O PLANEJAMENTO, PROGRAMAÇÃO E ORÇAMENTAÇÃO DO DISTRITO FEDERAL

Nenhuma atividade que se pretenda efetiva, seja de natureza pública ou privada, pode prescindir dos benefícios propiciados pelo planejamento. Nesse sentido, a busca pela ação planejada no âmbito da administração pública vem de há muito tempo. A primeira experiência de planificação da economia nacional data de 1947, com o Chamado Plano Salte (sigla derivada das áreas: saúde, alimentação, transporte e energia). A este seguiram-se outros, e o mais conhecido foi o Plano de Metas do Governo de Juscelino Kubitschek (1956), que priorizava os setores de energia, transporte e indústria de base e a construção de Brasília (DISTRITO FEDERAL, 2004, p. 19).

Como visto, a Constituição de 1988 buscou estabelecer alguns instrumentos básicos necessários ao desempenho estatal de excelência, prevendo um sistema completo de planejamento, onde se destacam: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA.

A Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, Lei Maior desta Unidade Federativa, realça a importância da atuação planificada em seu art. 147, ao dispor que:

“O orçamento público, expressão física, social, econômica e financeira do planejamento governamental, será documento formal de decisões sobre a alocação de recursos e instrumento de consecução, eficiência e eficácia da ação governamental” (DISTRITO FEDERAL, 1993, p. 147).

No âmbito do Distrito Federal, além do PPA, LDO e LOA, estão previstos os seguintes instrumentos de planejamento (art. 162 da LODF): Plano de Desenvolvimento Econômico e Social – PDES; Plano Anual de Governo – PAG; Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT; e Planos Diretores Locais – PDLs. Esse mesmo dispositivo menciona,

ainda, as “ações de integração com a região do entorno do Distrito Federal”, que, no entanto, normalmente integram o PPA, não constituindo peça independente.

Nos termos do art. 165 da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, o Plano de Desenvolvimento Econômico e Social – PDES é o instrumento que estabelece as diretrizes gerais, define os objetivos e políticas globais e setoriais que orientarão a ação governamental para a promoção do desenvolvimento socioeconômico do Distrito Federal, no período de quatro anos.

Diferentemente do Plano Plurianual – PPA, que tem sua vigência estendida até o primeiro exercício do mandato subseqüente, a vigência do PDES coincide com o período do mandato governamental. Com isso, deveria permitir que as políticas públicas seguissem as diretrizes traçadas pelo próprio governante a partir de seu primeiro ano de mandato, com as devidas adequações da LDO e LOA vigentes. Entretanto, no primeiro exercício, o PDES tem sua aplicabilidade prejudicada, posto que a aprovação somente ocorre ao final do primeiro semestre, quando já estão vigendo as respectivas LDO e LOA do período, elaboradas com base no PPA anterior.

O PDES para o quadriênio 2003-2006 foi aprovado pela Lei Distrital no 3.156/03. Em relação ao conteúdo e forma de apresentação, constituiu-se de Anexo Único em que foram traçadas as estratégias de governo para o período em tela. No caso, as diretrizes gerais, os objetivos, as políticas globais e as políticas setoriais foram dispostas em quatro grandes frentes de atuação, chamadas de Agenda, sendo elas: Agenda Social, Agenda de Desenvolvimento Econômico, Agenda de Infra-Estrutura e Agenda de Gestão Pública.

“objetiva resgatar na sociedade o espírito de corporativismo, cidadania, integração, civismo e bem estar geral; estabelece ações nas áreas de entretenimento, desenvolvimento de práticas esportivas, melhoramento e ampliação das redes públicas de saúde e ensino” (DISTRITO FEDERAL, 2002, p. 21).

Prevista no § 3o do art. 149 e no art. 168 da LODF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO funciona como elo entre o Plano Plurianual – PPA e a Lei Orçamentária Anual – LOA. Assim, deve destacar, antecipadamente, as ações consideradas prioritárias na destinação dos recursos e nortear a preparação do orçamento anual. A LDO, portanto, há de ser compatível com as metas e diretrizes de médio e longo prazos estabelecidas pela administração e orientar a elaboração da proposta orçamentária anual.

A Lei Orçamentária Anual – LOA é importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da Administração Pública, revelando o equilíbrio ou o desequilíbrio entre receitas e despesas públicas. Nela são previstas as receitas e autorizadas as despesas públicas, detalhadas em programas de trabalho do Governo, bem como fixados os limites de alterações orçamentária por ato do Poder Executivo. Abrange os Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das empresas em que o Distrito Federal, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

A LOA deriva de projeto formalmente remetido à deliberação do Poder Legislativo pela Chefia do Poder Executivo, segundo a sistemática definida pela LODF, devendo estar em consonância com o PPA e possuir estrutura e nível de detalhamento definido pela LDO do exercício, de forma que, orientada pelas políticas públicas, possa viabilizar a realização dos programas governamentais.

Sobre os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, o art. 150 de LODF, afirma que:

“§ 1o _{O projeto de lei do plano plurianual será encaminhado pelo}

Governador no primeiro ano de mandato, até dois messes e meio após sua posse, e desenvolvido pelo Legislativo para sanção até dois meses antes do encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

§ 2o _{O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado}

até sete meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e desenvolvido pelo Legislativo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

§ 3o O projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte será encaminhado até três meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro em curso e devolvido pelo Legislativo para sanção até o encerramento do segundo período da sessão legislativa” (DISTRITO FEDERAL, 1993, p. 49).

Visando garantir a estabilidade financeira do governo, ou seja, a adequação da realização da despesa ao comportamento da arrecadação da receita e observando o disposto na LOA, sem prejuízo da realização dos programas prioritários estabelecidos, a Programação Financeira, estabelecida por decreto, deve ocorrer em até trinta dias da publicação da LOA.

A programação financeira é regulada pela LODF, pela Lei no 4.320/64, pela LC no 101/00 – LRF e pelo Decreto local no 16.098/94, que dispõe sobre as Normas de Execução Orçamentária e Financeira para o Distrito Federal, além da legislação anual. Atualmente, o procedimento usual adotado no Distrito Federal é o de programação mensal.

3.2 As Fontes de Recursos do Orçamento do Distrito Federal