FEDERAL E O MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO... 29
2.6ACAPTAÇÃO DE RECURSOS E VINCULAÇÃO DE IMPOSTOS PARA A EDUCAÇÃO... 35
2.7OENSINO MÉDIO... 40
2.7.2 Democratização e Expansão... 47
2.7.3 A Distribuição de Recursos entre os Níveis de Ensino: O Ensino Médio... 54
CAPÍTULO III - ANÁLISE DOS DADOS ... 63
3.OPERFIL DA EDUCAÇÃO BÁSICA BRASILEIRA –1998 A 2003... 64
3.1OPLANEJAMENTO,PROGRAMAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL... 80
3.2AS FONTES DE RECURSOS DO ORÇAMENTO DO DISTRITO FEDERAL... 84
3.2.1 O Fundo Constitucional do Distrito Federal... 84
3.2.2 As Fontes de Receita do Orçamento do Distrito Federal... 86
3.2.2.1 Os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social... 89
3.3AS FONTES DE RECURSOS DA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL... 91
3.3.1 O Fundo Constitucional do Distrito Federal... 92
3.3.2 Recursos provenientes do Tesouro do Distrito Federal... 94
3.3.2.1 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - Fundef... 95
3.3.3 O Salário-Educação... 95
3.3.3.1 Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE ... 96
3.4AS FONTES DE RECURSOS PARA O ENSINO MÉDIO NO DISTRITO FEDERAL... 99
3.4.1 Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – Promed... 99
3.5ADISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS NA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL... 101
3.6OPROCESSO DE ORÇAMENTAÇÃO DA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL.... 108
3.7AS PRIORIDADES ORÇAMENTÁRIAS DA SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL.. 117
3.8AS PROPOSTAS ORÇAMENTÁRIAS PARA O ENSINO MÉDIO NO DISTRITO FEDERAL –FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO -FUNDEB ... 122
3.9OPROGRAMA DE MELHORIA E EXPANSÃO DO ENSINO MÉDIO –OPROJETO ESCOLA JOVEM NO BRASIL.. 127
3.9.1 O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – O Projeto Escola Jovem na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 137
3.9.2 O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – O Projeto Escola Jovem na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal – A Execução... 144
CAPÍTULO IV – CONCLUSÕES ... 153
4.2CONSIDERAÇÕES FINAIS... 156
4.2.1 O Perfil da Educação Básica Brasileira – 1998 a 2003... 156
4.2.2 O Planejamento, Programação e Orçamentação do Distrito Federal... 157
4.2.3 As Fontes de Recursos do Orçamento do Distrito Federal... 158
4.2.4 As Fontes de Recursos da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 160
4.2.5 A Distribuição dos Recursos na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 162
4.2.6 O Processo de Orçamentação da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 163
4.2.7 As Prioridades Orçamentárias da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 165
4.2.8 As Propostas Orçamentárias para o Ensino Médio na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica – Fundeb... 167
4.2.9 O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – O Projeto Escola Jovem no Brasil... 168
4.2.10 O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – O Projeto Escola Jovem na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 169
4.2.11 O Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio – O Projeto Escola Jovem na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal – A Execução... 170
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 174
APÊNDICE ... 179
ROTEIRO PARA ENTREVISTA... 180
LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS, QUADROS E TABELAS
Lista de Figuras
Figura 1 - Organograma do Ministério da Educação e Cultura... 32
Figura 2 - Fontes Públicas de Fluxos Intergovernamentais para a Educação no Brasil... 37
Figura 3 - Fontes de Recursos da Secretaria de Estado de Educação do DF... 99
Figura 4 - Organograma da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal... 111
Figura 5 - Organograma da Subsecretaria de Educação Pública... 112
Lista de Gráficos Gráfico 1 – Evolução da Matrícula na Educação Básica - Brasil 1998 a 2003... 64
Gráfico 2 - Evolução da Matrícula em Educação Básica - DF 1998 a 2003... 65
Gráfico 3 - Evolução da Matrícula em Educação Básica, EJA e Aceleração – Brasil 1998 a 2003... 67
Gráfico 4 - Evolução da Matrícula no Ensino Regular, EJA e Aceleração – DF 1998 a 2003... 68
Gráfico 5 - Evolução da Matrícula no Ensino Médio Regular e Ensino Médio EJA Brasil e DF 1998 a 2003 ... 69
Gráfico 6 - Evolução Funções Docentes - Brasil 1998 a 2003... 70
Gráfico 7 - Evolução Funções Docentes - DF 1998 a 2003... 71
Gráfico 8 - Evolução Estabelecimentos de Ensino - Brasil 1998 a 2003... 73
Gráfico 9 - Evolução Estabelecimentos de Ensino - DF 1998 a 2003... 74
Gráfico 10 - Evolução das Turmas da Educação Básica - Brasil 1998 a 2003... 75
Gráfico 11 - Evolução Turmas da Educação Básica - DF 1998 a 2003... 76
Gráfico 12 – Evolução da Matrícula na 3a Série do Ensino Médio – Brasil e DF... 78
Gráfico 13 – Rendimento Médio no SAEB na 3a Série do Ensino Médio – Brasil e DF... 79
Gráfico 14 - Evolução da Receita Própria e de Terceiros - 2000/2003... 89
Gráfico 15 - Composição da Receita Própria Arrecadada - 2003... 90
Gráfico 16 - Composição da Receita Repassada por Terceiros... 90
Gráfico 17 - Evolução FCDF x Tesouro do GDF - 2000 a 2003... 93
Gráfico 18 - Fontes de Recursos SEDF 2003 - Administração Geral... 103
Gráfico 20 - Fontes de Recursos SEDF 2003 - Indenizações e Restituições... 104
Gráfico 21 - Fontes de Recursos SEDF 2003 - Educação Infantil... 105
Gráfico 22 - Fontes de Recursos SEDF 2003 - Ensino Fundamental... 105
Gráfico 23 - Fontes de Recursos SEDF 2003 - Ensino Médio... 106
Gráfico 24 - Fontes de Recursos SEDF 2003 - Educação Profissional... 107
Gráfico 25 - Execução Orçamentária Promed Convênio 097/2001... 150
Gráfico 26 - Orçamento Executado Promed Convênio 097/2001... 151
Gráfico 27 - Orçamento Previsto – Promed Convênio 026/2004... 152
Lista de Quadros Quadro 1 - Receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social... 23
