VLÁDIA MARIA OLIVEIRA DE PONTES
DA SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS EM
DECORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
VLÁDIA MARIA OLIVEIRA DE PONTES
DA SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS EM
DECORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Monografia apresentada como exigência parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito, sob a orientação de conteúdo e metodológica do Professor Francisco de Araújo Macedo Filho.
VLÁDIA MARIA OLIVEIRA DE PONTES
DA SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS EM
DECORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Monografia apresentada à banca examinadora da Universidade Federal do Ceará, adequada e aprovada para suprir exigência parcial inerente à obtenção do grau de bacharel em Direito, em conformidade com os atos normativos do MEC, regulamentada pela Resolução nº 028/99 da Universidade de Fortaleza.
Aprovada em 13 de dezembro de 2006.
__________________________________ Francisco de Araújo Macedo Filho
Professor Orientador da Universidade Federal do Ceará
___________________________________ Danilo Santos Ferraz
Professor da Universidade Federal do Ceará
____________________________________ João Raphael Gomes Marinho
O presente trabalho tem por objetivo abordar o tema da suspensão dos direitos políticos em decorrência de atos de improbidade administrativa. Através dos direitos políticos, o povo efetiva sua participação na vida política, exercendo, assim, a soberania popular e sendo responsável pelos rumos dados ao país, através, principalmente, da escolha de seus representantes. A cassação dos direitos políticos é vedada pela Constituição Federal somente sendo possível a perda ou a suspensão destes nas hipóteses expressamente previstas. Dentre as hipóteses de suspensão dos direitos políticos encontra-se a improbidade administrativa. Nesse contexto insere-se a suspensão como forma de sanção ao mau agente público que não se utiliza do mandato ou cargo a ele conferido para satisfazer o interesse público e sim, para praticar atos visando a burlar a lei em favor de seus objetivos pessoais.
RESUMEN
El presente estudio tiene por objetivo abordar el tema de la suspensión de los derechos políticos en razón de práctica de actos de improbidad administrativa. Través de los derechos políticos, la población efectiva su participación en la vida política, ejerciendo, así, la soberanía popular y sendo responsable por el destino del país, principalmente, través de la elección de sus representantes. La Constitución Federal prohíbe la anulación de los derechos políticos, solamente sendo posible su pérdida o su suspensión en los casos expresamente previstos. Entre los casos de suspensión de derechos políticos está la improbidad administrativa. En ese sentido, la suspensión es una forma de sanción al malo agente publico que no utiliza el cargo o el mandato a él destinado para satisfacer el interés público y si, para practicar actos con la intención de burlar la ley a favor de sus objetivos personales.
INTRODUÇÃO... 08
1 DIREITOS POLÍTICOS...11
1.1 Histórico e Conceito...11
1.2 Direitos Políticos Positivos...16
1.3 Direitos Políticos Negativos...20
1.3.1 Inelegibilidades...21
1.3.2 Perda e Suspensão dos Direitos Políticos...24
2 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA...28
2.1 Conceito, Sujeitos da Improbidade Administrativa, Lei Federal 8.429/92...28
2.2 Princípios Regentes da Probidade – Princípio da Moralidade...32
2.3 Espécies de Improbidade Administrativa...38
2.4 Sanções à Improbidade Administrativa...43
3 A SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS E O ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA...50
3.1 A Suspensão dos Direitos Políticos como Sanção a Atos de Improbidade Administrativa...50
3.2 Finalidades da Suspensão de Direitos Políticos em Decorrência de Ato de Improbidade Administrativa...55
CONSIDERAÇÕES FINAIS...59
Várias técnicas foram desenvolvidas ao longo da vigência do regime representativo, objetivando efetivar a designação dos representantes do povo nos órgãos governamentais até chegar-se em regras que permitissem a realização do direito democrático de participação do povo no governo.
O conjunto de normas que viabilizou a participação popular no governo foi denominado de direitos políticos, sendo-lhes destinado, na Constituição Federal, um capítulo específico, tendo em vista sua tamanha importância, já que os direitos políticos regulam a atuação da soberania popular.
Ao lado das normas que asseguram a participação do povo no processo político e nos órgãos governamentais, tornou-se necessária a criação de determinações que privassem, de forma temporária ou definitiva e em determinadas situações estipuladas, o cidadão de exercer seus direitos políticos.
A Constituição Federal veda a cassação de direitos políticos, somente admitindo a perda e a suspensão destes nas hipóteses expressamente previstas.
Distinguem-se, essencialmente, a perda da suspensão por esta ser conceituada como uma privação temporária dos direitos políticos, enquanto aquela é uma medida mais severa, acarretando a privação definitiva dos direitos políticos.
no artigo 37, §4° da Constituição Federal e disciplinada pela Lei 8.429/92, reforçando, dessa forma, a previsão do artigo 15, V da Constituição Federal.
Os intoleráveis índices de atos de improbidade verificados em todos os ramos do poder são meros desdobramentos de práticas que remontam séculos, iniciando-se pela colonização e estendendo-se pelo período ditatorial.
Improbidade Administrativa, segundo Adriano Soares da Costa, é o termo técnico utilizado para designar atos de corrupção na esfera pública, os quais podem ou não ter conseqüências patrimoniais. Os atos de improbidade são, portanto, atos ilícitos, praticados por agentes públicos, os quais possuem vínculo com órgãos ou entidades da administração pública; ou com entidades subvencionadas pelo erário público; ou até mesmo com entidades concessionárias, permissionárias, delegatárias, outorgatárias ou contratadas por órgão público.1
Portanto, a improbidade administrativa fere todos os princípios basilares da Administração Pública em especial o da moralidade, violando-se valores que se colocam acima do direito positivo, tais como a idéia de honestidade, de boa fé, decoro e ética no exercício da atividade pública.
Evidencia-se, constantemente, uma imensa preocupação com os rumos da Administração Pública, tendo em vista a crescente corrupção dos agentes públicos, bem como a impunidade que serve de estímulo aos maus funcionários, que, cientes da falta de sanção efetiva de seus atos inescrupulosos, olvidam de cumprir com suas obrigações perante a sociedade.
Cada vez mais se mostra necessária à implementação de medidas visando a coibir a conduta de agentes públicos que se utilizam do poder público para satisfazer seus anseios pessoais.
Diante da conduta inescrupulosa dos maus agentes públicos, praticando atos de flagrante improbidade administrativa, tornou-se necessária uma disciplina repressiva, culminando em sanções.
Nesse contexto, encontra-se a suspensão dos direitos políticos como forma de sanção ao agente público que comete ato de improbidade administrativa.
1.1 Histórico e Conceito
Os direitos do homem e do cidadão dizem respeito à satisfação de suas necessidades pessoais. Ao longo da história, eles vêm sendo formulados para que todos possam contribuir com seus melhores atributos para a sociedade e, ao mesmo tempo, possam usufruir os bens e benefícios construídos pelo fruto de seu trabalho.
A constituição desses direitos, entretanto, nunca ocorreu de forma harmoniosa, sendo marcada por diferentes posições ideológicas e conflitos sociais.
Os direitos políticos referem-se à participação do cidadão no governo da sociedade, ou seja, à participação no poder.
