LUÍZA MAÍTE DE OLIVEIRA MARTINS MAXIMINO A EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS EM SAÚDE E EDUCAÇÃO PARA OS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ – UMA ANÁLISE EMPÍRICA DOS PERÍODOS DE 2007 A 2009 E 2012 A 2015

UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

–

UFC

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUÁRIA E

CONTABILIDADE

–

FEAAC

PROGRAMA DE ECONOMIA PROFISSIONAL

–

PEP

LUÍZA MAÍTE DE OLIVEIRA MARTINS MAXIMINO

A EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS EM SAÚDE E EDUCAÇÃO PARA OS

MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ

–

UMA ANÁLISE EMPÍRICA DOS

PERÍODOS DE 2007 A 2009 E 2012 A 2015

LUÍZA MAÍTE DE OLIVEIRA MARTINS MAXIMINO

A EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS EM SAÚDE E EDUCAÇÃO PARA OS

MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ

–

UMA ANÁLISE EMPÍRICA DOS

PERÍODOS DE 2007 A 2009 E 2012 A 2015

Dissertação submetida à Coordenação do

Programa de Economia Profissional

–

PEP, da

Universidade Federal do Ceará - UFC, como

requisito parcial para a obtenção do grau de

Mestre em Economia. Área de Concentração:

Economia do Setor Público.

Orientador: Dr. Frederico Augusto Gomes de

Alencar

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

Universidade Federal do Ceará

Biblioteca Universitária

Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)

Maximino, Luíza Maíte de Oliveira Martins.

A eficiência dos gastos públicos em saúde e educação para os municípios do Estado do Ceará

–

uma

análise empírica dos períodos de 2007 a 2009 e 2012 a 2015 / Luíza Maíte de Oliveira Martins Maximino.

–

2017.

283 f. : il. color.

Dissertação (mestrado)

–

Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Economia, Administração,

Atuária e Contabilidade, Mestrado Profissional em Economia do Setor Público, Fortaleza, 2017.

Orientação: Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar.

1. Gastos públicos. 2. Despesas municipais com saúde e educação. 3. Federalismo fiscal. 4. Fronteira

estocástica. 5. Eficiência técnica. I. Título.

LUÍZA MAÍTE DE OLIVEIRA MARTINS MAXIMINO

A EFICIÊNCIA DOS GASTOS PÚBLICOS EM SAÚDE E EDUCAÇÃO PARA OS

MUNICÍPIOS DO ESTADO DO CEARÁ

–

UMA ANÁLISE EMPÍRICA DOS

PERÍODOS DE 2007 A 2009 E 2012 A 2015

Dissertação submetida à Coordenação do

Programa de Economia Profissional

–

PEP, da

Universidade Federal do Ceará - UFC, como

requisito parcial para a obtenção do grau de

Mestre em Economia. Área de Concentração:

Economia do Setor Público.

Aprovada em:

16 de março de 2018

.

BANCA EXAMINADORA

__________________________________________________

Prof. Dr. Frederico Augusto Gomes de Alencar (Orientador)

Universidade Federal do Ceará

–

UFC

__________________________________________________

Prof. Dr. Emerson Luís Lemos Marinho

Universidade Federal do Ceará

–

UFC

__________________________________________________

Dr. Marcelo Lettieri Siqueira

AGRADECIMENTOS

Primeiramente a Deus, sem o qual nada seria possível.

Ao meu amado esposo, Rafael, que sempre acreditou na minha capacidade e nunca me deixou

desistir, apoiando-me em todos os momentos de nossas vidas.

Ao meu filho, Gabriel, que ainda está crescendo em meu ventre e me acompanhou ao longo

dessa dura jornada de conclusão do curso de mestrado. Minha maior fonte de inspiração e

encorajamento para buscar um crescimento pessoal e profissional.

À minha família, pelo apoio incondicional de sempre. Em especial, ao meu pai, Antônio

Harildes, o maior estimulador para que eu continuasse os estudos de pós-graduação.

Ao meu orientador, Prof. Fred, sempre disponível, eficaz no desenvolvimento do presente

trabalho e por todo apoio que me deu para concluir a dissertação na fase final da minha gestação.

Aos professores participantes da banca examinadora, Dr. Emerson Marinho e Dr. Marcelo

Lettieri, pelo apoio e confiança.

Aos colegas do curso de mestrado, por toda a convivência e compartilhamento de conhecimento

ao longo das disciplinas.

“

Tenho a impressão de ter sido uma criança

brincando à beira-mar, divertindo-me em

descobrir uma pedrinha mais lisa ou uma

concha mais bonita que as outras, enquanto o

imenso oceano da verdade continua misterioso

diante de meus olhos”.

(Isaac Newton)

“Por vezes sentimos que aquilo que fazemos

não é senão uma gota de água no mar. Mas o

mar seria menor se lhe faltasse uma gota”.

RESUMO

A alocação eficiente de recursos públicos, especialmente nas áreas da saúde e da educação, é

um dos maiores desafios dos gestores. Referida dificuldade é observada de forma mais

contundente no âmbito municipal, visto que tais entes detém um alto grau de dependência dos

repasses oriundos das transferências constitucionais, o que prejudica sua autonomia financeira.

O escopo deste trabalho é analisar o nível de eficiência dos gastos públicos aplicados no âmbito

da saúde e da educação pelos municípios do Estado do Ceará. Utilizou-se como base de dados

as prestações de contas das receitas e despesas enviadas pelos municípios cearenses ao extinto

Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM/CE), bem como o Índice de

Desenvolvimento Social de Oferta (IDS-O) e de Resultado (IDS-R), referentes às áreas de saúde

e de educação, disponibilizados pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará

(IPECE). Todos os dados são relativos aos interstícios de 2007 a 2009 e 2012 a 2015. A análise

se deu através de um modelo econométrico de fronteira estocástica com função de produção

Cobb-Douglas, o qual teve como insumo a razão entre a despesa na área examinada e a despesa

total e como produto o IDS-O ou IDS-R, conforme o caso. Foram obtidos os escores de

eficiência técnica, métrica utilizada para comparar as municipalidades nas áreas examinadas.