Quadro 2 - Cronograma para Elaboração da Proposta Orçamentária da SEDF – 2003... 110
Quadro 3 - Fundef x Fundeb... 124
Lista de Tabelas Tabela 1 – 8a Série do Ensino Fundamental – Aprovação, Reprovação e Abandono – 1997 e 2001 e Matrículas 1a Série do Ensino Médio 1998 e 2002... 7
Tabela 2 - Alíquotas por Estado, de acordo com suas Constituições Estaduais... 18
Tabela 3 - Ensino Médio – Matrículas Brasil – 1998 e 2002... 50
Tabela 4 - Ensino Médio Taxa de Abandono e Reprovação – 1997 e 2002... 51
Tabela 5 - Ensino Médio Taxa de Distorção Idade-Série - 1996-1998... 52
Tabela 6 – Brasil – Educação Básica: Matrículas 1995-2010 (em mil) ... 53
Tabela 7 – Matrículas/Função Docente – Brasil e Distrito Federal 1998 a 2003... 72
Tabela 8 - Orçamento Empenhado por Fonte de Financiamento SEDF – Exercício 2003 ... 102
Tabela 9 - Detalhamento dos Créditos Orçamentários: SEDF – 2003... 116
Tabela 10 - Evolução Execução Orçamentária SEDF 1998 a 2003 ... 119
Tabela 11 – Despesa Média por Aluno da SEDF 1998 a 2003... 121
Tabela 12 - Custos e Financiamento – Promed (Em milhões de US$)... 130
INTRODUÇÃO
O ensino médio no Brasil, segundo Aranha (1996, p. 99), tem sua origem no
seminário escola, criado pelos jesuítas em 1549. Uma incursão pela história da educação
brasileira permite desenhar o ensino médio ao longo de sua trajetória, constituída por algumas
reformas, cujas alterações foram pouco significativas, o que de certa forma comprova a sua
pouca importância no cenário das políticas públicas. Dual e elitista por origem, sua vocação
foi preparar os descendentes da classe dominante para o ensino superior. E, quando não,
destinar aos menos favorecidos o ensino profissionalizante, cujo status só atraía aqueles que
tinham que ingressar mais cedo no trabalho, como forma de garantir a própria sobrevivência.
Do Império à República, sempre fiel à manutenção da elite, o ensino médio em seu antigo
modelo, quase meio século após sua criação, chega à exaustão nesse final do século XX.
Neste contexto, só muito recentemente o ensino médio foi incluído como a
última etapa da educação básica, constituída ainda pela educação infantil e pelo ensino
fundamental. Isso ocorreu apenas em 1996, com a aprovação da nova Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional – LDBEN.
A expansão recente do ensino médio é fato amplamente reconhecido, e
constatado pelo acelerado crescimento das matrículas nessa etapa da escolaridade. Dados do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE e do Instituto Nacional de Pesquisas
Educacionais – INEP indicam que, entre 1996 e 2000, enquanto a população cresceu 11,3%,
as matrículas no ensino médio apresentaram um incremento de 42,8% contra 7,8% no ensino
fundamental.
Mais recente ainda é a reforma do ensino médio, preconizada pela LDBEN e
Nacionais – DCNEM e dos Parâmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Médio –
PCNEM.
Tamanhas mudanças e acelerado crescimento caracterizam o acesso de
estudantes oriundos dos setores sociais mais desfavorecidos a esse patamar de escolaridade,
principalmente a partir da década de 90. Esse fenômeno, entretanto, apresenta grandes
diferenças regionais, em virtude de diferenças na eficiência interna do ensino fundamental,
representada pelas taxas de aprovação, reprovação e abandono nas diferentes Unidades da
Federação, como fica claro na tabela 1.
Tabela 1 – 8a Série do Ensino Fundamental – Aprovação, Reprovação e Abandono – 1997 e 2001 e Matrículas 1a Série do Ensino Médio 1998 e 2002
1997 1998
8a série Ensino Fundamental 1a Série Ensino Médio Unidade da
Federação Matrículas Aprovação Reprovação Abandono Matrículas
Brasil 2.526.833 2.151.271 136.169 193.455 2.900.429
Norte 144.405 111.765 9.963 18.098 210.296
Nordeste 579.350 466.560 34.581 63.358 664.282
Sudeste 1.218.920 1.089.310 54.000 66.417 1.352.035
Sul 386.149 329.721 22.898 23.569 452.424
Centro-Oeste 198.009 153.915 14.727 22.013 221.392
2001 2002
8a série Ensino Fundamental 1a Série Ensino Médio Unidade da
Federação Matrículas Aprovação Reprovação Abandono Matrículas
Brasil 3.221.262 2.754.818 248.407 295.357 3.481.556
Norte 211.801 167.259 6.036 26.383 280.021
Nordeste 902.983 799.542 63.506 126.831 960.577
Sudeste 1.421.898 1.211.892 113.385 86.149 1.562.497
Sul 433.880 375.737 36.241 24.975 407.276
Centro-Oeste 250.700 200.388 19.239 31.019 271.185
Contribuindo ainda mais para acelerar esse rápido aumento do efetivo discente
do ensino médio, a Lei 9.394/96 – LDBEN baixou os limites etários destinados aos exames
supletivos de ensino fundamental e médio para 15 e 18 anos, respectivamente.
Mas tamanho crescimento, com perspectivas de continuidade, nos leva a
questionar quem deve arcar com esse necessário desenvolvimento, afinal os números de
matrículas inicial na primeira série do ensino médio, como se pode confirmar na tabela 1,
vêm, e continuam crescendo, enquanto que a estrutura física e humana destas escolas pouco
se alteraram significativamente.
A Constituição Federal, em seu Art. 208, estatui como dever do Estado, a
garantia de progressiva universalização do ensino médio gratuito. Legalmente, o
financiamento da educação básica pública no País se dá com base em recursos provenientes
das três esferas de governo. A educação infantil é de responsabilidade dos municípios; o
ensino fundamental cabe aos municípios, aos Estados e aos Distrito Federal e o ensino médio
aos Estados e ao Distrito Federal.
Quanto aos recursos para o financiamento da educação, a Constituição Federal
determina em seu Art. 212 que a União aplicará, anualmente, nunca menos que dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino. Ainda no Art. 212, parágrafo 3o, a Constituição Federal estabelece que a distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das
necessidades do ensino obrigatório, nos termos do Plano Nacional de Educação, que, por sua
vez, também prioriza o ensino fundamental.