Para Alexandre de Moraes, direitos políticos podem ser conceituados como o conjunto de regras que disciplina as formas de atuação da soberania popular. São direitos públicos subjetivos que permitem o exercício concreto da liberdade de participação nos negócios políticos do Estado, de maneira a conferir os atributos da cidadania.2
A cidadania, pois, qualifica os participantes da vida do Estado. É um atributo político oriundo do direito de participar no governo e o direito de ser representado politicamente.
Para José Afonso da Silva, cidadão, no direito brasileiro, é o indivíduo que seja titular dos direitos políticos de votar e ser votado e suas conseqüências.3
Portanto, os direitos políticos credenciam o cidadão para exercer o poder ou mesmo participar da escolha dos responsáveis pelo comando do grupo social.
Pode-se fazer uma distinção básica entre direitos civis e políticos. Enquanto os direitos civis se referem a um espaço de liberdade dos indivíduos em relação ao Estado, os direitos políticos abrangem a atuação dos indivíduos no Estado e na vida social. Ao participar da vida política, os indivíduos interferem em todos os outros direitos, os definem formalmente e legislam a esse respeito.
A garantia dos direitos políticos, além do direito de votar e ser votado, pressupõe uma sociedade organizada e atuante que controla e orienta os poderes do Estado, além de participar deles.
Os direitos políticos surgiram no momento em que a monarquia absoluta cedeu lugar para a soberania popular, quando o povo conscientizou-se de que possuía força e, em razão disso, passou a assumir a titularidade de seus direitos, exercendo o poder de forma soberana.
A cidadania política foi, portanto, fruto de longa luta política travada no mundo inteiro, sendo o voto inicialmente censitário, dependendo do patrimônio do eleitor e das dimensões de suas propriedades.
No Brasil, os direitos políticos nem sempre foram garantidos, sendo necessário para entendermos o seu desenvolvimento, fazer-se uma digressão no tempo.
O Brasil de 1500 a 1822 era um país de economia baseada na monocultura, no latifúndio e no escravismo, cuja população era majoritariamente analfabeta. A garantia dos direitos políticos praticamente inexistia para a grande maioria do povo brasileiro.
Na segunda metade desse período, entre 1780 e 1800, na França, nos Estados Unidos e na Inglaterra já se discutiam e eram implementados os direitos civis e políticos dos cidadãos.
Ainda que em condições adversas, em diversos momentos de nossa história colonial (1500 a 1822), grupos da população se organizaram para mudar as relações sociais que consideravam injustas e foram, invariavelmente, reprimidos pelo Estado absolutista. No Período Colonial, os direitos políticos eram privilégios de uma minoria.
Apesar de certo grau de democracia, pois grande parte da população adulta masculina podia exercer seus direitos políticos, os brasileiros alçados à categoria de cidadãos pela Constituição de 1824 eram predominantemente analfabetos e viviam em áreas rurais sob o comando dos grandes proprietários, e nas cidades os eleitores eram, em sua maioria, funcionários públicos influenciados e controlados pelo governo.
A distribuição de terras no Brasil é outro aspecto a ser considerado no processo de formação dos direitos políticos brasileiros. A grande propriedade também foi um obstáculo ao desenvolvimento da cidadania, pois favorecia, e ainda favorece, o desenvolvimento das grandes oligarquias formadas por um pequeno número de famílias que decidem os rumos e os destinos de uma região e de parte da população.
O movimento de independência preservou as elites nacionais no poder, manteve a nação dividida entre senhores e escravos e não criou um sistema educacional público de qualidade. Não se construiu também espaços em que as discussões e reivindicações dos movimentos populares tivessem lugar. O Estado foi criado, portanto, numa tradição conservadora, autoritária, patriarcal e patrimonialista.
Na República Velha, de 1889 a 1930, o voto bico-de-pena, sem ser secreto, dava apenas a ilusão da existência de direito político, não se podendo falar, nesse período, em efetiva cidadania política, somente alcançada com a promulgação da Constituição de 1934, a qual possibilitou o voto livre, secreto e universal.
evolução nas discussões sobre os direitos políticos. As liberdades de expressão e de organização chegaram a ser suspensas no período ditatorial de 1937. A derrubada de Vargas, as eleições presidenciais e legislativas e a constituição de 1946 garantiram certa estabilidade para os direitos políticos, até 1964. A partir de 1964, por conta da ditadura militar, a maioria dos direitos políticos foi restringida pela violência.
Nos anos de 1964 a 1985, os direitos do cidadão estiveram presentes como debate e reivindicação, contrapondo-se à ditadura militar que se instalou no país, regime político anti-democrático que impediu o exercício da cidadania. As torturas, os desaparecimentos e assassinatos de oponentes políticos, a censura à imprensa e a ausência geral de liberdades colocaram em pauta a luta pelo respeito aos direitos humanos.
No Brasil de 1988, foi reconquistado o direito de eleger presidente, governadores, prefeitos, senadores, deputados e vereadores, depois do período da ditadura militar. O direito de votar em nossos representantes e a possibilidade de participação em partidos, sindicatos e movimentos sociais também foram reconquistados.
1.2 Direitos Políticos Positivos
Os direitos políticos positivos podem ser conceituados como sendo o conjunto de normas que asseguram o direito subjetivo de participação no processo político, bem como dos órgãos governamentais, garantindo, assim, a participação do povo por meio de diversas modalidades de direito de sufrágio, tais como o direito de voto, de ser votado, de participar de plebiscitos e referendos, assim como o direito de propor ação popular e organizar e participar de partidos políticos.
O direito de sufrágio, em seus aspectos ativo (direito de votar) e passivo (direito de ser votado), é uma das instituições fundamentais dos direitos políticos positivos.
As palavras sufrágio e voto, na Constituição Federal possuem significados diferentes, ao afirmar, em seu artigo 14, que o sufrágio é universal e que o voto é direto, secreto e possui valor igual.
O sufrágio é um direito que decorre do princípio de que todo poder emana do povo. É instituição fundamental da democracia representativa e é pelo seu exercício que o povo confere legitimidade aos governantes.
É função essencial do sufrágio, portanto, a seleção e a nomeação de pessoas, as quais irão exercer atividades governamentais.
É universal, pois, o sufrágio que outorga o direito de votar a todos os nacionais de um país sem restrições derivadas de condições de nascimento, de fortuna ou de capacidade especial.
Para ser eleitora uma pessoa se sujeita a um duplo condicionamento, sem que haja desrespeito à universalidade, constituído nos requisitos que deve preencher, tais como nacionalidade, idade e capacidade, bem como se alistar como eleitora e, dessa forma, tornar-se titular do direito ao sufrágio.
Outra exigência do sistema democrático é a igualdade do sufrágio, sendo necessário que, além de universal, o sufrágio atribua a cada eleitor número igual de votos dos demais.
No sufrágio igual, cada cidadão possui o mesmo valor político e a mesma influência, não tendo nenhum cidadão mais votos do que outro.
A igualdade do direito de ser votado constitui outra esfera do princípio da igualdade do sufrágio, sendo que, a princípio, todo eleitor deverá ser elegível para cumprimento de um mandato nas mesmas condições de outro.