Dentre os resultados obtidos, verificou-se que, em ambas as áreas, não houve grande variação

de eficiência técnica das despesas, ao longo dos anos, quando se analisou o conjunto dos

municípios. Todavia, ao se examinar os resultados individuais de cada ente, constatou-se que a

maioria das municipalidades apresentaram variações consideráveis nos resultados de eficiência

técnica durante anos estudados. Noutro giro, quando se dividiu os anos examinados em dois

períodos, quais sejam 2007 a 2009 e 2012 a 2015, e se observou os dez municípios mais

eficientes e os dez menos eficientes por ano de cada interstício, houve uma constância de certos

entes em tais posições. Os municípios de Cruz, Groaíras, Sobral, Tururu e São Gonçalo do

Amarante foram destaques positivos no âmbito da educação. Acarape, Alto Santo e Pacatuba

ocuparam as últimas posições em citada área. Já no âmbito da saúde, os melhores resultados

foram de São Gonçalo do Amarante, Porteiras e Brejo Santo. As piores colocações ficaram com

Umirim, Crato e Caucaia.

ABSTRACT

The efficient allocation of public resources, especially in the areas of health and education, is

one of the greatest challenges for managers. This difficulty is observed more forcefully at the

municipal level, since such entities have a high degree of dependence on transfers from

constitutional transfers, which impairs their financial autonomy. The scope of this study is to

analyze the level of efficiency of the public expenditures applied in health and education by the

municipalities of the State of Ceará. The data provided by the municipalities of Ceará to the

former Court of Audit of the Municipalities of the State of Ceará (TCM / CE), as well as the

Social Development Index of Supply (IDS-O) (IDS-R), referring to the areas of health and

education, provided by the Research and Economic Strategy Institute of Ceará (IPECE). All

data are related to the interstices between 2007 and 2009 and 2012 to 2015. The analysis was

based on a stochastic frontier econometric model with Cobb-Douglas production function,

which had as input the ratio between the expenditure in the area examined and the total expense

and as product the IDS-O or IDS-R, as the case may be. The technical efficiency scores, metrics

used to compare the municipalities in the areas examined, were obtained. Among the results

obtained, it was verified that, in both areas, there was no great variation of the technical

efficiency of the expenses, over the years, when all the municipalities were analyzed. However,

when examining the individual results of each entity, it was found that the majority of

municipalities showed considerable variations in the results of technical efficiency during the

years studied. In another round, when the years examined were divided into two periods,

namely 2007 to 2009 and 2012 to 2015, and if one observed the ten most efficient municipalities

and the ten least efficient ones per year of each interstice, there was a certain constancy of

certain entities in such positions. The municipalities of Cruz, Groaíras, Sobral, Tururu and São

Gonçalo do Amarante were positive highlights in education. Acarape, Alto Santo and Pacatuba

occupied the last positions in that area. In terms of health, the best results were from São

Gonçalo do Amarante, Porteiras and Brejo Santo. The worst places were with Umirim, Crato

and Caucaia.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Infrações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades... 20

Quadro 2 - Descrição das variáveis... 37

Quadro 3 - Sumário estatístico da base de dados... 42

Quadro 4 - Municípios com outliers para o modelo de educação... 54

Quadro 5 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

educação de 2007 a 2009 (dez mais eficientes)... 55

Quadro 6 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

educação de 2012 a 2015 (dez mais eficientes)... 56

Quadro 7 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

educação de 2007 a 2009 (dez menos eficientes)... 57

Quadro 8 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

educação de 2012 a 2015 (dez menos eficientes)... 57

Quadro 9 - Municípios com outliers para o modelo de saúde... 65

Quadro 10 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

saúde de 2007 a 2009 (dez mais eficientes)... 66

Quadro 11 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

saúde de 2012 a 2015 (dez mais eficientes)... 67

Quadro 12 - Ranking por Municípios dos Escores de Eficiência Técnica na área da

saúde de 2007 a 2009 (dez menos eficientes)... 68

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Composição percentual das receitas correntes municipais... 27

Figura 2 - Composição das receitas dos municípios cearenses no período analisado... 27

Figura 3 - Base de cálculo do percentual mínimo (25%) de receita municipal a ser

aplicado na área da educação... 31

Figura 4 - Base de cálculo do percentual mínimo (15%) de receita municipal a ser

aplicado na área da saúde... 34

Figura 5 - Fronteira de Possibilidade de Produção... 44

Figura 6 - Fronteira de Produção Estocástica... 45

Figura 7 - Fluxograma para definição do modelo econométrico... 49

Figura 8 - Eficiência técnica de despesa com educação do conjunto dos municípios... 52

Figura 9 - Variação da eficiência técnica de despesa com educação, por município -

1... 53

Figura 10 - Variação da eficiência técnica de despesa com educação, por município -

2... 53

Figura 11 - Variação da eficiência técnica de despesa com educação, por município -

3... 53

Figura 12 - Variação da eficiência técnica de despesa com educação, por município -

4... 53

Figura 13 - Fronteira Estocástica no Modelo Educação para os dez municípios mais

eficientes e para os dez menos eficientes em relação ao período de 2007 a

2009... 60

Figura 14 - Fronteira Estocástica no Modelo Educação para os dez municípios mais

eficientes e para os dez menos eficientes em relação ao período de 2012 a

2015... 61

Figura 15 - Eficiência Técnica de despesa com saúde do conjunto dos municípios... 62

Figura 16 - Variação da eficiência técnica de despesa com saúde, por município - 1... 63

Figura 17 - Variação da eficiência técnica de despesa com saúde, por município - 2... 63

Figura 18 - Variação da eficiência técnica de despesa com saúde, por município - 3... 64

Figura 19 - Variação da eficiência técnica de despesa com saúde, por município - 4... 64

Figura 20 - Fronteira Estocástica no modelo de saúde para os dez municípios mais

eficientes e para os dez menos eficientes em relação ao período de 2007 a

2009... 71

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AVC

Acidente Vascular Cerebral

CF/88

Constituição Federal do Brasil de 1988

CPP

Curva de Possibilidades de Produção

DMUs

Unidades Tomadoras de Decisão

FPM

Fundo de Participação dos Municípios

FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização

dos Profissionais da Educação

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDS

Índice de Desenvolvimento Social

IDS-O

Índice de Desenvolvimento Social de Oferta

IDS-R

Índice de Desenvolvimento Social de Resultado

IPECE

Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará

LRF

Lei de Responsabilidade Fiscal

LDO

Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA

Lei Orçamentária Anual

MTO

Manual Técnico do Orçamento

PDRAE

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

PPA

Plano Plurianual

RCL

Receita Corrente Líquida

SIOPS

Sistema de Informações de Orçamentos Públicos em Saúde

SIM

Sistema de Informações Municipais

SFA

Stochastic Frontier Approach

TCE/CE

Tribunal de Contas do Estado do Ceará

TCE/MG Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais

SUMÁRIO

1

INTRODUÇÃO

... 11

2

REVISÃO DA LITERATURA

...