Diante disto, nos fica claro que o ensino médio fica em segundo plano no
Distrito Federal, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino fundamental e
Valorização do Magistério – Fundef, composto por 15% das receitas provenientes do ICMS,
FPE, FPM, IPI e das exportações do estado e de seus municípios. Tais recursos são
redistribuídos entre essas duas esferas de governo, proporcionalmente ao número de alunos
nelas matriculados no ensino fundamental regular. Quanto ao ensino médio, não existe uma
definição legal dos percentuais de recursos a serem aplicados, mas o seu financiamento deve
estar contemplado nos demais 10% das receitas de impostos recolhidos e transferidos da
esfera estadual destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino.
Considerando a necessidade de expansão e qualificação do ensino médio e a
inexistência de uma definição legal quanto o seu financiamento, o presente trabalho se propõe
a analisar como se dá o processo orçamentário do ensino médio em uma Secretaria de Estado
de Educação, tendo como campo de pesquisa a Secretaria de Estado de Educação do Distrito
Federal, buscando identificar e analisar como se dá o processo de alocação de recursos e quais
são as fontes destes recursos, quais são as prioridades, os obstáculos e as propostas para o
financiamento deste nível de ensino no Distrito Federal.
Considerando ainda as desigualdades estaduais, o presente trabalho se propõe a
realizar uma avaliação preliminar de como a Secretaria de Estado de Educação do Distrito
Federal vem trabalhando a parceria com o Governo Federal no Programa de Melhoria e
Expansão do Ensino Médio – Promed, parcialmente financiado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID, e que tem por objetivo geral apoiar a implementação da reforma
curricular e estrutural e a expansão do atendimento no ensino médio pelas Unidades da
Federação do País, visando à melhoria de sua qualidade e à ampliação de seu grau de
CAPÍTULO I – O ESTUDO, SEUS OBJETIVOS E PROCEDIMENTOS 1.1 Objetivos
1.1 Gerais
O presente projeto tem por objetivo traçar o perfil do processo de
financiamento e orçamentação do ensino médio na Secretaria de Estado de Educação do
Distrito Federal.
1.2 Específicos
- Identificar e analisar como se dá o processo de alocação de recursos para
o ensino médio na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal;
- Identificar e analisar quais são as fontes de recursos para este nível de
ensino;
- Identificar quais são as prioridades orçamentárias desta Secretaria e onde
se localiza o ensino médio nestas prioridades;
- Identificar os principais obstáculos orçamentários ao ensino médio;
- Identificar e analisar as propostas orçamentárias encontradas para o
ensino médio;
- Realizar uma avaliação preliminar do Programa de Melhoria e Expansão
do Ensino Médio na Secretaria de Estado de Educação do Distrito
1.2 Procedimentos Metodológicos
1.2.1 Delineamento da Pesquisa/Modelo de Estudo/Métodos Qualitativos
Com base em seu objetivo geral, traçar o perfil do processo de financiamento e
orçamentação do ensino médio na Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal, esta
pesquisa pode ser classificada como um estudo exploratório, uma vez que visa a proporcionar
maior familiaridade com o assunto, com vistas a torná-lo mais explícito ou, exaustivamente, a
construir hipóteses, mais precisamente um estudo de caso. Com isso, a ênfase é deslocada da
extensão para o aprofundamento da questão a ser investigada.
Segundo Gil (1996, p. 58) “o estudo de caso é caracterizado pelo estudo profundo e
exaustivo de um ou de poucos objetos, de maneira que permita o seu amplo e detalhado conhecimento,
tarefa praticamente impossível mediante outros delineamentos considerados”.
Para Lüdke e André (1986, p.17) estudo de caso é
“o estudo de um caso, seja ele simples como o de uma professora
competente de uma escola pública, ou complexo e abstrato como o das classes de
alfabetização do ensino noturno, o caso é sempre limitado. Portanto, quando se quer
estudar algo singular, que tenha um valor em si mesmo, deve-se escolher um estudo
de caso”.
O estudo de caso é uma forma de pesquisa descritiva que observa, registra,
analisa e correlaciona os dados sem manipulá-los. Compromete-se apenas com a realidade
pesquisada, não se obrigando a nenhum tipo de generalização.
Diante do exposto, justifica-se aqui a opção pelo estudo de caso, uma vez que
realidade observada. A singularidade do caso, tendo valor em si mesmo, pode servir de base
para estudos posteriores, com maior generalizabilidade.
1.2.2 Técnicas e Instrumentos de Coleta de Dados
- Análise documental da legislação, tais como a Lei de Diretrizes e Bases
da Educação – LDBEN e a Constituição Federal e dos documentos
relativos a legislação do Distrito Federal e ao processo de orçamentação e
execução orçamentária do Distrito Federal, tais como: a Lei Orgânica do
Distrito Federal; a Lei 2.558, de 27 de junho de 2000 – Plano Plurianual
do Distrito Federal para o Quadriênio 2000 – 2003; a Lei 3.119, de 30 de
dezembro de 2002 – Lei Orçamentária Anual para o exercício de 2003; a
Proposta Orçamentária da Secretaria de Estado da Educação do Distrito
Federal para o exercício de 2003; a Proposta do Plano de Obras da
Secretaria de Estado da Educação do Distrito Federal para o exercício de
2003; o Relatório de Gestão da Secretaria de Estado de Educação do
Distrito Federal dos exercícios de 1998 a 2003 e o Relatório Analítico e
Parecer Prévio sobre as Contas do Distrito Federal do Tribunal de Contas
do Distrito Federal dos exercícios de 1998 a 2003.
- Realização de entrevistas semi-estruturadas com gestores das
Subsecretarias da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal;
técnicos desta mesma unidade envolvidos no processo de orçamentação e
execução do financiamento da educação básica pública, em especial os
relacionados ao ensino médio; técnicos deste mesmo órgão envolvidos na
execução do Programa de melhoria e Expansão do Ensino Médio -
Promed, bem como representantes do Poder Legislativo e de
1.2.3 Amostra/Intencionalidade/Sujeitos da Pesquisa
A amostra foi intencional, composta por diferentes atores, dentre eles gestores
das Subsecretarias da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal; técnicos desta
mesma secretaria envolvidos no processo de orçamentação e execução do financiamento da
educação básica pública, em especial os relacionados ao ensino médio; técnicos deste mesmo
órgão envolvidos na execução do Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio -
Promed, bem como representantes do Poder Legislativo e de organizações internacionais
pertinentes. Todos os atores foram selecionados pelo critério de participação no processo de
orçamentação e execução do orçamento do Governo do Distrito Federal e da referida
Secretaria de Estado, em especial do ensino médio e pela participação na execução do
Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio - Promed.