O direito de sufrágio pode ser ativo (direito de votar) ou passivo (direito de ser votado), sendo que o primeiro caracteriza a figura do eleitor e o segundo caracteriza o elegível.
É considerado eleitor, ou seja, titular do direito de sufrágio ativo, todo brasileiro que, à data da eleição, conte com dezesseis anos, alistado na forma da lei, segundo o artigo 14, §1° da Constituição Federal.
A capacidade eleitoral ativa consiste em forma de participação na democracia representativa, através de seus mandatários.
São condições estabelecidas pela Constituição para que alguém se torne eleitor, ou seja, possua capacidade eleitoral ativa, a nacionalidade brasileira; idade mínima de dezesseis anos e o alistamento na forma da lei.
A aquisição dos direitos políticos da-se mediante alistamento perante o órgão da Justiça Eleitoral, dependendo da iniciativa do nacional, não havendo inscrição ex officio por parte da autoridade judicial eleitoral.
Deve-se salientar que o alistamento eleitoral é obrigatório apenas para os maiores de dezoito anos, sendo um direito subjetivo dos brasileiros que tenham atingido a idade de dezesseis anos, não estando estes, juntamente com os analfabetos e os maiores de setenta anos, obrigados a se alistarem eleitores.
A inalistabilidade é uma exceção que somente poderá ocorrer nos casos expressamente previstos na Constituição Federal, quais sejam os conscritos, enquanto prestem serviço militar e os estrangeiros.
A natureza do voto se caracteriza por ser um dever sócio-político, já que o cidadão tem o dever de manifestar sua vontade na escolha de seus governantes.
O voto é exercido de forma direta, sem intermediários e possui, como características principais, a personalidade, já que o voto é exercido pessoalmente; a obrigatoriedade formal do comparecimento; a liberdade; a sigilosidade, já que o voto não deve ser revelado; a periodicidade e a igualdade, já que todo cidadão tem o mesmo valor no processo eleitoral.
Elegibilidade é a capacidade eleitoral passiva consistente na possibilidade de um cidadão pleitear um mandato político, através de eleição popular.
A elegibilidade se refere, pois, à capacidade eleitoral passiva, ou seja, a capacidade de ser eleito. Só é elegível quem preencha os requisitos exigidos para se concorrer a um mandato eletivo.
Consiste, pois, a elegibilidade no direito de postular a designação pelos eleitores a um mandato político no Legislativo ou no Executivo. Numa
democracia, a elegibilidade deve tender à universalidade, tanto quanto o
direito de alistar-se eleitor. Suas limitações não deverão prejudicar a livre escolha dos eleitores, mas ser ditadas apenas por considerações práticas, isentas de qualquer condicionamento político, econômico, social ou cultural.4
A Constituição Federal arrola, em seu artigo 14, §3°, as condições de elegibilidade, na forma da lei, já que algumas condições ali estabelecidas dependem de forma estabelecida em lei.
As condições previstas são, pois a nacionalidade brasileira, sendo que, para alguns cargos a Constituição exige a condição de brasileiro nato; pleno exercício dos direitos políticos; alistamento eleitoral; domicílio eleitoral na
4 SILVA. José Afonso da.
circunscrição; filiação partidária e idade mínima de: 35 anos para Presidente, Vice-Presidente e Senador Federal; 30 anos para Governador e Vice-Governador de Estado e do Distrito Federal; 21 anos para Deputado estadual, Federal ou Distrital, Prefeito, Vice-Prefeito e Juiz de Paz e 18 anos para Vereador.
Dessa forma, para que alguém possa concorrer a um mandato eletivo, é necessário que este preencha as denominadas condições de elegibilidade, bem como não incida em nenhuma das hipóteses de inelegibilidade, as quais consistem em impedimentos à capacidade eleitoral passiva.
1.3 Direitos Políticos Negativos
Os direitos políticos negativos correspondem às previsões constitucionais que restringem o acesso do cidadão à participação nos órgãos governamentais, por meio de impedimentos à candidatura.5
São determinações, pois, que importam em privações ao cidadão no processo político. Dizem-se negativos, pois negam ao cidadão o direito de eleger ou de ser eleito ou do exercício de atividades político-partidária ou função pública.
O princípio que prevalece é o da plenitude do gozo dos direitos políticos positivos. A privação ou a restrição de seu exercício configura-se exceção a tal princípio, devendo ser, portanto, as regras de privação e de restrição, entendidas em seus limites mais estreitos.
5 MORAES. Alexandre de.
Dividem-se os direitos políticos negativos em regras sobre inelegibilidades e sobre perda e suspensão de direitos políticos.
1.3.1 Inelegibilidades
A inelegibilidade constitui impedimento à capacidade eleitoral passiva, obstando a elegibilidade.
Tem a inelegibilidade por objeto a proteção da probidade administrativa, anormalidade do exercício do mandato, bem como a legitimidade das eleições indo de encontro à influência do poder econômico ou ao abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
A Constituição Federal estabelece vários casos de inelegibilidades em seu artigo 14, §§ 4° a 7°, além de permitir que lei complementar (LC n° 64/90) estabeleça outros casos com a mesma finalidade.
As inelegibilidades são divididas em inelegibilidade absoluta ou relativa, sendo que a primeira consiste em impedimento eleitoral para qualquer cargo eletivo, enquanto a segunda consiste em uma restrição à elegibilidade para certos pleitos eleitorais e determinados mandatos, em razão de situações especiais existentes no momento da eleição.
As inelegibilidades relativas não estão relacionadas a determinadas características pessoais de quem pretende candidatar-se, sendo uma espécie de inelegibilidade de caráter genérico, especificamente em relação a algum cargo ou função eletiva no momento da eleição que impede a candidatura.
A inelegibilidade relativa divide-se em inelegibilidade por motivos funcionais, por motivos de casamento, parentesco ou afinidade, inelegibilidade dos militares, além das previsões de ordem legal.
A inelegibilidade por motivos funcionais subdivide-se em inelegibilidades para o mesmo cargo ou para outros cargos.
A inelegibilidade por motivos funcionais para o mesmo cargo faz referência ao artigo 14, §5° da Constituição Federal que afirma que o Presidente da República, os Governadores do Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houverem sucedido ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
Ao permitir a reeleição apenas para um período subseqüente, tem-se por configurada uma inelegibilidade relativa por motivos funcionais para o mesmo cargo, já que os chefes do poder executivo não poderão se candidatar a um terceiro mandato sucessivo.
Portanto, para que possam se candidatar a outros cargos, os chefes do Poder Executivo deverão afastar-se, definitivamente, através de renúncia, seis meses antes das eleições.
A inelegibilidade relativa por motivos de casamento, parentesco ou afinidade afirma que são inelegíveis no território de circunscrição do titular, o cônjuge e os parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do Presidente da República, de governador de Estado ou Distrito Federal, de prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses anteriores às eleições, exceto se já titular de mandato eletivo e candidato à reeleição. Tal inelegibilidade relativa é denominada inelegibilidade reflexa.
O militar, de acordo com o artigo 14, §8°, pode ser eleito; porém, o artigo 142, §3°, V da Constituição Federal proíbe os membros das Forças Armadas, enquanto em serviço ativo, de serem filiados a partidos políticos.
