São Paulo

UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE

MARCELLA VELLOSO BORGES RIBEIRO NOVAIS

TRANSPARÊNCIA PÚBLICA APLICADA:

Uma amostragem de referência em Municípios da Paraíba

São Paulo

2016

MARCELLA VELLOSO BORGES RIBEIRO NOVAIS

TRANSPARÊNCIA PÚBLICA APLICADA:

Uma amostragem de referência em Municípios da Paraíba

Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito.

ORIENTADOR: Prof. Dr. José Francisco Siqueira Neto

São Paulo

2016

N935t Novais, Marcella Velloso Borges Ribeiro.

Transparência pública aplicada :uma amostragem de referência em municípios da Paraíba/Marcella Velloso Borges Ribeiro Novais. – 2017.

128f. : il. ; 30 cm.

Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) - Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2017.

Orientador: José Francisco Siqueira Neto.

Referências bibliográficas: f. 119-128.

1. Transparência pública. 2. Lei de Acesso à Informação. 3. Democracia participativa. 4. Paraíba. I.Título.

CDDir 341.27

Para Yuri, o dono da mente brilhante.

AGRADECIMENTOS

À Deus, em primeiro lugar, por me capacitar para enfrentar o desafio do Mestrado.

Nesse processo tive experiências de crescimento pessoal e profissional, mudança não só de Estado, mas de vida, além das várias pessoas que foram colocadas no meu caminho nesses dois anos para me ajudar na jornada do autoconhecimento e a ser alguém cada vez melhor.

À minha mãe, Daniella, que me deu todo o apoio possível para iniciar mais um capítulo na minha história. Sem ela eu não seria metade da pessoa que sou hoje e certamente não estaria aqui. Toda minha gratidão a você, mãe.

Ao meu mentor e amigo, Yuri Paulino. Obrigada pela inspiração, pelas longas e longas conversas sobre os mais diversos assuntos que instigam e abrem minha mente. Obrigada pela paciência para aturar meus pequenos ataques de pânico e estar sempre em prontidão para me ajudar. Você foi, e é, essencial.

Aos meus irmãos, Lucas, Gabriel e Camila, que sempre me dão força e me incentivam a acreditar no meu potencial. Sem vocês nada faz sentido.

À minha amiga Helena, que entrou na minha vida para provar que amizades verdadeiras não são mensuradas por tempo, elas simplesmente são. Minha companheira de aventuras e de várias madrugadas no escritório estudando, você é expert em me ajudar a concentrar quando preciso e também a me distrair/divertir quando minha mente dá tilt.

Ao meu orientador, o Prof. Siqueira. Não poderia ter alguém mais adequado para me orientar: prático e direto, adora conversar sobre política (momentos em que me aproveitei do seu conhecimento para aprender mais sobre o País no qual vivemos e mudar meu jeito de enxergar as coisas), além de ter toda a paciência com minha mania de deixar as coisas para os últimos minutos. Obrigada!

Ao “chefe” Heleno Torres, que me acolheu em seu escritório e me proporcionou uma das melhores experiências que já vivi, privilégio que tantas pessoas gostariam de ter. É uma honra tê-lo como membro da minha banca examinadora, não poderia escolher ninguém melhor do que você.

Ao Prof. Chiarello, meu professor e amigo “balão”: sempre me colocando para cima e

me ensinando que quando estabelecemos um objetivo na vida, nada deverá nos impedir de

alcançá-lo. Você é alguém em quem busco me espelhar e é um prazer tê-lo na minha banca

examinadora e na minha vida.

“Secrecy reduces the information available to the citizenry, hobbling people’s ability to participate meaningfully.”

Joseph Stiglitz – Transparency in Government

RESUMO

A Lei n

12.527, de 18 de novembro de 2011, constitui-se em um notável instrumento para garantia da transparência pública em cuja ausência não se pode falar em democracia. Em que pese o avanço representado pela nova legislação, a presente pesquisa busca contextualizar sua aplicação, tendo por foco as mudanças advindas na Administração e a relação dessas com a utilização, pelos administrados, dos direitos e garantias implementados pela Lei de Acesso à Informação (LAI). Assim, foram analisados seis municípios do Estado da Paraíba, selecionados através de critérios demográficos e geográficos. Considerando as exigências legais impostas pela Lei de Acesso à Informação, nos artigos 8

e 9

, verificar-se-á se os elementos definidos na LAI estão disponíveis ou não nos sítios oficiais dos municípios, podendo analisar, portanto, o grau de transparência de cada um deles. Após essa primeira etapa, foram extraídos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) os seguintes dados dos municípios: IDH, População Estimada (2016), Receitas Orçamentárias (2014), Coeficiente de Gini e PIB (2013), buscando, assim, verificar se existe alguma relação entre o nível de transparência dos municípios e os indicadores sociais expostos.