13

2.1

Eficiência no âmbito da Administração Pública

...

13

2.2

Instrumentos de planejamento dos gastos públicos previstos na Constituição

Federal de 1988

...

16

2.3

Lei de Responsabilidade Fiscal e controle dos gastos públicos

...

19

3

REFERENCIAL TEÓRICO

...

24

3.1

Federalismo fiscal e a autonomia financeira dos municípios brasileiros

... 24

3.2

Responsabilidade municipal na prestação de serviços de educação e saúde

... 28

4

DESCRIÇÃO DA BASE DE DADOS

...

35

5

METODOLOGIA

...

43

5.1

Função de produção

...

43

5.2

Fronteira de produção estocástica

...

45

5.3

Modelo básico de fronteira estocástica

...

47

6

ESTIMAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

...

48

6.1

Estimação

...

48

6.2

Análise dos resultados

...

51

6.2.1 Análise dos resultados na área da educação

...

51

6.2.2 Análise dos resultados na área da saúde

...

62

7

CONSIDERAÇÕES FINAIS

...

73

REFERÊNCIAS

...

75

1 INTRODUÇÃO

A alocação eficiente dos recursos públicos no âmbito da saúde e da educação é de

fundamental importância para a promoção do desenvolvimento social de uma população, haja

vista que essas áreas estão diretamente relacionadas a melhorias nas condições de vida de uma

sociedade como um todo.

No Brasil, a saúde e a educação são consideradas, pela Constituição Federal de 1988

(CF/88), direito de todos e dever do Estado, tendo a Carta Magna, inclusive, elevando-as à

categoria de direitos sociais. Ademais, é de competência comum da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde e promover meios de acesso à educação.

Segundo Carvalho (2002), quando desenvolvida de forma universal e com

qualidade, a educação reverte o círculo vicioso da pobreza e fundamenta a expansão e

entendimento dos direitos civis e políticos. Isso posto, constitui em um aspecto crucial para o

desenvolvimento econômico do país, para o aprimoramento do exercício da democracia e da

cidadania e para a redução da criminalidade (FRANCO, 2008).

Uma saúde pública eficaz também está diretamente relacionada à melhoria na

qualidade de vida da população. Quando devidamente implementadas, as políticas públicas de

saúde geram, entre outras, quedas nas taxas de mortalidade, redução no número de doenças e

aumento da expectativa de vida, influenciando, portanto, diretamente, nas condições de vida da

sociedade.

Diante desta relevância, uma melhoria na qualidade do uso dos gastos públicos

nessas áreas tem se transformado em um dos maiores desafios dos governantes.

Ocorre que o orçamento público é limitado e, por vezes, não consegue atender

integralmente às necessidades da população, principalmente, no âmbito da saúde e da educação.

Nesta seara, destaca-se a importância da busca de uma maior eficiência no uso dos recursos

públicos, de modo que possam atingir o máximo de resultados possíveis.

No âmbito municipal brasileiro, o desafio dos gestores é ainda maior, visto que, a

despeito de a CF/88 ter elevado os municípios à categoria de ente federado, concedendo-lhes

autonomia política, referidos entes são extremamente dependentes dos repasses constitucionais

oriundos da União e dos Estados, o que afeta de sobremaneira sua autonomia financeira.

Neste diapasão, observa-se um elevado número de trabalhos acadêmicos que

almejam avaliar a alocação eficiente dos recursos públicos municipais, inclusive considerando

as especificidades das áreas de saúde e de educação, seja isoladamente ou em conjunto

(QUEIROZ

et al.

, 2011; MAZON

et al.

, 2015; FARIA

et al.

, 2007; LOPES, 2017;

DALCHIAVON; MELO, 2016).

Carneiro (2007) aduz que a maior parte dessas produções acadêmicas que

examinam a alocação eficiente dos recursos públicos faz uso de técnicas que, em regra, são

aplicadas no exame da eficiência produtiva das unidades privadas, tratando o poder público

como um produtor de bens e serviços e comparando sua produtividade a de outros governos, a

partir da análise da relação entre insumos empregados e produtos gerados.

Assim, quanto maior a produção de um ente para uma determinada quantidade de

insumos utilizada para uma dada quantidade de produto, também maior será a eficiência.

Nesta seara, cumpre salientar que examinar a eficiência técnica dos gastos públicos,

em suas principais áreas de atuação social, aqui consideradas a educação e a saúde, auxilia de

sobremaneira na elaboração e implementação de políticas públicas específicas para essas áreas.

O propósito desse trabalho é efetuar uma análise do nível de eficiência dos gastos

públicos aplicados no âmbito da saúde e da educação pelos municípios do Estado do Ceará.

Para tanto, foi usado como base de dados as prestações de contas enviadas, através do Sistema

de Informações Municipais (SIM), pelos municípios cearenses ao extinto Tribunal de Contas

dos Municípios do Estado do Ceará (TCM/CE), bem como o Índice de Desenvolvimento Social

de Oferta (IDS-O) e de Resultado (IDS-R) referentes às áreas de saúde e de educação,

disponibilizados pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE). Todos

os dados são relativos aos interstícios de 2007 a 2009 e 2012 a 2015.

Utilizou-se o método da Fronteira Estocástica para se obter os escores de eficiência

técnica dos municípios, métrica utilizada para comparação das municipalidades nas áreas

estudadas.