Portanto o militar que desejar se candidatar deve, caso conte com menos de dez anos de serviço, afastar-se da atividade ou deve, caso conte com mais de dez anos, ser agregado pela autoridade superior e, se eleito for, passará automaticamente, no ato da diplomação, para a inatividade.
A Constituição Federal, no §9° do artigo 14 autorizou a edição de lei complementar para prever outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, podendo tal lei criar somente inelegibilidades relativas, sendo vedado, portanto, a criação de inelegibilidades absolutas, visto que estas são taxativamente previstas na Constituição.
1.3.2 Perda e Suspensão dos Direitos Políticos
Antes de abordar-se tal assunto, interessante fazer-se uma distinção sobre o que venha a ser caso de suspensão ou de perda dos direitos políticos.
Na suspensão dos direitos políticos, o cidadão fica temporariamente afastado de sua capacidade eleitoral ativa e passiva (direito de votar e ser votado). Já na perda dos direitos políticos esta privação é definitiva.
A perda dos direitos políticos consiste na sua privação definitiva; a suspensão, na privação provisória. Quem possui direitos políticos e vem a ser deles privado, com a possibilidade de, por ato seu ou de outrem, ou atendidas exigências legais, novamente obter o seu exercício, não os perde: apenas tem suspenso o seu exercício. A suspensão atua no plano da eficácia; a perda, no da existência.6
As pessoas que se encontram privadas de exercer seus direitos políticos podem recuperá-los. Se essa privação for definitiva, ou perda, dependerá do cumprimento de exigências legais. Porém, se a privação for temporária ou suspensão, a recuperação se fará automaticamente, pelo desaparecimento de seu fundamento ou pelo decurso do prazo.
Perda e suspensão dos direitos políticos possuem os mesmos efeitos. Pode-se chegar a ilação de que a perda ou a suspensão acarretam a perda dos cargos que não possam ser preenchidos por quem não for cidadão, bem como dos mandatos representativos.
Deve-se considerar, ainda, o aspecto relativo à diferença fundamental entre a perda e suspensão dos direitos políticos, pois na perda, o cidadão ficará afastado de suas capacidades ativas e passivas (direito de votar e ser votado) por absoluta impossibilidade de reversibilidade (reaquisição) destes direitos e deveres
6 COSTA. Adriano Soares da.
ou ainda, por ato de omissão voluntária. Não haverá estipulação de prazo final do cerceamento das capacidades eleitorais.
Na suspensão dos direitos políticos, porém, o cidadão sofre a restrição por prazo fixado na lei, ou aguarda a aquisição do direito pelo transcurso do prazo legal.
O artigo 15 da Constituição Federal não aponta as hipóteses de perda e suspensão dos direitos políticos, porém pela natureza, pela forma e pelos efeitos considera-se como caso de perda dos direitos políticos o cancelamento de naturalização por sentença transitada em julgado (inc. I) e a recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do artigo 5°, VIII (inc. IV) e como casos de suspensão de direitos políticos a incapacidade civil absoluta (inc. II); a condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos (inc. III) e improbidade administrativa, nos termos do artigo 37, §4°.
O artigo 12, §4º, da Constituição Federal afirma que a perda da nacionalidade pode ocorrer pelo cancelamento da naturalização, por sentença judicial, em decorrência de atividade nociva ao interesse nacional e por aquisição de outra nacionalidade, com exceção das hipóteses de reconhecimento de nacionalidade originária e imposição de naturalização.
O artigo 15, I, da Carta Magna, trata como caso de perda dos direitos políticos o desenvolvimento de atividade nociva ao interesse nacional. Vê-se que, o cancelamento é da “naturalização”, não podendo ser cancelada a nacionalidade
A perda da nacionalidade que acarreta a perda dos direitos políticos, nos termos da Constituição Federal é a decorrente de atividade nociva, pois o artigo 15, I, não faz menção à hipótese do artigo 12, §4°, II, ou seja, “aquisição de outra nacionalidade”. Todavia, ambas geram o mesmo efeito político.
Como conseqüência desta perda, o indivíduo retorna à situação de estrangeiro, perdendo, dessa forma, seus direitos políticos, já que a cidadania é atributo de quem possui nacionalidade.
O artigo 5°, inciso VIII prevê que ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa.
Para que seja determinada a perda dos direitos políticos deverão estar presentes, pois, dois requisitos, quais sejam o descumprimento de uma obrigação a todos imposta e a recusa de realização de uma prestação alternativa fixada em lei.
A sentença judicial que decreta a interdição tem como efeito secundário a suspensão dos direitos políticos, bastando, portanto, a decretação da interdição do incapaz para que decorra como efeito desta sentença, a suspensão dos direitos políticos enquanto durarem os efeitos da interdição.
Portanto, a duração da suspensão dos direito políticos perdurará enquanto não for extinta a punibilidade, seja pelo cumprimento integral da pena ou de qualquer outra das espécies previstas no Código Penal, independente de prova de reparação de danos ou de reabilitação.
O artigo 15, V da Constituição Federal prevê, por fim, como forma de suspensão de direitos políticos, os atos que impliquem improbidade administrativa, nos termos do artigo 37, §4°.
2.1 Conceito, Sujeitos da Probidade Administrativa, Lei Federal n°8.429/92
Para satisfazer as necessidades públicas, é necessária a presença de um Estado dotado de uma aparelhagem, capaz de organizar as relações sociais, através de serviços públicos designados a pessoas jurídicas por ele criadas e executados por pessoas físicas investidas em funções de natureza pública.
O agente público, todavia, nem sempre cumpre, da forma devida, as atribuições a ele conferidas, necessitando, muitas vezes, de medidas que lhe imputem a responsabilidade pelo mau uso do poder a ele outorgado pelo povo.
O poder é essencial e de uso regular pelo agente público, servindo para que este alcance os objetivos almejados pela Administração Pública no uso de suas atribuições, porém muitos, intencionalmente, utilizam-se dele para obter vantagens ilícitas para si ou para outrem, das mais variadas formas, gerando uma visão deturpada do poder, resultando na figura da improbidade administrativa, já tão disseminada na sociedade brasileira.
democráticas, tendo-se, portanto, um longo caminho a percorrer em busca do correto exercício da consciência democrática.
O próprio regime democrático, todavia, também possui algumas vertentes que propiciam e, em muitos casos, até mesmo estimulam, a prática de atos de improbidade. Embora se leve em consideração a pureza dos ideais democráticos, muitas vezes, os agente públicos que pretendem perpetuarem-se no poder deturpam os seus reais fundamentos, utilizando-se da autoridade a eles conferida para fins ilegítimos.
Com exceção da Carta de 1824, que consagrara a irresponsabilidade do imperador, todas as Constituições da República previram a responsabilização do Chefe do Estado por infração à probidade administrativa.
Improbidade Administrativa significa servir-se da função pública para angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com violação aos princípios e regras presidentes das atividades na Administração Pública, menosprezando os deveres do cargo e relevância dos bens, direitos, interesses e valores confiados a sua guarda, inclusive por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial.7
Diante da conduta inescrupulosa dos maus agentes públicos, praticando atos de flagrante improbidade administrativa, tornou-se necessária uma disciplina repressiva, culminando em sanção constitucional e dando origem a várias leis regulamentadoras da matéria, tais como a Lei Federal 3.164/57 e a Lei Federal 3.052/58, conhecida como Lei Bilac Pinto.