1.2.4 Coleta das Informações
As análises documentais foram realizadas com base em relatórios de gestão
obtidos junto a Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal e ao Tribunal de Contas
do Distrito Federal. Estes documentos permitiram identificar e analisar o processo de
orçamentação e a execução orçamentária do Distrito Federal e da referida Secretaria de
Estado.
Afinal, trata-se de um recurso fundamental para que durante a coleta de dados,
esses possam corroborar ou não as questões levantadas pelo pesquisador. Gil (1996, p. 52)
reforça explicando que “(...) há que se considerar que os documentos constituem fonte rica e estável
1.2.5 A Entrevista Semi-Estruturada
A entrevista, segundo Gil (1996, p. 92), “dentre todas as técnicas de interrogação,
(...) é a que apresenta maior flexibilidade”. E por flexibilidade pode ser entendida a reorganização
em tempo real das perguntas e das respostas, itens nem sempre possíveis em outras técnicas.
Há também um caráter psicológico muito forte nessa técnica, trata-se da percepção do aspecto
emocional que envolve o entrevistado à medida em que se posiciona, reflete, nega ou afirma
algo mais. Aplicou-se esta técnica de coleta de dados aos atores entrevistados e anteriormente
indicados, uma vez que a entrevista permite explorar questões mais subjetivas e de
interpretação da realidade. As entrevistas foram realizadas entre os meses de setembro e
outubro de 2004.
Ressalto aqui a tentativa frustrada da entrevista com representantes do
Ministério da Educação ligados ao Programa de Melhoria e Expansão do Ensino Médio -
Promed e com o Coordenador do Ensino Médio, dentro da Subsecretaria de Educação Pública
da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal, bem como a inestimável perda de
um dos grandes conhecedores do processo de orçamentação e alocação de recursos do Distrito
CAPÍTULO II – REVISÃO DA LITERATURA 2.1 O Financiamento da Educação e as Constituições Federais
A educação formal no Brasil teve sua origem por volta de 1549 com a ação dos
jesuítas, que tinham como objetivo claro catequizar, mas também ensinar a ler e a escrever.
Daquela época até 1759, de acordo com um alvará de D. Sebastião datado de 1564, era fixada
uma redízima (parte dos dízimos e direitos de El-Rei em todo o Brasil) para o financiamento
dos empreendimentos missionários.
A partir de 1759, quando Pombal expulsou os jesuítas do Brasil, foi criado o
“subsídio literário”, imposto que tinha por objetivo pagar os novos professores leigos e que
recaía sobre as vendas de aguardente, vinho e carne. Este foi, segundo Mesquita (2000, p. 11),
o sustento da educação pública no país até 1835, quando foi elaborado o primeiro orçamento
público no Brasil, onde tudo o que não fosse arrecadado pelo governo central poderia ser feito
pelas províncias. Foi assim que começou o sistema de dependência das províncias,
denominadas estados no período republicano. Percebe-se que não havia a figura dos
municípios, que só aparecem, com o poder de se autogovernar, na República.
No intuito de garantir este sustento surgiu a política de vincular recursos
financeiros públicos para a educação que, no Brasil, começou em 1759, com o citado
“subsídio literário”. Somente bem mais tarde, em 1964, vinculou-se outro recurso à educação,
uma contribuição social denominada “salário-educação”, que permanece até os dias atuais.
Mas, sem dúvida, ainda segundo Mesquita (2000, p. 12), “a política mais
importante foi a que vinculou recursos da receita de impostos para a educação, sendo a forma mais
segura de dar prioridade permanente à educação, uma vez que incide sobre a principal fonte de
arrecadação, isto é, os impostos”. A vinculação de recursos para a educação é uma política
idéia de criar uma taxa somente foi concretizada em 1932, pelo Decreto n.o 21.335, de 29 de abril de 1932, que instituiu a Taxa de Educação e Saúde, com o objetivo de constituir o Fundo
Especial para a Educação e Saúde, e que incidia sobre quaisquer documentos que fossem
sujeitos a selo federal, estadual ou municipal. Era uma taxa fixa de 200 réis, da qual a
educação ficava com um terço do montante, e que só desapareceu na reforma tributária de
1965.
No entanto, a Constituição de 16 de julho de 1934 concretizou a vinculação de
impostos, destinando à educação 10% dos impostos da União e dos municípios e 20% dos
estados e Distrito Federal. Porém, antes desta medida provisória vigorar, a Constituição
outorgada em 10 de novembro de 1937, durante a ditadura Vargas, suprimiu-a. Com isto, a
vinculação de impostos só veio a aparecer novamente com a Constituição de 1946, segundo a
qual a União era obrigada a aplicar o mínimo de 10%, e os estados, municípios, de 20%. A
vinculação de receitas de impostos da União foi elevada de 10% para 12% pela Lei n.o 4.024/61, que fixava as Diretrizes e Bases da Educação.
Pela Constituição de 1967, a vinculação de parte de impostos foi novamente
supressa, sob a alegação de que isto tornava rígido o orçamento. Em 1969, pela Emenda
Constitucional n.o 1, foi restabelecida a obrigatoriedade somente para os municípios. Estes deveriam aplicar em educação pelo menos 20% da receita tributária, as demais esferas de
governo (federal e estadual) deixaram de ser obrigadas a aplicar um percentual mínimo em
educação. Esta desvinculação tem sido apontada como uma das razões para a deterioração da
educação pública no período e o conseqüente favorecimento da iniciativa privada.
Para Melchior (1983, p. 75), a desvinculação dos recursos foi desastrosa para a
“Foi durante o período de maior crescimento do PIB que verificamos
uma decrescente aplicação de recursos financeiros em educação, principalmente pela
esfera federal, que é aquela que maior potencialidade apresenta na perspectiva de
receita fiscal efetivamente arrecadada. Os recursos arrecadados pelo orçamento
fiscal da União cresceram e, proporcionalmente a este crescimento, os recursos
investidos na função educação decresceram. (...) enquanto novas fontes de recursos
eram criadas, o montante global relativo à receita de impostos decrescia constante e
gradualmente”.