2 REVISÃO DA LITERATURA

2.1 Eficiência no âmbito da Administração Pública

A partir da década de 1970, o Estado, que tradicionalmente era baseado no modelo

burocrático de administração, começou a sofrer grandes questionamentos no mundo todo. Tais

indagações colocaram o modelo em apreço em crise. Em citado período, o mundo passava por

uma grave crise fiscal, com os governos encontrando dificuldades para o financiamento e a

população se insurgindo contra o aumento de impostos. (CASTRO, 2006)

Nesta época, as inovações tecnológicas trazidas pela globalização enfraqueceram o

controle dos governos em relação aos fluxos financeiros e comerciais. Eles tinham menos poder

e recursos, ao passo que as demandas da população aumentavam. Neste contexto, a estrutura

do modelo burocrático, que se fundamentava em uma organização dirigida por procedimentos

rígidos, forte hierarquia, total separação entre o público e o privado e ênfase nas

atividades-meio, não atendia mais às necessidades da administração pública e aos anseios da população.

Castro (2006) aduz ainda que, neste ínterim, o modelo de Estado e o seu aparelho

administrativo passaram por uma profunda reformulação, que culminaram no surgimento do

modelo gerencial de administração pública.

Esta nova estrutura almejou a superar o modelo burocrático de gestão, mediante

adoção de mecanismos que visam à excelência administrativa e ao foco no cidadão e nos

resultados. Dessa forma, o desenvolvimento de melhorias na capacidade de gestão e a

preocupação com a eficiência dos gastos públicos se tornaram o centro de discussão da

Administração Pública, somada a significativas mudanças econômicas, tais como o ajuste fiscal

e os procedimentos voltados para o mercado, como a privatização e a desregulamentação.

Volvendo-se à administração pública brasileira, observa-se que a reforma do

aparelho do Estado só entrou em pauta, de forma concreta, no cenário nacional, a partir de 1995.

Um dos documentos que marcou essa fase foi o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do

Estado (PDRAE), que enfatizou a necessidade de que fosse instituído um modelo de

administração pública alicerçado em conceitos atuais de administração e eficiência, almejando

ao controle dos resultados e à descentralização, de forma a atender aos cidadãos (PEREIRA,

1995).

de qualidade, baratos e melhor controlados, ou seja, trouxe à tona a imprescindibilidade de

torná-los muito mais eficientes e eficazes.

Ocorre que, por não contar com o prestígio do grupo mais forte de governo e por

enfrentar significativa pressão contrária dos servidores públicos, o plano enfrentou grandes

dificuldades de implementação, de modo que o maior êxito da reforma administrativa se deu

com a aprovação da Emenda Constitucional n.º 19, ocorrida somente em 04 de junho de 1998.

Referida norma incluiu o princípio da eficiência na administração pública brasileira

e possibilitou a adoção de inúmeras inovações na seara pública.

Feita as devidas considerações, cumpre observar que a eficiência tem se tornado

um termo bastante utilizado nas mais diversas áreas da ciência, de modo que, há um bom tempo,

vários autores têm se dedicado a tentar conceituá-lo.

Neste diapasão, Chiavenato (1994) leciona que toda organização deve ser

examinada sob o escopo da eficácia e da eficiência, definindo esta como uma relação entre

custos e benefícios. Isso posto, para o autor, a eficiência almeja a encontrar uma melhor maneira

pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas, com o escopo de que os recursos sejam

aplicados da forma mais racional possível.

Assim, quando um administrador ansiar ser eficiente, ele deve buscar atingir os seus

objetivos, utilizando os recursos disponíveis da melhor maneira possível.

Megginson

et al

. (1998) consideram a eficiência um conceito matemático, por

entender que consiste na relação entre insumo e produto (

input

e

output

). Para os citados

autores, um administrador eficiente é o que obtém produtos mais elevados (resultados,

produtividade, desempenho) em relação aos insumos (mão-de-obra, material, dinheiro,

máquinas e tempo) necessários à sua consecução. Dessa forma, um gestor é eficiente quando

minimiza o custo dos recursos empregados para obter determinado produto. No mesmo sentido,

se o administrador consegue maximizar os resultados com determinada quantidade de insumos,

será considerado eficiente.

Torres (2004) ainda trouxe para o âmbito da administração pública os conceitos de

eficácia e efetividade. Para citado autor, aquela consiste, basicamente, na preocupação em

atingir os objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios

e mecanismos utilizados para alcançar tais objetivos.

Já a efetividade seria o mais complexo dos três conceitos, haja vista que a

preocupação central é constatar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações

estatais, esclarecendo que setores são beneficiados e em detrimento de quais outros atores

sociais. O autor complementa que citada averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a

mais democrática, transparente e responsável possível, almejando sintonizar e sensibilizar a

população para a implementação das políticas públicas.

Por fim, complementa que tal conceito não tem relação estrita com a ideia de

eficiência, a qual apresenta uma elevada conotação econômica, uma vez que nada é mais

impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não

precisa ser feito.

Volvendo-se ao conceito de eficiência, cumpre observar que, no âmbito do direito,

também há autores que se dedicaram a analisar a temática, haja vista que, conforme já

salientado, com o advento da Emenda Constitucional n.º 19/98, o termo passou a integrar o rol

de princípios da Administração Pública.

Nesse sentido, Meireles (2002) aduz que a eficiência “é o mais moderno princípio

da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade,

exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades

da comunidade e seus membros”.

Di Pietro (2011), por sua vez, entende que o princípio da eficiência pode ser

considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor

desempenho possível de suas atribuições, com o fito de lograr os melhores resultados, bem

como no tocante ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a administração pública, também

com o mesmo fito de atingir os melhores resultados na prestação do serviço público.

A autora salienta ainda que o princípio da eficiência deve ser somado aos demais

impostos à administração pública, não podendo sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao

da legalidade, sob pena de gerar sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de

Direito.

2.2 Instrumentos de planejamento dos gastos públicos previstos na Constituição Federal

de 1988

Um planejamento adequado do uso dos recursos públicos constitui umas das

atividades mais importantes quando se discute possíveis metodologias de alcance da eficiência

dos gastos públicos.

Neste sentido, cumpre observar que, em sentido amplo, planejar pode ser entendido

como uma atividade de gestão, a qual está diretamente relacionada à preparação e à organização

de tarefas para o alcance de um determinado objetivo. Assim, referida atividade é de

fundamental importância para a tomada de decisões em qualquer instituição, seja ela pública

ou privada.