A Lei n° 3.164/57, também denominada Lei Pitombo-Godói, era extremamente lacônica, tendo repetido, quase da mesma forma, o texto
constitucional então em vigor, sem detalhar o que se deveria entender por “influência
ou abuso de cargo ou função pública ou de emprego em entidade autárquica”.
Em razão de tal indeterminação, tal lei, na prática, teve pouca aplicação, não atingindo a efetividade que deveria uma norma dessa natureza possuir.
Em 21 de dezembro de 1958, foi sancionada a Lei 3.502/58, também denominada Lei Bilac Pinto, a qual regulamentou “o seqüestro e o perdimento de
bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do cargo ou função”. Todavia, embora se tenha evidenciado um sensível aperfeiçoamento em
relação à disciplina até então existente, a ineficácia persistiu.
Objetivando, inicialmente, dar uma nova roupagem à Lei Bilac Pinto, surge, em meio a várias denúncias de corrupção e em um momento de tentativa de moralização da Administração Pública, a Lei 8.429/92, também conhecida como Lei de Improbidade ou Lei do “Colarinho Branco”.
Tal lei constitui um instrumento de repressão da improbidade administrativa, sendo direcionada aos três níveis de governo - União, Estados e Municípios – da federação brasileira, disciplinando a responsabilidade civil dos agentes públicos por ato de improbidade administrativa, bem como seu processo, em consonância com o estabelecido no artigo 37, §4° da Constituição Federal de 1988.
A denominada “Lei de Improbidade” é voltada ao ímprobo, não contendo
aliás, que não se pode deixar incólume o ato praticado por agente ímprobo pelo simples fato de este ter sido punido.
Violado o preceito proibitivo previsto na norma, evidencia-se a lesão ao bem jurídico tutelado, sendo denominado de sujeito passivo o titular do bem jurídico ameaçado ou violado pela conduta ilícita.
O Estado sempre estará presente como sujeito passivo formal, já que a norma violadora fora por ele estatuída.
A Lei Federal 8.429/92 delimita seu âmbito de atuação logo em seu artigo 1°, in verbis:
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Portanto, para os fins da Lei 8.429/92, pelo preceito acima transcrito, a identificação do sujeito passivo deve preceder à própria análise da condição do agente, somente sendo considerado atos de improbidade aqueles praticados em detrimento das pessoas citadas no seu artigo 1°.
Reputa-se agente público, nos termos do artigo 2° da Lei 8.429/92, “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”.
Como se constata pela análise do artigo 2° da Lei de Improbidade, a concepção de agente público não foi elaborada com base em uma perspectiva meramente funcional, sendo definido o sujeito ativo a partir da identificação do sujeito passivo dos atos de improbidade.
A Lei 8.429/92 traz, ainda, uma visão amplificada de quem vem a ser considerado agente público, objetivando dar maior efetividade ao princípio da moralidade, ao não responsabilizar por más condutas somente o servidor público e sim, toda e qualquer pessoa que, mesmo em caráter transitório esteja desempenhando qualquer função pública, com vinculo com a Administração Pública.
2.2 Princípios Regentes da Probidade – Princípio Da Moralidade
Os princípios podem ter sua origem fundada no ordenamento jurídico, classificando-se em explícitos ou implícitos, conforme encontrem previsão expressa no direito positivo ou defluam do sistema.
Os princípios, a exemplo das regras, carregam consigo acentuado grau de imperatividade, exigindo a necessária conformação de qualquer conduta aos seus ditames, o que denota o seu caráter normativo (dever ser). Sendo cogente a observância dos princípios, qualquer ato que deles destoe será inválido, conseqüência esta que representa a sanção para a inobservância de um padrão normativo cuja reverência é obrigatória.8
É de suma importância, pois, a observância dos princípios pelo poder público, no sentido de que este deve sempre atuar em conformidade com a norma, a qual é formada por regras e princípios que devem ser observados pelo agente público. Além dessa função normativa, confere-se aos princípios a função de corretor e otimizador do comportamento do agente público, acarretando condutas pautadas pelos deveres de probidade.
O princípio da moralidade é um elemento de vital importância para a aferição da probidade, porém não é o único, devendo os atos dos agentes públicos observar a normatização existente, o que inclui inúmeros outros princípios, tais como o princípio da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da eficiência, o da proporcionalidade e razoabilidade, dentre outros.
O princípio da legalidade significa que o administrador público deve pautar toda sua atividade nos mandamentos da lei e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato considerado inválido.
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”.9
Portanto, a lei é o fundamento de validade dos atos do agente público, que deve submeter-se à ordem jurídica, sendo-lhe defeso praticar qualquer ato, sem que a lei o autorize.
O princípio da impessoalidade deve ser concebido em uma dupla perspectiva. Em um primeiro sentido o autor dos atos estatais o órgão ou a entidade
e não a pessoa do agente. Em outra acepção, significa que a administração deve dispensar igualdade de tratamento a todos aqueles que se encontrem em posição similar, caracterizando a imparcialidade do agente público.
O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, vedando-se, em conseqüência, sejam favorecidos alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicados alguns para favorecimento de outros.10
O princípio da publicidade afirma que todos os atos do Poder Público, excetuando-se somente as hipóteses expressas na Constituição Federal, devem ser levados ao conhecimento externo, de forma a tornar possível sua fiscalização pelo povo e demais legitimados para o seu controle.
Deve a publicidade ser ampla, considerando-se ilícitas as omissões e incorreções por ventura detectadas.
Todos os entes da Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos Poderes e de todas as esferas da Federação, devem observância obrigatória a tal princípio, sendo transparentes nos atos realizados por seus agentes.
O princípio da eficiência garante aos usuários dos serviços públicos um meio para que persiga o seu constante aperfeiçoamento, permitindo sua adequação aos valores e às necessidades existentes no período de sua prestação.
O Poder Público deve, pois, buscar o bem comum utilizando-se de meios idôneos para o alcance de seus objetivos, buscando assegurar certo padrão de qualidade em todos os seus atos.
10 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo
. 11. ed. Rio de Janeiro,
Diz-se que um ato atendeu ao princípio da razoabilidade quando o juízo de valor que o motivou encontra-se adequado à condição de aceitabilidade existente em determinado meio. Já a proporcionalidade impõe a obrigação de que o Poder Público utilize os meios adequados e interdita o uso de meios desproporcionais.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da proporcionalidade constitui um dos aspectos contidos no princípio da razoabilidade.
Isto porque o princípio da razoabilidade, entre outras coisas, exige
proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração para os fins que ela tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos termos frios da lei, mas diante do caso concreto.11
O princípio da moralidade administrativa tem suas raízes no desvio de poder decorrente principalmente do poder discricionário, âmbito da Administração Pública em que o agente público possui maior desvinculação ao estabelecido em normas, agindo de acordo com a conveniência e oportunidade.
É na esfera discricionária do poder administrativo que se evidencia o maior número de desvirtuação do interesse público em favor do interesse privado ou de qualquer outro fim público diverso do previsto em lei ou da finalidade específica do ato administrativo.