Com efeito, segundo Velloso (1988, p. 360), “a participação do Ministério da
Educação e Cultura nos gastos totais da União, que variou entre 8,5% e 10,6% entre 1960 e 1965, caiu
vertiginosamente para valores entre 4,4% e 5,4% no período 1970-1975, justamente na era do milagre
econômico”.
A vinculação de impostos para a educação somente foi restabelecida pela
Emenda Constitucional n.o 24, de 1983 (Emenda Calmon), que vinculou 13% da receita da União e 25% da receita dos Estados, Distrito Federal e Municípios. A Constituição Federal de
1988, por meio da iniciativa de João Calmon, elevou a vinculação para 18% e 25%,
respectivamente, o que permanece até os dias atuais. Tal fato representou um inegável
avanço, visto que assegura patamares mínimos de despesa pública por parte das três esferas de
governo na manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diferentes níveis.
A partir daí, alguns Estados ampliaram, nas Constituições Estaduais, as
alíquotas mínimas de aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino. Sena (2002, p.
Tabela 2 - Alíquotas por Estado, de acordo com suas Constituições Estaduais
Estado Dispositivos da CF Alíquota
Goiás Art. 158 30%
Mato Grosso do Sul Art. 198 30%
Piauí Art. 223 30%
São Paulo Art. 255 30%
Mato Grosso Art. 245 35%
Rio Grande do Sul Art. 202 35%
Rio de Janeiro Art. 314 35%
Fonte: Sena (2002, p. 12)
Nota: Os demais estados mantiveram os 25% previstos no art. 212 da Constituição Federal.
Sobre vinculações e desvinculações de recursos para a educação, Davies (2000,
p. 161) destaca que:
“É interessante observar a coincidência quase total da vinculação
(1934-37, 1946-1967, 1984 até hoje) com os períodos relativamente democráticos e
da desvinculação com os períodos autoritários (1937-45, 1964-85), o que permite
inferir que a democratização da educação estatal, no sentido de garantia
constitucional do seu financiamento, parece guardar estreita relação com a existência
de uma certa liberdade de expressão da sociedade”.
A discussão acerca da vinculação de recursos para a educação, ou de como
garantir seu financiamento, se justifica ao percebermos que o direito à educação, segundo
Mota (1997, p. 48), tem sido assegurado desde a primeira Constituição Brasileira, outorgada
pelo Imperador Dom Pedro I, em 1824, que, embora dedicasse apenas dois artigos à matéria,
assim tratou o assunto: o primeiro artigo assegurava a gratuidade da educação primária a
todos os cidadãos, e o segundo aludia à criação de colégios e universidades, onde seriam
ensinados os elementos das ciências, das letras e das belas artes. É importante lembrar que o
Com o advento da República, a educação sofreu algumas mudanças, ou seja, a
Carta de 1891 incumbiu o Congresso Nacional, embora não privativamente, da tarefa de
“animar” no país o desenvolvimento das letras, artes e ciências, bem como da criação de
instituições de ensino secundário e superior. O texto declarava que era leigo o ensino
ministrado nas escolas públicas.
A Carta Política de 1934, inspirada na de Weimar de 1919, dedicou um
capítulo especial à educação e à cultura e estabeleceu a educação como um direito de todos,
devendo ser ministrada pela família e pelos poderes políticos. Trouxe, ainda, em seu texto
normas mais vastas, mais claras no tocante à educação e, apesar de declarar a educação como
um direito de todos, não a definiu como sendo um dever do estado.
A Constituição de 1946 definiu a educação como um direito de todos, a ser
transmitida nos lares e nas escolas, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de
solidariedade humana. O ensino, nos diversos ramos, deveria ser ministrado pelos poderes
públicos, sendo livre, também, à iniciativa privada, na forma da lei.
A Constituição de 1967 também esclareceu que a educação era um direito de
todos. Deveria ser transmitida no lar e na escola, assegurada a igualdade de oportunidades, e
inspirada no princípio da unidade nacional, nos ideais de liberdade e de solidariedade humana.
A Emenda Constitucional n°. 1, de 1969, manteve basicamente o texto anterior, acrescentando
que a educação era dever do Estado. Estabeleceu também que o ensino era livre à iniciativa
privada, a qual merecia o amparo técnico e financeiro dos poderes públicos, inclusive
mediante bolsas de estudos.
Finalmente, a Constituição Federal de 1988, assegura a todos os brasileiros o
“A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho”.
Como se pode perceber, o Estado assume, então, o papel de prestador de
serviços na área educacional, resguardando-se, no entanto, da obrigatoriedade em sua
totalidade e em todos os níveis de ensino, o que fica claro no Art. 208:
“O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I – ensino fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua
oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
II – progressiva universalização do ensino médio gratuito;(...)”
Para fazer face a esse encargo, a Constituição de 1988, em seu Art. 212,
determina:
“A União aplicará, anualmente, nunca menos que dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino”.
Ainda no Art. 212, parágrafo 3o, a Constituição Federal estabelece que “a distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino
obrigatório, nos termos do Plano Nacional de Educação”.
Segundo Castro (1998, p. 86), a intenção dos constituintes com a norma
estabelecida no caput do art 212 da Carta Magna foi a de fornecer uma base estável de
dependentes das mudanças políticas e econômicas, bem como do humor dos dirigentes
quando da elaboração dos orçamentos.
2.2 Histórico das Atividades Orçamentárias
A elaboração do orçamento da União e a inclusão neste dos recursos destinados
à educação são outros aspectos importantes. Apesar do primeiro orçamento público brasileiro
datar de 1835, a evolução e o desenvolvimento das técnicas orçamentárias são recentes,
datadas de outubro de 1938, quando foi criado o Departamento Administrativo do Serviço
Público – DASP.
As primeiras Constituições Federais – 1824 e 1891 – não expressavam
claramente a quem cabia a responsabilidade da elaboração do orçamento federal, que, neste
período, transitou entre o Ministro da Fazenda, o Poder Legislativo e o Presidente da
República. Este impasse só foi resolvido em 1926, por meio de uma reforma na
Constituição, onde a responsabilidade da elaboração da proposta orçamentária foi
transferida para o Poder Executivo, como já era feito na prática. A competência do Poder
Executivo foi confirmada posteriormente pela Constituição de 1934, pela Carta Política de
1937 e finalmente normatizada pela Constituição de 1946.