O objetivo central do planejamento é de guiar racionalmente uma instituição a fim

de que atinja os seus objetivos, definindo, disciplinando as ações, indicando o caminho,

assegurando continuidade e evitando a dispersão de esforços, recursos e tempo. O planejamento

governamental, por sua vez, pode ser compreendido como aquele que é efetuado pelos governos

federal, estadual e municipal, e por todos os gestores dos órgãos, entidades e unidades

administrativas que desempenham alguma função pública (PALUDO; PROCOPIUCK, 2014).

Citados autores aduzem ainda que o planejamento, como a primeira função

administrativa, “é um processo racional para a tomada de decisão, com vistas a selecionar e

executar um conjunto de ações, necessárias e suficientes, que possibilitarão partir de uma

situação atual existente e alcançar uma situação futura desejada”.

Dessa forma, pode-se compreender que o planejamento nada mais é do que saber o

que fazer, como fazer, para quem fazer e com quanto fazer, é traçar o caminho que se pretende

seguir no futuro (BERNARDONI; CRUZ, 2010).

Em relação ao planejamento governamental no Brasil, verifica-se que o

Decreto-Lei n.º 200/1967, em seu artigo 7º, elevou o planejamento à condição de princípio, o qual deve

ser de observância obrigatória na consecução de todas as atividades estatais:

Art. 7º. A ação governamental obedecerá ao planejamento que visa a promover o

desenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional, norteando-se

segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a

elaboração dos seguintes instrumentos básicos:

a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;

c) orçamento programa anual;

Neste diapasão, tem-se que uma das formas de materialização do planejamento

estatal é através do orçamento público, que corresponde ao instrumento de gestão de maior

relevância do poder público para organizar os seus recursos financeiros, apresentando, em

determinado período de tempo, o ordenamento de suas receitas e despesas, que serão usadas

como parâmetro para a tomada de decisões na gestão de recursos públicos, com o escopo de

trazer benefícios ao coletivo. (CARNEIRO, 2017)

Feita as devidas considerações, cumpre observar que o modelo orçamentário

brasileiro é definido no art. 165 da CF/88, o qual estabeleceu três instrumentos, quais sejam o

Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual

(LOA), cita-se:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

Verifica-se que Carta Magna, ao definir o processo orçamentário, apresentou uma

inovação no que diz respeito planejamento do orçamento público, visto que as três peças

supracitadas obedecem a um ciclo integrado de ações que culminarão na aprovação do

orçamento anual propriamente dito.

Neste contexto, tem-se que parágrafo primeiro do art. 165 da CF/88 estabelece que

o PPA terá o período de vigência de quatro anos e deve estabelecer de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras

dela decorrentes, bem como para aquelas relativas aos programas de duração continuada.

Assim, o PPA consiste em um instrumento de planejamento de médio prazo, que

inicia sua vigência no segundo ano do mandato de um chefe do Poder Executivo,

estendendo-se até o primeiro ano da gestão subestendendo-sequente. Seu encaminhamento do Poder Executivo para o

Poder Legislativo deve ocorrer até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício

de uma gestão, ou seja, até 31 de agosto. A devolução, por sua vez, é necessária que ocorra até

o encerramento do segundo período da sessão legislativa do exercício em que foi encaminhado,

ou seja, 22 de dezembro.

Cumpre ressaltar que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a sua

inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,

devendo ainda orientar a elaboração da LOA, dispor sobre as alterações na legislação tributária

e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Observa-se que a LDO tem vigência anual, devendo o encaminhamento do

respectivo projeto de lei, ao Legislativo, ocorrer até o dia 15 de abril de cada ano e sua

aprovação deve ser realizada até o fim da primeira sessão legislativa.

Ademais, a LDO deve direcionar e orientar a elaboração do orçamento público,

consubstanciado na LOA, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as

disposições constantes no PPA.

Dessa forma, infere-se que a LDO, ao identificar no PPA as ações que receberão

prioridade no exercício seguinte, torna-se o elo entre o PPA e a LOA, a qual, por sua vez, é o

instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.

Assim, tem-se que a LOA consiste no próprio orçamento público e tem como

principais objetivos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício

financeiro. O instrumento legal em apreço compreende o orçamento fiscal, da seguridade social

e o de investimento. Neste diapasão, cumpre salientar o que dispõe os seguintes parágrafos do

art. 165 da CF/88:

[...] § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades

da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo

Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela

vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações

instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado

do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,

subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano

plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais,

segundo critério populacional.

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e

à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de

créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita, nos termos da lei.

2.3 Lei de Responsabilidade Fiscal e controle dos gastos públicos

A Lei Complementar nº 101/2000, denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF), é considerada um marco regulatório da atividade estatal no que diz respeito à

administração financeira, significando um grande avanço na direção do controle dos gastos

públicos, o que também reflete de sobremaneira na eficiência do uso dos recursos

governamentais.

Referida norma é de observância obrigatória no âmbito dos três Poderes (Executivo,

Legislativo e Judiciário) e nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal).

Com o advento da legislação em apreço, o Brasil passou a adotar um novo regime

para a administração pública, denominado de Regime de Gestão Fiscal Responsável, o qual está

fixado em três pilares, quais sejam: o planejamento, a transparência e o controle das contas

públicas (BERLT

et al.

, 2014).

Neste diapasão, convém citar o que dispõe o parágrafo 1º do art. 1º da LRF:

§1

_{A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em}

que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas

públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e

a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de

despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,

operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e

inscrição em Restos a Pagar.

Assim, tem-se que a LRF foi instituída com o objetivo de regulamentar as contas

públicas, almejando estabelecer um maior equilíbrio entre as receitas e as despesas,

resguardando, dessa forma, uma gestão mais transparente e responsável no uso dos recursos

governamentais, priorizando o orçamento, o planejamento e o controle da gestão pública.

Como mecanismos de planejamento, a Lei Complementar nº 101/2000 estabeleceu

os mesmos adotados pela CF/88, quais sejam, o PPA, LDO e a LOA.

Em relação ao controle dos gastos, observa-se que a LRF estipulou limites em

relação aos atos da administração pública e dos entes federados, em especial, para os gastos

com pessoal, despesas previdenciárias, concessão de garantias, contratação de operações de

crédito, reserva de contingência e dívida consolidada, fazendo uso da Receita Corrente Líquida

(RCL) como parâmetro para a aferição dos limites estabelecidos, e ainda determinou a

elaboração de metas com o objetivo de controlar receitas e despesas.