A Constituição Federal de 1988 elevou ao patamar de norma constitucional o princípio da moralidade, que juntamente com os princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência regem as atividades de toda a Administração Pública.
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo
A moralidade administrativa é princípio atinente à conduta da Administração Pública, devendo o agente público conduzir suas atividades sempre pautado na honestidade, na boa-fé, objetivando uma boa administração do bem público e dos interesses da sociedade.
O princípio da moralidade administrativa exige o comportamento (do administrador e do administrado) compatível não somente com a lei, mas também, com a moral administrativa, os bons costumes, as regras de boa administração, justiça, eqüidade e honestidade. Serve, assim, à garantia do direito subjetivo público a uma administração honesta, cumprindo-se a partir de regras internas de conduta dirigidas a fins institucionais específicos e da incorporação dos valores éticos fundamentais de uma sociedade.12
O agente público deve guiar suas atividades e exercer a função pública a ele designada, orientando-se sempre nos valores éticos que visem à boa administração, não se utilizando do poder a ele conferido para obter vantagens indevidas, cometer abuso de poder e gerar favorecimentos indevidos pessoais ou a estranhos, atingindo fins não perseguidos pela lei. O princípio da moralidade administrativa requer que o agente público, além de pautar sua conduta de acordo com a lei, também se utilize de valores éticos e morais para alcançar as finalidades de seus atos de forma mais eficiente e proba.
A Constituição Federal, ao trazer de forma explícita, em seu artigo 37, o princípio da moralidade buscou proteger valores patrimoniais e morais da Administração Pública, acarretando, o descumprimento de tal princípio, a anulação do ato administrativo eivado de ilegalidade, podendo-se conduzir ao sancionamento específico da improbidade administrativa.
A importância do princípio da moralidade alcança sua eficiência máxima quando da análise do exercício do poder discricionário, executando a função de
12 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva.
limitar a atuação discricionária do agente público, de forma a impedir a argúcia criminosa deste que se manifesta em maior escala nesta área de atuação da Administração Pública.
No âmbito dos atos discricionários, pois, se evidencia com maior nitidez a prática de atos imorais e ilegais, em razão da grande liberdade que possui o agente público de escolher entre as várias alternativas que lhe são apostas aquela que mais satisfazem a sua conveniência e oportunidade, abrindo-se, assim, um espaço para que agentes mal intencionados utilizem-se de sua função para satisfazer interesses pessoais.
A probidade administrativa é um dever funcional inserido na relação jurídica existente entre o agente público e a Administração Pública, devendo-se ser observada, também, nas relações jurídicas com terceiros de forma a alcançar-se sua máxima efetivação.
O artigo 37 § 4° da Constituição Federal destaca a repressão da improbidade administrativa, aplicando-lhe as sanções ali previstas, criando, dessa forma, um subprincípio ou uma regra derivada da moralidade administrativa, fazendo surgir a idéia de uma Administração Pública proba, honesta em que se zela pelo cumprimento do dever de boa administração.
O princípio da probidade administrativa - do qual se irradiam deveres concretizadores de sua premissas fundamentais – visa a assegurar a rígida eficácia social dos princípios da Administração Pública, tendo como base a preservação dos valores éticos fundamentais inerentes à Administração Pública e seus agentes.13
A probidade administrativa tem uma função social instrumentalizadora da moralidade administrativa, coibindo e evitando que a moral e o dever de boa administração restem enfraquecidos pela imoralidade existente no ato administrativo, impondo certo ônus ao agente público que não tece suas condutas em consonância com os princípios que a disciplinam.
As sanções impostas à improbidade administrativa no artigo 37, §4° não visam exclusivamente à recuperação de valores patrimoniais, mas também à preservação de valores morais, punindo-se aqueles que não possuem idoneidade moral para exercerem uma função pública, resgatando-se, caso assim se proceda, o autêntico interesse social.
2.3 Espécies de Improbidade Administrativa
A Lei Federal 8.429/92 resguarda a probidade administrativa reprimindo três espécies de atos de improbidade, ampliando o âmbito de incidência se comparada às Leis Federais vigentes anteriormente (3.164/57 e 3.502/58), tendo em vista que estas apenas reprimiam o enriquecimento ilícito, sendo que a Lei 8.429/92 expandiu–se no intuito de censurar, também, os atos causadores de prejuízo ao erário e atentatórios aos princípios da Administração Pública.
13 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva.
São, portanto, três as espécies de atos de improbidade administrativa elencadas na Lei de Improbidade Administrativa: enriquecimento ilícito de agentes públicos, previsto em seu artigo 9°; prejuízo ao patrimônio público, constante no artigo 10 e atentado aos princípios da Administração Pública, disposto no artigo 11 da Lei.
Para cada uma das espécies supracitadas, arrola a lei, de forma exemplificativa, certas condutas, não sendo, pois, o seu rol taxativo, considerando-se, assim, improbidade administrativa qualquer conduta que se acomode à definição de enriquecimento ilícito ou prejuízo ao patrimônio público ou atentado aos princípios da Administração, sendo esta última a de maior abrangência.
O artigo 9°, caput, elenca a primeira das três espécies de ato de
improbidade administrativa sancionado pela Lei Federal 8.429/92, qual seja o enriquecimento ilícito, que é conceituado, de forma ampla e genérica, como o auferimento de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no artigo1° da Lei de Improbidade Administrativa.
Nas situações elencadas nos incisos do referido artigo, as quais conferem maior especificidade ao preceito genérico constante no caput, variados serão os
elementos delineadores do enriquecimento ilícito. De qualquer forma, a figura genérica será sempre possível quando não for passível de aplicação aos fatos as situações constantes nos incisos do artigo 9°.
comportamento ilegal do agente público; ciência do agente público da
ilicitude da vantagem patrimonial pretendida e obtida; e conexão entre o exercício funcional abusivo do agente público nas entidades indicadas no art. 1° da LIA e a vantagem econômica indevida por ele alcançada para si ou para outrem.14
O enriquecimento ilícito de agentes públicos, no exercício de suas funções, decorre, na maioria dos casos, da corrupção, agindo o agente não somente no plano da ilegalidade, mas também no campo da legalidade, buscando satisfazer interesses privados, desviando-se, dessa forma, de sua real função.
Irrelevante, portanto, para a lei que o agente pratique ato lícito ou ilícito, incidindo sobre ambas as situações por ser concebível que o agente público utilize-se de suas funções, de forma imoral e antiética, para utilize-se enriquecer.
Para a Lei Federal n° 8.429/92, é indiferente que a vantagem econômica indevida que ocasiona o enriquecimento ilícito seja alcançada através de uma prestação positiva ou negativa, caracterizando-se o enriquecimento ilícito por qualquer ação ou omissão no exercício de função pública, objetivando angariar vantagem econômica, bem como a mera potencialidade que venha a amparar interesses particulares ou ostentar patrimônio incondizente com sua situação econômica, já que a repressão ao enriquecimento ilícito tem como valor preponderante a moral e a ética da Administração Pública.