A Constituição de 1946 foi denominada "planejamentista", uma vez que
explicitou a criação de planos setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, ao estabelecer
vinculações com a receita. Os Planos Globais, até 1964, caracterizaram-se por contemplar
somente os elementos de despesa, com ausência de uma programação de objetivos, metas e
recursos reais, intensificando a desvinculação dos Planos e dos Orçamentos. O Decreto nº.
51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado pelo Decreto nº. 152, de 16 de novembro de 1961,
O Decreto nº. 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro
Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica e, em 1964, a Lei nº. 4.320 traçou
os princípios para a elaboração do orçamento brasileiro, que é, ainda hoje, a principal diretriz
para a elaboração do Orçamento Geral da União, apesar das várias alterações sofridas.
O Decreto-Lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967, criou o Ministério do
Planejamento e Coordenação Geral definindo como sua área de competência a programação
orçamentária e a proposta orçamentária federal anual. Em 1971, a Portaria nº. 20, de 2 de
março, alterada pela Portaria nº. 46, de 5 de junho de 1972, deu à então Subsecretaria de
Orçamento e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento Federal, a atribuição de órgão central do
sistema orçamentário.
Finalmente, com a Constituição de 1988, o Sistema Orçamentário Federal
passou a ser regulado por três leis:
- A Lei do Plano Plurianual de Investimento – PPA;
- A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
- A Lei Orçamentária Anual –LOA.
2.3 O Orçamento Federal Hoje
Atualmente, o Orçamento Geral da União – OGU é formado pelo Orçamento
Fiscal – referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da Administração
Federal direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público –, da
Seguridade Social –, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
Administração Federal direta ou indireta, bem como dos fundos e fundações instituídos e
Federais (BRASIL, 2002). O quadro 1 apresenta a Receita dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social por categoria econômica e fonte.
Quadro 1 - Receita dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social Especificação
1. Receita do Tesouro 1.1Receitas Correntes
Receita Tributária Receita de Contribuições Receita Patrimonial Receita Agropecuária Receita Industrial Receita de Serviços Transferências Correntes Outras Receias Correntes
1.2Receitas de Capital
Operações de Crédito Internas Operações de Crédito Externas Alienação de Bens
Amortização de Empréstimos Transferência de Capital Outras Receitas de Capital
2. Receitas de outras fontes de Entidades da Administração Pública Federal indireta, inclusive Fundos e Fundações Públicas
2.1 Receitas Correntes 2.2 Receitas de Capital
3. Refinanciamento da Dívida Pública Federal 3.1 Operações de Crédito Internas
Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional – Refinanciamento da Dívida Pública Federal
3.2 Operações de Crédito Externas
Títulos da Responsabilidade do Tesouro Nacional – Refinanciamento da Dívida Pública Federal
Fonte: LDO 2004
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle
do Orçamento que estão definidos na Constituição; na Lei 4.320, de 17 de março de 1964; no
Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. São eles:
- Princípio da Unidade: Cada esfera de governo deve possuir apenas um
orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e
estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de
- Princípio da Universalidade: A Lei Orçamentária deve incorporar todas
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar
fora do orçamento.
- Princípio da Anualidade: Estabelece um período limitado de tempo para
as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve
compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.
Como visto, a Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a
responsabilidade pela elaboração dos projetos de lei do Plano Plurianual de Investimentos –
PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA.
No Projeto de Lei do PPA são definidas as prioridades do governo para os
próximos quatro anos devendo conter as diretrizes, os objetivos e as metas da administração
pública federal para as despesas de capital. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de
longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. O PPA é uma abordagem complexa de integração
entre planejamento e orçamento, e destaca-se como única abordagem desse tipo no contexto
internacional.
Um aspecto importante é a atual integração das despesas correntes e de capital,
obtida através do foco em projetos. Os critérios de classificação das contas públicas são de
grande importância para a compreensão deste processo. As classificações são usadas para
facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classificação é possível
visualizar o orçamento por Poder, por função de governo, por subfunção, por programa ou por
categoria econômica. A classificação funcional-programática representou um grande avanço
na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitiu a vinculação das dotações
orçamentárias e objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de
bastante diferente do critério anterior que visualizava “o que o governo comprava”. (BRASIL,
2002).
A partir do Orçamento de 2000, por meio do Decreto no. 2.829, de 29 de outubro de 1998, e das Portarias no. 117 e 51, respectivamente de 12 de novembro e 16 de novembro de 1998, ambas do Ministério do Planejamento e Orçamento, diversas
modificações foram estabelecidas na classificação vigente, procurando-se privilegiar o
aspecto gerencial do orçamento, com adoção de práticas simplificadoras e descentralizadoras.
O eixo principal dessas modificações foi a interligação entre o Planejamento (Plano
Plurianual – PPA) e o Orçamento, por intermédio da criação de Programas para todas as ações
de governo, com um gerente responsável por metas e resultados concretos para a sociedade
(BRASIL, 2004).
Assim, uma vez definidos o programa e suas respectivas ações, classifica-se a
despesa de acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, em uma subfunção,
independente de sua relação institucional, ou seja, independente em qual ministério esteja
localizada aquela ação.
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO deve ser enviado pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece
as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do
Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação
das agências financeiras de fomento, em suma, a LDO provê diretrizes para a elaboração dos
orçamentos dos ministérios executores e estabelece as conexões entre o PPA e a Lei
Orçamentária Anual.
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento
e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação
constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma mensagem
do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do
país e suas perspectivas.
O Projeto de Lei Orçamentária Anual – LOA é apresentado pelo Presidente
antes de 31 de agosto para aprovação pelo Congresso antes de 15 de dezembro, com vigência
no ano fiscal que se inicia em 1o de janeiro. Inclui os dados das receitas e despesas (orçamento original e revisões) do ano anterior. Estabelece as alocações de despesas propostas
para cada programa e as regras e os limites propostos para a realocação de recursos durante o
exercício. O governo define neste Projeto de Lei, as prioridades contidas no PPA e as metas
que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do
governo federal.
Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do orçamento, destaca-se,
no entanto, que as ações dos governos estaduais e municipais são registradas nas leis
orçamentárias dos Estados e municípios.