[...] estabeleceu limites para os gastos com pessoal e o endividamento. Ademais,

proíbe qualquer despesa que não seja acompanhada de estimativa do efeito

orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da adequação

orçamentário-financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatória

de caráter continuado, de medidas compensatórias. Para os gastos com pessoal, foram

definidos os limites de 50% da receita corrente líquida para a União e 60% da receita

corrente líquida para estados e municípios, sendo que para estes, 6% do limite é

destinado para o Legislativo e 54% para o Executivo. A LRF impõe, ainda, sanções e

punições para os gestores públicos.

Afora isso, conforme a LRF, nenhum governante pode criar uma nova despesa de

caráter continuado, ou seja, aquelas que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução

por um período superior a dois exercícios, sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras

despesas já existentes.

Como mecanismos de transparência, foi determinado, por exemplo, que cada ente

terá que publicar, em regra, quadrimestralmente, o Relatório de Gestão Fiscal, que monitora e

concede publicidade do cumprimento, por parte dos entes federativos, dos limites estabelecidos

pela LRF. Além disso, cada governante terá que publicar, bimestralmente, balanços

simplificados das finanças que administra.

Ressalte-se ainda que foram estabelecidas sanções para o caso de descumprimento

das regras previstas na LRF, tal como pode ser observado por meio do quadro a seguir:

Quadro 1

–

Infrações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades

Infração

Sanção/Penalidade

Deixar de apresentar e publicar o Relatório de

Gestão Fiscal, no prazo e com o

detalhamento previsto na lei (LRF, artigos 54

e 55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I).

Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei

nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º).

Proibição

de

receber

transferências

voluntárias e contratar operações de crédito,

exceto as destinadas ao refinanciamento do

principal atualizado da dívida mobiliária

(LRF, art. 51, § 2º).

Ultrapassar o limite de Despesa Total com

Pessoal em cada período de apuração (LRF,

art 19 e 20).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Expedir ato que provoque aumento da

Despesa com Pessoal em desacordo com a lei

(LRF, art. 21).

Nulidade do ato (LRF, art. 21);Reclusão de

um a quatro anos (Lei nº 10.028/2000, art. 2º)

Expedir ato que provoque aumento da

Despesa com Pessoal nos cento e oitenta dias

anteriores ao final do mandato do titular do

respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 21).

Nulidade do ato (LRF, art. 21, § único);

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº

10.028/2000, art. 2º)

Continuação

Quadro 1

–

Infrações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades

Infração

Sanção/Penalidade

Deixar de adotar as medidas previstas na

LRF, quando a Despesa Total com Pessoal do

respectivo Poder ou órgão exceder a 95% do

limite (LRF, art. 22).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº

10.028/2000, art. 2º). Proibições previstas em

lei (LRF, art. 22, § único).

Deixar de adotar as medidas previstas na lei,

quando a Despesa Total com Pessoal

ultrapassar o limite máximo do respectivo

Poder ou órgão (LRF, art. 23).

Reclusão de um a quatro anos (Lei nº

10.028/2000, art. 2º).

Manter gastos com inativos e pensionistas

acima do limite definido em lei (LRF, artigos

18 a 20; art. 24, § 2º; art. 59, § 1º, inciso IV).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Não cumprir limite de Despesa Total com

Pessoal em até dois anos, caso o Poder ou

órgão tenha estado acima desse limite em

1999 (LRF, art. 70).

Proibição

de

receber

transferências

voluntárias, contratar operações de crédito e

de obter garantias (LRF, art. 23, § 3º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Não cumprir, até 2003, o limite de Despesa

Total com Pessoal do exercício em referência

que não poderá ser superior, em percentual da

Receita Corrente Líquida, a despesa

verificada no exercício imediatamente

anterior, acrescida de até dez por cento, se

esta for inferior ao limite definido em lei

(LRF, art. 71).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Deixar de reduzir o montante da Dívida

Consolidada que exceda o respectivo limite,

no prazo previsto em lei (LRF, art. 31, § 1º).

Detenção de três meses a três anos, perda do

cargo e inabilitação para a função por cinco

anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso

XVI). Proibição de realizar operação de

crédito, enquanto perdurar o excesso.

Obrigatoriedade de obtenção de resultado

primário, com limitação de empenho (LRF,

art. 31, § 1º).

Exceder, ao término de cada ano, o

refinanciamento do principal da dívida

mobiliária do exercício anterior (LRF, art.

29, § 4º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Não obter o resultado primário necessário

para recondução da dívida aos limites (LRF,

art. 31,§1º, inciso II).

Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei

nº 10.028/2000, art. 5º, inciso III e § 1º).

Ultrapassar o prazo para o retorno da Dívida

Mobiliária e das Operações de Crédito aos

limites (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII). Proibição de receber

transferências voluntárias (LRF, art. 31, §§ 2º

e 3º).

Continuação

Quadro 1

–

Infrações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades

Infração

Sanção/Penalidade

Conceder Garantia em desacordo com a lei

(LRF, art. 40).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Conceder Garantia sem o oferecimento de

Contra-garantia determinada pela lei (LRF,

art. 40, § 1º).

Detenção de três meses a um ano (Lei nº

10.028/2000, art. 2º).

Conceder Garantia acima dos limites fixados

pelo Senado Federal (LRF, art. 40 § 5º).

Nulidade do ato (LRF, art. 40 § 5º). Cassação

do mandato (Decreto-Lei nº 201, art. 4º,

inciso VII).

As entidades da administração indireta,

inclusive suas empresas controladas e

subsidiárias concederem Garantia, ainda que

com recursos de fundos, (LRF, art. 40, § 6º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Não ressarcir pagamento de dívida honrada

pela União ou Estados, em decorrência de

Garantia prestada em Operação de Crédito

(LRF, art. 40, § 9º).

Condicionamento

de

transferências

constitucionais para o ressarcimento. Não

ressarcir pagamento de dívida honrada pela

União ou Estados (LRF, art. 40, § 9º).

Não liquidar a dívida total que tiver sido

honrada pela União ou por Estado, em

decorrência de Garantia prestada em

Operação de Crédito (LRF, art. 40, § 10º).

Suspensão de acesso a novos financiamentos

(LRF, art. 40, § 10º).