O enriquecimento ilícito do agente público provoca dano à moralidade administrativa e, independentemente, pode causar dano patrimonial à Administração Pública. Via de regra, caracteriza-se pelo recebimento de vantagem econômica indevida em razão do exercício de cargo, emprego ou função pública. Não é necessário que o agente público exija ou solicite a vantagem econômica; basta, para caracterizar o enriquecimento ilícito, que ele receba, pouco importando se adveio de oferta, solicitação ou exigência.Salvo no caso do art. 9°,V, in fine15
14 FILHO PAZZAGLINI. Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada
. 3. ed. São Paulo:
Atlas, 2006. p.59
15 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva.
O artigo 10 da Lei 8.429/92 trata dos atos lesivos ao erário. Mesmo dando um enfoque maior à proteção dos valores morais da Administração Pública, acertadamente a Lei de Improbidade Administrativa abordou tal modalidade de improbidade administrativa, tendo em vista os graves danos causados pela má gestão do patrimônio público.
Tipifica a improbidade administrativa lesiva ao erário, entendido este como sendo a parcela patrimonial do patrimônio público de conteúdo econômico financeiro direto16, a conduta ilegal do agente público, comissiva ou omissiva, usando de má- fé, através de uma conduta dolosa ou culposa, no exercício de função pública, causando prejuízo ao patrimônio público.
Nessa espécie de improbidade administrativa, exige-se a presença do elemento subjetivo, configurado no comportamento doloso, existente na vontade da causar prejuízo, ou culposo do agente público, agindo com imprudência, negligência ou imperícia na gestão do patrimônio público.
A lesão ao erário, para a lei, é qualquer uma das condutas citadas no artigo 10, caput: perda, desvio, apropriação, malbarateamento ou dilapidação, por
ação ou omissão, dolosa ou culposa.
A ilicitude é pressuposto essencial à lesividade. Nesse artigo, aborda-se hipóteses de atos lesivos ao erário público que, por comportamento doloso ou culposo do agente público, causaram vantagem indevida ao particular e oneraram injustamente o patrimônio público, independentemente de o agente ter obtido qualquer vantagem com tal ato. Combate-se o enriquecimento ilícito do particular, indiferente de ter havido enriquecimento ilícito do agente público.
16 FILHO PAZZAGLINI. Marino.
A perda patrimonial para caracterizar a improbidade administrativa há de ser pela existência de um prejuízo patrimonial efetivo (salvo nas hipóteses descritas nos incisos do art. 10, em que o prejuízo é presumido), derivada de uma conduta ilícita ou imoral do agente. Lesão sem repercussão patrimonial não configura esta espécie de improbidade, podendo consistir, conforme o caso, em enriquecimento ilícito ou atentado aos princípios da Administração Pública.17
O artigo 11 da Lei 8.429/92 traz uma grande novidade no sistema repressivo da improbidade administrativa, através de atos comissivos ou omissivos violadores dos princípios que regem a Administração Pública e dos deveres impostos a todos os agentes públicos.
Portanto, se o agente público não enriqueceu ilicitamente e nem causou prejuízo ao erário, as ações ou omissões que atentem contra os princípios da Administração Pública, constantes no artigo 37 da Constituição Federal, bem como os inerentes ao sistema, são censurados, visto que demonstram um desvio na ética e na moral do agente público no exercício de suas funções.
O preceito do artigo 11 é, portanto, residual, somente sendo aplicável quando não configurada as demais modalidades de improbidade administrativa.
O mais grave atentado cometido contra a Administração Pública é a violação de princípios, por ser a maneira frontal de ofenderem-se as bases orgânicas de todo aparato administrativo.
O atentado contra os princípios da Administração Pública, como espécie de improbidade administrativa, busca punir o agente público pela simples violação de um princípio, assegurando-se, dessa forma, a manutenção e a primazia dos
17 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva.
valores inerentes a Administração Pública, tantas vezes ofendidos, sem que nenhuma sanção fosse imposta ao mau agente público.
A proteção aos princípios da Administração Pública instituída na Lei Federal 8.429/92 da uma tutela expressiva à moralidade administrativa, bem como os demais princípios explícitos e implícitos da Administração Pública, em geral.
Censura-se, pois, no artigo 11 da Lei 8429/92, atos que, embora não produzam efeitos financeiros negativos no patrimônio público, impliquem alguma conduta eivada de imoralidade.
A Lei 8429/92 visa a garantir a eficácia e a efetividade dos princípios, que são, na verdade, verdadeiros deveres inseridos no exercício de qualquer função pública, censurando-se atos que demonstrem descaso e má administração, bem como desvio ético, revelando a inabilitação moral do agente público no exercício de suas funções.
O rol de atentados contra princípios constantes nos incisos do artigo 11 é meramente exemplificativo, como ocorre, da mesma forma, com os artigos 9° e 10, de forma que qualquer ação ou omissão que atente contra os princípios norteadores da Administração Pública caracterizará ato de improbidade administrativa.
2.4 Sanções à Improbidade Administrativa
A sanção deve guardar relação com o ilícito cometido, variando qualitativa e quantitativamente conforme a lesividade da conduta.
A razão de ser da sanção não reside no prejuízo a ser causado ao infrator, e sim na necessidade de dissipação da intranqüilidade gerada, com a conseqüente restauração da soberania do direito, principal alicerce da segurança que deve reinar nas relações sociais. A proporção que deve existir entre o ilícito e a sanção deve ser correlata à existente entre as forças morais presentes no temor causado aos cidadãos e no lenitivo que será utilizado para tranqüiliza-los.18
Cabe ao juiz aplicar sentença envolvendo sanções civis, independentemente de outras sanções penais e administrativas, conforme preceituado no artigo 12 da Lei 8.429/92.
O artigo 37 §4° da Constituição Federal refere-se à improbidade administrativa no gênero, sendo dilatadas na legislação infraconstitucional, que dividiu a improbidade em espécies.
Prevê, pois, o artigo 37 §4° da Constituição sanções que deveriam ser necessariamente disciplinadas pelo legislador, o que não importou em nenhuma limitação ao seu poder discricionário na cominação de outras mais.
Para cada espécie de improbidade, há no artigo 12 da Lei 8.429/92 uma sanção determinada. Portanto, se o ato de improbidade administrativa importa enriquecimento ilícito de agente público, as sanções impostas são as previstas no artigo 12, I. Ao contrário, se caracterizam lesão ao erário, haverá a incidência do artigo 12, II e, finalmente, se configurar atentado aos princípios da Administração Pública aplicar-se-á o disposto no artigo 12, III.
18 GARCIA, Emerson. ALVES, Rogério Pacheco.
O enriquecimento ilícito no exercício de função pública é o ato de maior gravidade, merecendo da lei sanções mais severas. Já os atos que importam em prejuízo financeiro ao patrimônio público encontram-se em uma posição intermediária, sendo os atos que atentam contra os princípios da Administração Pública sancionados com a menor gravidade.
Caso esteja presente, em um mesmo fato, atos que importem improbidade administrativa previsto nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei Federal 8.429/92, é possível a cumulação de fundamentos jurídicos da demanda, podendo, pois, um mesmo ato ou uma série deles comportar mais de uma espécie de improbidade administrativa.