O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A
Constituição do Brasil define as atribuições do governo federal, dos governos estaduais e
municipais. A União repassa 47% do produto da arrecadação do Imposto de Renda – IR e do
Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI aos Fundos de Participação dos Estados,
Distrito Federal e Municípios, bem como aplica em programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais ainda contam
também, para financiar os seus gastos, com 75% da arrecadação do Imposto sobre Circulação
Automotores – IPVA. As prefeituras contam, além do repasse da União, feito de acordo com
o número de habitantes de cada cidade, definido pelo IBGE, com os impostos municipais,
como o Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, com 25% da arrecadação do ICMS e
com 50% da receita do Imposto Territorial Rural – ITR. (BRASIL, 2004).
A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de
acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício houver a necessidade de
realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete
ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro lado, crises econômicas
mundiais obrigam o Poder Executivo a editar decretos com limites financeiros de gastos
abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de decretos de
contingenciamento, em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas
(BRASIL, 2004).
Como o orçamento brasileiro possui um alto grau de vinculações, o que pode
vir a dificultar a capacidade do governo federal de alocar recursos de acordo com suas
prioridades sem trazer endividamento adicional para a União, foi proposto ao Congresso
Nacional, em 1994) um Projeto de Emenda à Constituição que autorizava a desvinculação de
20% de todos os impostos e contribuições federais para formar uma fonte de recursos livre de
carimbos. A partir disto, foi criado o Fundo Social de Emergência, depois denominado Fundo
de Estabilização Fiscal, que teve vigência até 31 de dezembro de 1999. A partir do ano 2000,
tal fundo foi reformulado e passou a se chamar DRU – Desvinculação de Recursos da União,
com vigência aprovada até 2007.
A DRU objetiva dar maior flexibilidade à alocação dos recursos públicos e não
significa elevação das receitas disponíveis para o governo federal. Além disso, não afeta as
o IPI e o Imposto de Renda, uma vez que a desvinculação é feita após os cálculos das
transferências (BRASIL, 2004).
2.4 O Diálogo na Preparação do Orçamento
A elaboração do orçamento pelo Executivo deve ser também um processo
transparente, envolvendo consultas aos setores privados e aos grupos organizados da
sociedade civil.
Antes da finalização e aprovação da LDO ocorrem discussões entre o
Ministério do Planejamento e Orçamento e os ministérios executores, sendo ainda possível
que estes façam lobby junto ao Presidente ou mesmo junto ao Congresso para que sejam
introduzidas mudanças na lei de acordo com os interesses de cada ministério executor. Uma
vez que o Congresso aprove a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Secretaria de Orçamento
fornece a cada ministério executor sua respectiva alocação orçamentária proposta, bem como
sugere uma detalhada subdivisão da alocação total. Os ministérios executores contam também
com suas próprias unidades de planejamento e orçamento para a revisão desta proposta
(BRASIL, 2002).
A LDO deve então ser apresentada ao Congresso, com seus devidos ajustes, até
15 de abril e aprovada pelo mesmo até o final de junho, o que permite dois meses para a sua
apreciação por parte da comissão analista. A LDO é analisada primeiro nas Subcomissões
Setoriais, seguindo-se a elaboração de um relatório geral, passando também pela Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e pela Comissão de Finanças e
O Congresso dispõe, portanto, de cerca de três meses e meio entre o
recebimento da versão preliminar da Lei Orçamentária Anual, que deve ser enviada para o
Presidente até 31 de agosto, e a aprovação da lei, que deve ser feita até 15 de dezembro.
Depois de aprovado, o Projeto é sancionado pelo Presidente da República e se
transforma em Lei.
2.5 O Orçamento Federal e o Ministério da Educação
Assim como nos outros ministérios e nas diversas secretarias de educação,
estaduais e municipais, o processo de definição dos gastos em educação, tem seu início no
momento da formulação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, mediante a determinação da
receita estimada para a União e a fixação da capacidade de gastos por grandes agregados
econômicos – pessoal, outros custeios e capital – para o ministério.
A definição da capacidade de gastos do ministério toma por base cada fonte de
recursos e suas correspondentes estruturas de partilha e vinculação definidas na estrutura de
financiamento da área de educação – legislação fiscal e orçamentária contidas na Constituição
Federal e na legislação complementar e ordinária subseqüente –, na política orçamentária do
governo federal e nas negociações e procedimentos político-administrativos realizados entre
os dirigentes do ministério e os da área econômica do governo federal.
Após esta definição, os dirigentes centrais do ministério – ministro, secretário
geral e assessores – e a burocracia especializada do Ministério da Educação iniciam os
procedimentos político-administrativos que dão forma ao orçamento do ministério para o ano
Inicia-se então uma série de atividades no sentido de repartição da capacidade
de gasto entre os vários setores e programas de atuação do ministério, levando em
consideração, segundo Castro (1997, p. 03):
i) “a tipificação dos gastos (dívida, pessoal e encargos, operações de crédito,
outros custeios e capital);
ii) as normas de distribuição estabelecidas no conjunto legal que dá base à
estrutura de financiamento; e
iii) os interesses dos dirigentes do ministério e daqueles atores com fortes recursos
de poder e cuja presença é vista como desejável por estes dirigentes”.
As decisões tomadas no núcleo central de decisões do ministério – ministro,
secretário geral e assessores –, considerando estas variáveis, principalmente a influência dos
diversos atores cujos interesses giram em torno dos gastos setoriais, determinam a
distribuição da capacidade de gasto entre os vários setores do Ministério da Educação –
educação básica, educação de jovens e adultos, educação especial e assistência ao educando,
que, atualmente, se dividem em programas.
Ainda segundo Castro (1997, p. 25), o processo de tomada de decisões e
composição do orçamento do Ministério da Educação pode ser dividido, hierarquicamente,
em três centros de decisões:
i) “órgãos centrais: com a atribuição de determinar a orientação geral, definir
normas, estabelecer limites e parâmetros, analisar e consolidar dados e
preparar o orçamento e disciplinar a execução orçamentária e financeira;
ii) órgãos setoriais: com a atribuição de elaborar, orientar e coordenar as
trabalho setorial, disciplinar os créditos de execução observadas as normas
provenientes do órgão central; e
iii) unidades orçamentárias: componentes das estruturas setoriais para as quais
são alocadas dotações orçamentárias”.