Palavras-chave: Transparência Pública; Lei de Acesso à Informação; Democracia

Participativa; Paraíba.

ABSTRACT

The Law n. 12,527/2011 is a remarkable instrument that reassures the public transparency, in which its absence there cannot be any talk about democracy. Regarding the progress presented by this new piece of legislation, the present research focus on explaining its application, regarding the changes made to the public administration, as well as the link between these changes and the use of guarantees and rights implemented by the Access to Information Law. Therefore, 6 cities were analyzed, chosen by demographic and geographic criteria. Considering the legal demands imposed by the Access to Information Law, articles 8 and 9, the elements brought by the “AIL” will be verified if they’re being properly fulfilled on the cities’ official websites, leading to a level of transparency analysis. After this first step, the following data were extracted from the Brazilian Institute of Geography and Statistics:

Human Development Index; Estimated Population of 2016; Budget Revenue of 2014; Gini Coefficient; and the GDP (Gross Domestic Product), to verify if there’s any connection between the transparency levels and the social indexes just mentioned.

Keywords: Public transparency; Access to Information Law; Participatory Democracy;

Paraiba.

LISTA DE MAPAS

Mapa 1 Mesorregiões geográficas da Paraíba...82

Mapa 2 Microrregiões geográficas da Paraíba...83

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Respostas dos quesitos por município...108

Tabela 2 Estatísticas para cada quesito...109

Tabela 3 Dados do IBGE por município...113

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 Índice de Transparência...108

Gráfico 2 Índice de Transparência x IDH...109

Gráfico 3 Índice de Transparência x População Estimada 2016...110

Gráfico 4 Índice de Transparência x Receita Orçamentária 2014...111

Gráfico 5 Índice de Transparência x Índice de Gini...111

Gráfico 6 Índice de Transparência x PIB 2013...112

LISTA DE ABREVIATURAS

Art. Artigo

CCJ Comissão de Constituição e Justiça

CCT Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática CDH Comissão de Direitos Humanos

CGU Controladoria-Geral da União

CRE Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional

CF Constituição Federal

DAS Direção e Assessoramento Superior

DF Distrito Federal

EC Emenda Constitucional

ECO-92 Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento E-SIC Serviço de Informações ao Cidadão

IBGE IDEME

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual IDH Índice de Desenvolvimento Humano

IT Índice de Transparência LAI Lei de Acesso à Informação NSA National Security Agency ONU Organização das Nações Unidas PIB Produto Interno Bruto

PL Projeto de Lei

PLC Projeto de Lei Constitucional

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PROALCOOL Programa Nacional do Álcool

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ... 13

1 TRANSPARÊNCIA E DEMOCRACIA ... 17

1.1 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS ... 34

1.2 INFORMAÇÃO E PODER ... 45

1.3 SOCIEDADE DE INFORMAÇÃO: TRANSPARÊNCIA E CONTROLE ... 48

2 A LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO ... 53

2.1 DIRETRIZES DA LAI ... 65

2.2 SIGILO E TRANSPARÊNCIA ... 74

3 A LEI DA TRANSPARÊNCIA APLICADA ... 81

3.1 ESTUDO DOS MUNICÍPIOS ... 94

3.2 RESPOSTAS AOS QUESITOS ... 104

4 CONCLUSÃO ... 115

REFERÊNCIAS ... 120

INTRODUÇÃO

O direito positivo tem sua gênese no fato social. Mais do que isso, na medida em que nem todo fato social ganha a atenção do legislador, é possível afirmar que apenas aqueles que, por variadas razões – algumas nem sempre ligadas ao interesse público - adquirem relevância acabam alvo de normatização, é dizer, são envolvidos em um processo legislativo com vistas à sua regulamentação.

Tomada tal premissa em consideração, é possível estimar que o processo legislativo estaria inserido em um processo social mais abrangente. Determinado tema surge na sociedade, ganha relevância pela abrangência ou pelos valores que lhe são conexos. É certo que em um meio democrático e, portanto, plural, as percepções de variados segmentos sobre o assunto vão levar invariavelmente a divergências que, em nome da paz e coesão sociais, demandam a intervenção estatal, estabelecendo as regras pertinentes que, ancoradas em percepção democrática de todo o processo, devem refletir justamente a vontade da maioria, sem desprezar, no entanto, princípios outros, que se elevam acima de uma simples proporção numérica. Maiorias eventuais não podem, dessa maneira, avançar sobre questões determinadas, estabelecendo regramentos que neguem determinados direitos às minorias.