Contratar Operação de Crédito por

Antecipação de Receita Orçamentária, em

desacordo com a lei (LRF, art. 38).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Realizar Operação de Crédito fora dos limites

estabelecidos pelo Senado Federal (LRF, art.

32, § 1º, inciso III).

Detenção de três meses a três anos, perda do

cargo e inabilitação para a função por cinco

anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso

XVI).

Realizar Operação de Crédito com outro ente

da Federação, ainda que sob a forma de

novação, refinanciamento ou postergação de

dívida contraída anteriormente (LRF, art.

35).

Detenção de três meses a três anos, perda do

cargo e inabilitação para a função por cinco

anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso

XVI).

Não liquidar integralmente as Operações de

Crédito por Antecipação de Receita

Orçamentária, inclusive os respectivos juros

e demais encargos, até o encerramento do

exercício financeiro, especificamente até o

dia 10 de dezembro de cada ano (LRF, art.

38, inciso II).

Detenção de três meses a três anos, perda do

cargo e inabilitação para a função por cinco

anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso

XVI).

Receita de Operações de Crédito em

montante superior ao das despesas de capital,

no projeto da lei orçamentária (LRF, art. 12,

§ 2º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Conclusão

Quadro 1

–

Infrações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal e suas penalidades

Infração

Sanção/Penalidade

Aplicar Disponibilidade de Caixa em

desacordo com a lei. (LRF, art. 43, §§ 1º e

2º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Não depositar, em conta separada das demais

disponibilidades

de

cada

ente,

as

Disponibilidades de Caixa dos regimes de

previdência social e não aplicá-las nas

condições de mercado, com observância dos

limites e condições de proteção e prudência

financeira (LRF, art. 43, § 1º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Aplicar Disponibilidade de Caixa dos

regimes de previdência social em títulos

estaduais ou municipais, ações e outros

papéis de empresas controladas e conceder

empréstimos aos segurados e ao Poder

Público (LRF, art. 43, § 2º).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que

não tenha sido previamente empenhada ou

que exceda o limite estabelecido na lei (LRF,

art. 42 e art. 55, inciso III, alínea "b").

Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº

10.028/2000, art. 2º, inciso XVI).

Não cumprir, até 2002, o limite de Despesa

com Serviços de Terceiros do exercício em

referência que não poderá ser superior, em

percentual da Receita Corrente Líquida, a

despesa verificada no exercício de 1999

(LRF, art. 72).

Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,

art. 4º, inciso VII).

Fonte: Sítio do Tesouro Nacional

Ante o exposto, infere-se que a Lei Complementar nº 101/2000 almeja contribuir

para que haja um equilíbrio nas contas públicas, favorecendo, portanto, a existência de uma

gestão pública de qualidade, a qual deve ter como finalidade tornar os processos mais eficientes,

melhorar os resultados e reduzir gastos e desperdícios nos órgãos públicos, nos quais os

aprimoramentos dos programas de qualidade necessitam ser contínuos (CARNEIRO, 2017).

3 REFERENCIAL TEÓRICO

Nesta seção, apresentamos breves apontamentos teóricos acerca dos principais

elementos da pesquisa em apreço no que diz respeito ao federalismo fiscal, autonomia

financeira dos municípios brasileiros e a responsabilidade municipal na prestação de serviços

de educação e saúde.

3.1 Federalismo fiscal e a autonomia financeira dos municípios brasileiros

Novelino (2009) ensina que, no sistema federativo, o Estado Federal é formado pela

união indissolúvel de vários Estados e a constituição do país deve definir as competências de

cada ente político, estabelecendo os limites intransponíveis de sua atuação, assegurando às

entidades federativas autonomia política e administrativa, participação na vontade geral e

auto-organização dos estados membros.

Nesse sentido, o modelo federado pressupõe a fragmentação do poder político em

diferentes níveis de governo, de modo que o poder central, a despeito de desempenhar algumas

funções com exclusividade, não seja hierarquicamente superior aos demais. A constituição

nacional tem a função de unir os entes federados e lhes atribuir competências, conferindo a cada

ente autonomia suficiente para o exercício de suas responsabilidades (OLIVEIRA, 2013).

Ocorre que, para que a autonomia política seja efetiva, é necessária a existência de

uma independência financeira mínima entre as entidades federativas, que permita a cada ente

político uma liberdade de atuação e instrumentalização de seus objetivos.

Dessa forma, no âmbito fiscal, deve-se assegurar a todos os entes federados fontes

de receitas para que possam custear suas despesas. Assim, o ideal é que os entes políticos

tenham a capacidade para instituir e arrecadar tributos com exclusividade, a fim de que se

resguarde a autonomia financeira suficiente para que os demais entes não se tornem totalmente

dependentes do poder central, como ocorre no Estado Unitário, e possam cumprir as

competências que lhes foram atribuídas pela constituição do país.

Com efeito, é necessário que haja a devida correspondência entre a distribuição de

competências e as receitas públicas, a fim de que a autonomia política das entidades federativas

não seja prejudicada.

com o fito de concretizar o próprio federalismo político (VIEIRA, 2009). O autor complementa

ainda:

[...] federalismo fiscal pode ser definido como o conjunto de instrumentos, tanto no

âmbito constitucional quanto o legal, voltados ao financiamento dos diversos entes

federados, objetivando, além do custeio administrativo, a implementação de serviços

e políticas públicas visando ao bem da coletividade.

Oliveira (2013) aduz que a estruturação de um federalismo fiscal encontra-se

diretamente relacionada à escolha da base da tributação (consumo, renda ou patrimônio), à

correspondente distribuição da competência tributária, bem como à existência de mecanismos

que resguardem uma distribuição ótima dos recursos oriundos da arrecadação dos tributos,

atentando-se às responsabilidades de cada ente federativo, que lhes impõe um padrão de

despesa.

Feitas as devidas considerações, cumpre salientar que, reportando-se ao caso do

Brasil, observa-se que o art. 1º da CF/88 incluiu os Municípios entre os entes que compõem a

união indissolúvel da federação, sendo, portanto, dotados de todas as capacidades inerentes à

autonomia política (autogoverno, auto-organização, autoadministração e autolegislação).

Ocorre que a Carta Magna atribui diversas competências materiais e legislativas aos

entes federados, as quais foram distribuídas conforme o critério da predominância de interesses,

de modo que coube aos municípios, a responsabilidade pelas matérias de interesse local.