Existem também, claramente definidas, três arenas decisórias, sendo:
i) “arena decisória central: localizada no vértice superior do sistema de decisões,
é responsável pelas negociações político-administrativas para a captação de
recursos na elaboração da proposta orçamentária, representa o mais amplo
campo de interação e de conflito de interesses. É composto pelo ministro, pelo
secretário geral e assessores;
ii) arena decisória setorial: campo de interação onde se condensa a maioria dos
conflitos de interesses e disputas por alternativas e oportunidades relativas aos
gastos públicos diretamente envolvidos nas ações de educação em seus vários
níveis e nas ações de assistência social destinadas aos estudantes;
iii) arenas decisórias programáticas: campos de interação onde se condensa a
maioria dos conflitos e disputas por determinadas oportunidades, que tem como
preocupação a realização de gastos em programas” (CASTRO, p. 28).
O resultado desta “discussão” é transmitido ao Legislativo por meio da
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, ligada à Secretaria Executiva do Ministério da
Educação, conforme ilustrado na figura 1, sendo que a ela compete:
i) planejar, coordenar e supervisionar a execução das atividades
relacionadas ao sistema federal de planejamento e orçamento, no âmbito
ii) promover a articulação com o órgão central do sistema federal referido
no inciso anterior, e informar e orientar os órgãos do Ministério quanto
ao cumprimento das normas estabelecidas;
iii) coordenar a elaboração e a consolidação dos planos e programas das
atividades finalísticas do Ministério e submetê-los à decisão superior;
iv) acompanhar e promover a avaliação de projetos e atividades.
Figura 1 - Organograma do Ministério da Educação e Cultura
Todo este trabalho culmina na proposta orçamentária do Ministério da
Educação, em obediência ao projeto final da LDO e, conseqüentemente, na Lei Orçamentária
do ano seguinte.
Diante da complexidade orçamentária da União e, em especial, do Ministério
da Educação, a palavra-chave aqui passa a ser o financiamento da educação, que podemos
aqui dividir em dois grandes grupos: a captação e a distribuição destes recursos.
No âmbito da captação de recursos, destaca-se o conjunto de fontes de
financiamento, que compõem a estrutura de financiamento, cabendo destaque a duas em
especial: a vinculação de impostos e o salário-educação.
Quanto à distribuição dos recursos públicos destinados à educação, três são as
preocupações básicas: i) a distribuição entre recursos público e privado, a partir da
controvérsia entre o ensino público versus ensino pago; ii) a distribuição dos recursos
intra-governo, com foco na controvérsia entre descentralização versus centralização; e iii) a
distribuição inter-níveis de ensino, em especial, a controvérsia entre educação superior versus
educação básica.
É importante considerar que a elaboração dos orçamentos públicos se, por um
lado, tem uma vertente técnica, possui, por outro, uma vertente política dominante. Os
orçamentos são preparados e realizados em várias arenas políticas, onde diversas forças
interagem de modo discreto ou aberto, gerando perdedores e ganhadores. Segundo a teoria da
escolha pública, os governos são unidades que visam ao seu próprio bem-estar, com uma
agenda diferente daquela da sociedade. Políticos e burocratas buscam maximizar o seu
próprio bem-estar, mesmo que saibam o que a sociedade prefere. Os grupos de interesse, que
com eles interagem justificam o seu nome e tratam de si próprios, numa luta onde não existe
que pelo ator racional. Em vez de o governo ser um agente unitário que faz escolhas segundo
a racionalidade técnica, os atores, dentro e fora do governo, se envolvem em jogos
simultâneos, hierarquicamente superpostos. Como produtos, surgem compromissos, conflitos
e confusões de altos funcionários com interesses e influências desiguais (GOMES, 1995).
Assim, não é de surpreender que a alocação de recursos se afaste de critérios
técnicos e siga os critérios dos grupos que têm maior poder de barganha. Por isso mesmo,
pode-se encontrar um posto de saúde onde há numerosos funcionários, mas falta esparadrapo,
e escolas até superlotadas de professores e servidores não docentes, em que faltam
livros-textos, papel e até giz. Igualmente, pode ser mais fácil alocar recursos no orçamento para
construir novas escolas do que para conservar prédios escolares com risco de desabar. Podem
ser incluídas verbas para comprar novos veículos e não passarem aquelas de reparação dos
veículos existentes. Por trás destas irracionalidades técnicas, existe uma “racionalidade”
política, pela qual a escassez é administrada em favor daquelas despesas que apresentam
maior rigidez ou que tenham grupos mais influentes que a defendam (GOMES, 1995).
O processo orçamentário nas Unidades Federativas também envolve o PPA, as
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual. O órgão de planejamento, em geral, fixa os tetos
das despesas orçamentárias de cada secretaria, coordenando o processo. A proposta de
alocação de recursos é elaborada pelas secretarias, numa dinâmica em que os seus órgãos
internos tendem a competir pelos recursos escassos. Compatibilizada a proposta no âmbito da
secretaria, em geral pelo seu órgão financeiro, sob a liderança política do gabinete do
secretário, a mesma segue para o órgão de planejamento. Este faz o ajuste e a coordenação
entre as propostas dos órgãos governamentais e envia a proposta orçamentária ao governador.
Este encaminha o projeto de lei orçamentária ao poder legislativo, que geralmente o aprova
atuação de lobbies, que defendem recursos para as suas causas, e por negociações políticas
para solucionar os impasses (GOMES, 1992).
2.6 A Captação de Recursos e Vinculação de Impostos para a Educação
Como visto, o artigo 212 da Constituição Federal determina que a União
aplique, anualmente, nunca menos que 18% da receita resultante de impostos, na
“manutenção e desenvolvimento do ensino” (MDE). Trata-se da chamada vinculação de
recursos, isto é, a separação da receita para destinação específica a determinadas finalidades.
O setor educacional passa a ter assegurados aqueles recursos. Daí alguns pesquisadores
denominarem a vinculação de “financiamento público protegido” (SENA, 2002, p. 7).
Ainda segundo Sena (2002, p.7), duas observações se fazem pertinentes.
“A primeira é que a vinculação é da receita resultante de impostos,
que não se confunde com a totalidade dos recursos orçamentários, e nem mesmo
tributários (o imposto é uma espécie do gênero tributo). As contribuições sociais,
importante fonte de recursos da União, também não integram a base de cálculo. A
segunda, destaca que a vinculação é da receita líquida, isto é, não se considera para
o cálculo a parcela da arrecadação transferida pela União aos demais entes da
federação (art. 212, parágrafo 1o, CF).1 Deduz-se ainda o valor capturado pela
Desvinculação das Receitas da União – DRU, acarretando uma redução de 20% na
base de cálculo. Em contrapartida, devem integrar a base de cálculo as parcelas da
dívida ativa e das multas que sejam resultantes de impostos”.