Tome-se, por exemplo, a liberdade de religião. Maioria eventual não pode legislar de maneira a cercear essa liberdade de uma minoria.

De toda sorte, considera-se que, observados os parâmetros já referidos, determinado processo legislativo deve refletir aquilo que a sociedade tem como válido sobre um assunto dado, ou seja, a interação das forças sociais representadas no Legislativo acaba reproduzindo – e positivando – o tratamento que a comunidade quer dar ao tema objeto da normatização.

Esta compreensão estaria albergada em um processo social orgânico, daí se poder afirmar que a lei é o reflexo da sociedade. Isso estaria inserido em um processo democrático que se pode apontar como funcional.

É possível, no entanto, contemplar o processo legislativo que não esteja perfeitamente atrelado a esse processo social maior, é dizer, um procedimento que produza normas desvinculadas desse contexto, muito embora não se possa afirmar, desde logo, que se trate de algo danoso. Normatizações existem e acabam se caracterizando pelo avanço que refletem.

Seriam regramentos postos na vanguarda e cujo produto é justamente o avanço em

determinada direção. Um exemplo que pode ser anotado é a Lei n

8.078, de 11 de setembro

de 1990, o Código de Defesa do Consumidor.

Fruto de previsão constitucional quanto à promoção da defesa do consumidor (CF, art.

5º, inc. XXXIII), o Código inseriu no ordenamento nacional disposições que refletiam o tratamento dado à matéria em mercados de consumo mais evoluídos, notadamente o europeu, algo que se poderia tomar como inadequado para o Brasil na última década do século passado.

Entretanto, o que se registrou nos anos seguintes foi a evolução do mercado de consumo, um movimento de adequação das práticas então vigentes às regras que foram postas, trazendo a reboque inegáveis benefícios e, de uma forma geral, o amadurecimento do mercado.

Nada obstante, é possível registrar que essa não é uma regra. Não é difícil encontrar severas críticas aos excessos normativos, ou mais precisamente, às tentativas de, por meio da normatização, alterar comportamentos sociais que por alguma razão sejam indesejáveis. As ressalvas mais notáveis nessa área estão, não raro, situadas na legislação penal. Em um país que parece tomado pela criminalidade, não são raras as tentativas de enxergar o delito como algo que não é produto de um contexto social e, por conseguinte, ver na simples tipificação penal de determinadas condutas o remédio para algo muito mais complexo. O resultado de tais práticas acaba sendo a inutilidade da norma quanto àquilo que seria o seu objetivo principal. O tratamento dado à questão das drogas, por exemplo, repetiu aquilo que estava em voga internacionalmente, mas que atualmente é visto com redobrada reserva, especialmente por não se colher, após anos dedicados uma verdadeira – e assim sempre referida – guerra.

Não há, apesar do tratamento penal cada vez mais rígido, registro de que o número de delitos tenha decrescido ao longo do tempo.

A par dos exemplos já mencionados, que de certa maneira refletem – especialmente no caso do tratamento penal das drogas – tendências mundiais, o Brasil registra casos de normas que acabam se revelando inoperantes; leis que não chegam sequer a ter a aplicabilidade que se espera do direito legislado. Nestes casos, antes mesmo de se questionar sobre resultados almejados e efetivamente produzidos, as dúvidas situam-se no campo da observância da norma. As causas que podem ser empiricamente apontadas são as mais diversas. Todavia, não se pode desprezar, dentre elas, o descompasso da norma com o processo social maior, onde estaria inserido – e de onde derivaria – processo legislativo.

É neste contexto que se insere a presente pesquisa. Questiona-se neste trabalho o

alcance de determinada disposição normativa, notadamente sua maior ou menor efetividade,

em relação ao contexto social onde ela se insere. O âmbito da pesquisa abrange a Lei n

12.527, de 18 de novembro de 2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI), mais

especificamente, as regras relativas à disponibilidade de dados, que devem ser observadas

pelos entes da Administração.

A norma referida é de edição relativamente recente e tem como objetivo principal proporcionar ao cidadão o acesso às informações da Administração. Muito embora a publicidade seja a regra, tal como positivado na Constituição (art. 37), a Lei veio regular o acesso à essas informações, criando mecanismos que tornem essa publicidade mais efetiva, no que estabelece, inclusive, a divulgação proativa de determinadas classes de dados (art. 8º).