Nesse ínterim, observa-se que a gestão municipal é fundamental para a preservação

do bem-estar da população e para a concretização das finalidades do Estado, em decorrência da

sua proximidade com os anseios e demandas da sociedade. Essa aproximação demonstra que

esse é o ente que detém a maior capacidade para responder e suprir, de forma célere, as

necessidades dos administrados, já que a zona de contato com a população é maior

(FERREIRA, 2016).

Isso posto, para ter condições de honrar o conjunto de competências a eles

atribuídas, os municípios também devem possuir recursos equivalentes, que permitam a sua

devida atuação.

Todavia, no caso do Brasil, a grande maioria dos municípios não consegue,

exclusivamente, com recursos oriundos de sua arrecadação tributária, arcar com o pagamento

das despesas decorrentes do desempenho de suas competências constitucionais.

afirma que o federalismo fiscal almeja a concretização de dois princípios, quais sejam o da

autonomia e da solidariedade.

Aquele é concretizado na medida em que foram estabelecidas as competências

tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao passo que se

consubstancia o princípio da solidariedade pela repartição das receitas tributárias, através da

qual a União distribui parcelas de suas arrecadações com os demais entes políticos, e os Estados,

por sua vez, repassam aos Municípios.

Schwengber e Ribeiro (1999) justificam a lógica da distribuição das receitas entre

os entes estatais pela necessidade da equalização fiscal para minorar as disparidades regionais

brasileiras.

Assim, no caso do Brasil, a autonomia financeira dos entes políticos compreende a

instituição e arrecadação dos tributos, bem como a gestão dos recursos oriundos das

transferências obrigatórias e voluntárias dos demais entes federados. (FERREIRA, 2016).

Corralo (2015), por sua vez, aduz que a autonomia financeira dos municípios

brasileiros repousa nas receitas oriundas do seu poder tributário e nas transferências

constitucionais obrigatórias, uma vez que estas traduzem uma ampla discricionariedade para a

sua utilização, a qual é definida nas leis orçamentárias. O autor justifica a exclusão das

transferências voluntárias desse rol ao fato de serem vinculadas a programas e projetos

predefinidos pela União ou Estado, o que obriga os municípios a seguirem estas definições, ou

por serem o resultado de articulações políticas, gerando dependência neste âmbito.

Figura 1

–

Composição percentual das receitas correntes municipais

Fonte: Adaptado de Lima (2008)

Volvendo-se aos Municípios do Estado do Ceará, pode-se observar, por meio do

gráfico abaixo que a situação não é muito diferente.

Figura 2

–

Composição das receitas dos municípios cearenses no período analisado

Fonte: Elaboração da autora a partir dos resultados da pesquisa

cento) desses recursos são oriundos de transferências de outros entes federados, sendo, dessas

48 % (quarenta e oito por cento) da União e 17% oriundas do Estado do Ceará.

Observa-se, portanto, que, consoante já salientado, na maioria dos municípios

brasileiros, mesmo quando somados, os valores que compõem as receitas próprias municipais

apresentam-se bem abaixo do necessário para manter sua estrutura de gestão e para fornecer

uma devida infraestrutura pública à população, precisando, portanto, ser complementadas por

transferências de outros entes do poder público (SANTOS; SANTOS, 2014).

Ante o exposto, é possível inferir que a autonomia financeira dos municípios

brasileiros apresenta-se extremamente condicionada às transferências de recursos advindos de

outros entes federados, o que os torna, portanto, mais limitados financeiramente.

Tal fato tem relação direta com a necessidade dos municípios de usar da forma mais

eficiente possível os seus recursos públicos, visto que, com orçamento mais escasso e

dependente de repasses de terceiros, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis,

fazendo uso da racionalidade econômica para maximizar os resultados e minimizar os custos,

otimizando o uso dos meios de que dispõem para a consecução de seus objetivos, buscando, na

medida do possível, o alcance de melhores resultados.

3.2 Responsabilidade municipal na prestação de serviços de educação e saúde

Consoante já ressaltado, o município é o ente federado que detém a maior

capacidade de atender de forma célere às demandas da população. Tal fato decorre da

proximidade que a gestão municipal se encontra da sociedade, o que permite que compreenda

melhor as particularidades de cada região e do contexto socioeconômico no qual está inserida.

Assim, uma administração municipal eficiente é de fundamental importância para

manutenção do bem-estar da população e para a implantação e gestão das políticas públicas

eficazes, principalmente, nas áreas da saúde e da educação.

Neste contexto, cumpre salientar que a CF/88 elevou a saúde e a educação à

categoria de direito social, explicitando ainda que ambos são direitos de todos e dever do

Estado, bem como que é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios cuidar da saúde e promover meios de acesso à educação.

No âmbito da educação, tem-se ainda que Carta Magna instituiu, por meio do art.

211, que a educação no Brasil é descentralizada, devendo a União, os Estados e os Municípios

organizar, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino.

Por meio do parágrafo segundo no mesmo artigo, há a reiteração da determinação

de que os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

Neste diapasão, salienta-se ainda que a CF/88 estabelece também que o dever do

Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de educação básica obrigatória e

gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada, inclusive, sua oferta

gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria, bem como de educação

infantil, em creche e pré-escola, às crianças de até 5 (cinco) anos de idade.

Neste ponto, cumpre elucidar que Lei n.º 9.394/1996, conhecida como Lei de

Diretrizes e Bases da Educação Básica (LBD), esclarece que a educação básica no Brasil é

organizada em pré-escola, ensino fundamental e ensino médio.

Referida norma especifica ainda a responsabilidade de cada ente da federação no

âmbito da educação, sendo as dos municípios as seguintes:

Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:

I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas

de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;

II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;

III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;

IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de

ensino;

V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino

fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando

estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com

recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à

manutenção e desenvolvimento do ensino.

VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.

Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema

estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.

Dentre as atribuições supramencionadas, destaca-se a responsabilidade municipal

de assumir o transporte escolar dos alunos e resguardar e garantir o acesso ao ensino infantil e,

com prioridade, ao fundamental, sendo, portanto, o fornecimento de tais serviços de caráter

obrigatório, não se submetendo, durante seu processo de concretização, a avaliações meramente

discricionárias da Administração Pública, nem se subordinando a razões de puro pragmatismo

político.