Não é aplicável, porém, o acúmulo de condenações idênticas, devendo-se resolver a questão pelo princípio da especialidade, devendo-se aplicar, em caso de ocorrência de duas espécies de improbidade, as penalidades atinentes a mais grave delas, de forma a acumulação dos fundamentos jurídicos dos pedidos possibilite a aplicação de penalidades subsidiariamente.
As sanções típicas da improbidade administrativa previstas na Lei Federal 8.429/92 configuram reparações por danos materiais e morais traduzidos, consubstanciadas em provimentos condenatórios (ressarcimento do dano, pagamento de multa civil, perda de bens ou valores ilicitamente acrescidos), desconstitutivos (perda de função pública) e restritivos de direito (proibição de contratar com o poder público, de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios e suspensão de direitos políticos).19
As sanções do artigo 12 da Lei 8.429/92 são cumuláveis, objetivando censurar gravemente a improbidade administrativa, alem do mais, o ato de improbidade afeta valores de natureza diversa.
As sanções aplicáveis aos agentes públicos são divididas em sanções graduadas, segundo a gravidade do ato de improbidade praticado, e fixas,
19 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva.
enquadrando-se, como graduadas, as sanções de suspensão de direitos políticos, a multa civil e a proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios e, como fixas, as sanções de perda de função pública, ressarcimento integral do dano e perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio.
A perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio é uma sanção de natureza ressarcitória. Consiste em uma indenização pelo dano moral acarretado a entidade da Administração Pública, cujo agente público violou preceitos éticos e morais fundamentais à instituição para que enriquecesse ilicitamente.
A perda de bens ou valores não representa, na verdade, uma sanção, já que tem como fim unicamente reconduzir o agente à situação anterior à prática do ilícito, mantendo imutável seu patrimônio legítimo.
Tal sanção pressupõe a existência de uma evolução patrimonial contemporânea à atividade do agente público, bem como a incompatibilidade com a remuneração deste, devendo alcançar-se tantos os bens desviados do patrimônio público como aqueles recebidos de terceiros em razão da atividade exercida.
O ressarcimento do dano é obrigatório na hipótese prevista no artigo 10 da Lei de Improbidade, qual seja, lesão ao erário, devendo ser comprovado nos casos de enriquecimento ilícito e atentado aos princípios da Administração.
previstos no artigo 10, de acordo com o disposto no artigo 12, I a III da Lei Federal 8.429/92.
Mesmo não sendo configurado o ato de improbidade, residualmente, será cabível o ressarcimento do dano quando ocorrer lesão ao patrimônio público.
Para que haja tal ressarcimento, no entanto, faz-se necessária a concorrência dos seguintes requisitos: ação ou omissão, dolosa ou culposa resultado financeiro negativo e nexo causal entre a ação ou omissão e o resultado.
O ressarcimento integral do dano é sanção imprescritível, repudiando-se a prescrição qüinqüenal, conforme disposto no artigo 37, §5° da Constituição Federal, revelando-se como um verdadeiro corolário do ato ilícito.
O artigo supracitado da Constituição Federal ressalva, pois, da prescrição a pretensão de ressarcimento de danos causados ao erário, consagrando, dessa forma, a regra da imprescritibilidade do ressarcimento do dano do ato ilícito praticado em detrimento do patrimônio público.
Qualquer que seja a espécie de improbidade administrativa, existindo dano patrimonial, compreende-se que ocorreu efetivo prejuízo, o que, nem sempre, significa que deve haver a obrigação de reporem-se integralmente os valores saídos do erário, já que, em alguns casos, poderá ocorrer um enriquecimento injusto em favor da entidade lesada, se levar-se em consideração os serviços prestados que foram úteis, de alguma forma, a tal entidade.
Caso tenham concorrido o agente público e o particular para o ato de improbidade administrativa, ambos devem responder pelo ressarcimento do dano, sendo, portanto, solidariamente responsáveis.
A perda da função pública é aplicável a qualquer ato de improbidade administrativa, sendo compreendida em sentido amplo, abrangendo todas as espécies de vínculo, funcional ou não, do agente público com a Administração Pública.
Essa sanção é especificamente dirigida àquele que exerce função pública, conceituada esta, de acordo com o artigo 2° da Lei de Improbidade, como sendo aquela que é derivada de mandato, cargo, emprego ou função pública, inclusive a exercida por delegação de serviço público, cuja respectiva investidura decorre de eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de vínculo jurídico com a Administração Pública.
Busca-se, com esta sanção, extirpar-se da Administração Pública toda e qualquer pessoa que demonstre comportamento imoral e desvio ético para o bom exercício da função pública a ela atribuída.
Deflui tal sanção, portanto, da incompatibilidade identificada entre a gestão da coisa pública e a conduta do agente, e, diferente de outras sanções, não influi na sua esfera jurídica de cidadão, mas somente na relação jurídica estabelecida com Poder Público, findando com sua dissolução, a qual é definitiva, não tendo delimitação temporal.
sanções a atos ilícitos, a Lei de Improbidade estipula duas sanções ao agente público e o partícipe, visando a reforçar o caráter moral de suas condutas, quais sejam o pagamento de multa civil e a proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios.
A multa civil representa uma sanção pecuniária contra o dano moral sofrido pela Administração Pública, não importando qualquer restrição ao exercício dos direitos de ordem pessoal, restringindo a atingir o patrimônio do ímprobo.
As multas são cominadas de acordo com a natureza do ato praticado pelo agente ímprobo, conforme dispõe os incisos do artigo 12 da Lei 8.429/92.
A proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios além de possuir a mesma natureza da multa civil, também implica suspensão temporária do exercício de direitos por aquelas pessoas referidas nos artigos 2° e 3° da Lei 8.429/92, que praticaram atos de improbidade administrativa, impedindo-se que estes, quando demonstrem desvio ético considerável no trato da coisa pública, negociem com a Administração Pública direta, indireta ou fundacional ou recebam valores públicos ou beneficiem-se dos instrumentos de extrafiscalidade.
Além do aspecto de segurança nas relações jurídicas, não se deve esquecer que tal disposição, tem o nítido caráter punitivo, configurando-se uma penalidade pecuniária indireta, tendo em vista que o agente ímprobo não poderá auferir nenhum benefício oriundo de uma relação contratual com o ente estatal.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
3.1 A Suspensão dos Direito Políticos como Sanção a Atos de Improbidade
Administrativa
Os direitos políticos visam a garantir ao cidadão o direito de participar da vida política do Estado, sendo um verdadeiro desdobramento do princípio que afirma que todo poder emana do povo.
Tratando-se os direitos políticos de direitos fundamentais, quaisquer restrições feitas a eles pressupõem expressa previsão constitucional, podendo tal restrição ser parcial ou total, podendo ser esta definitiva ou temporária.
A restrição temporária dos direitos políticos é denominada suspensão, sendo elencadas na Constituição Federal, em seu artigo 15, as hipóteses de suspensão, bem como de perda dos direitos políticos.
O inciso V do artigo 15 da Constituição prevê, como hipótese de suspensão de direitos políticos, a improbidade administrativa, em razão da própria construção semântica da expressão constante no artigo 37, §4° da Constituição, no qual se fala em suspensão de direitos políticos.