No âmbito da transparência ativa, ou seja, da divulgação de informações sem haver solicitação prévia de um interessado, não se tem um titular individual de tal direito, daí o interesse acerca do cumprimento das determinações que tratam desse aspecto pela Administração. As diretrizes relativas à divulgação estão positivadas nos arts. 8º e 9º, que estabelecem parâmetros objetivos quanto à divulgação das informações, de observância obrigatória para todos os órgãos e entidades públicas.

Assim, o problema que se põe à discussão tem a ver com a aplicação da norma como consequência da intervenção da comunidade ou se a sua observância se dá apenas por iniciativa da própria Administração. Tal questionamento ganha relevância quando se observa que, sendo fruto da vontade do administrador, os resultados da aplicação das regras estarão sujeitos à vontade daquele, não havendo que se falar, pelo menos a priori, em um amadurecimento social derivado do novo instrumento posto à disposição, refletindo no ambiente social e democrático.

Não se pode perder de vista que a aprovação, nos últimos anos, de leis que servem como avançados instrumentos para a transformação da sociedade, traça o seu caminho para se converter em uma verdadeira democracia participativa, pondo ao alcance do cidadão os mecanismos necessários para exercer o controle dos atos administrativos. Essa busca tem gênese na própria Constituição Federal que, enquanto define o Brasil como Estado Democrático de Direito (art. 1º), cuida de instituir garantias para que este modelo prevaleça, especialmente quanto à própria Administração, no que se inserem aquelas positivadas no art.

37 do texto constitucional, com destaque para o princípio da publicidade.

A imposição de transparência aos negócios do Poder Público tem como destinatário

principal a sociedade, o povo de onde o poder emana e em nome de quem deve ele ser

exercido (art. 1

), significando, portanto, a possibilidade, para todo e qualquer cidadão, de

verificar o respeito a esse princípio democrático básico, através do qual são viabilizados

procedimentos de controle. Se o Estado adota uma política de abertura perante a sociedade,

por meio da promoção da transparência, ele permite o controle social do poder público e,

diferentemente do controle interno e externo, quando utilizado corretamente, o controle social

pode vir a ser mais efetivo do que esses.

Assim é que se procura, em um primeiro momento, identificar o efetivo cumprimento de determinadas exigências positivadas na Lei n

12.527/2011 para, então, indagar sobre a existência de uma relação entre o grau de observância e o contexto social em que estão inseridas, buscando aferir se há relação entre determinadas características da sociedade local e o maior ou menor cumprimento daqueles requisitos. Buscando uma maior objetividade, foram utilizados como parâmetros indicadores sociais, tais como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Índice de Gini, utilizado para aferir o grau de desigualdade. Assumindo que o grau de desenvolvimento local está atrelado aos índices utilizados na pesquisa, bem assim que quanto mais elevado este desenvolvimento maior é a fiscalização sobre a Administração, o estudo se ocupa de duas hipóteses principais, quais sejam: (a) a coincidência entre o índice de transparência e os indicadores sociais, atrelando o maior ou menor grau de transparência a um maior ou menor grau de desenvolvimento social; e(b) a inexistência de relação verificável entre a transparência e o desenvolvimento social.

No primeiro caso, à coincidência pode ser atribuída a relação entre os indicadores, descortinando a vinculação entre o cumprimento da lei e a pressão social nesse sentido. Na segunda hipótese, em que não há relação verificável, lida-se com o descolamento entre as disposições normativas e a sua efetiva utilização pela sociedade, utilizando as previsões contidas na LAI para assegurar transparência. Verificando-se que, a despeito de indicadores sociais baixos, o ente federativo ostenta uma maior transparência, não apenas se tem por inexistente a relação de causa e efeito, mas se adota, entre as explicações possíveis, aquela que enxerga a maior transparência como fruto do trabalho da própria Administração, o seu esforço voluntário em cumprir a Lei.

Ainda quanto ao método empregado, é pertinente deixar claro que em razão das características deste tipo de pesquisa, foram abrangidos seis municípios. A escolha levou em consideração a localização e o número de habitantes dos entes federativos, objetivando verificar contrastes eventualmente existentes em razão de tais aspectos. Com vistas a uma melhor verificação dos dados, os municípios foram postos em pares, estabelecendo-se um parâmetro que possibilite identificar discrepâncias nos índices utilizados como índices sociais. Tais indicadores, por sua vez, serão utilizados para aferir eventual relação entre determinados aspectos sociais e o nível de transparência.

A par da verificação e comparação dos dados, a pesquisa analisa ainda a questão da

transparência e aspectos da Lei de Acesso à Informação, de forma a contextualizar o tema.

1 TRANSPARÊNCIA E DEMOCRACIA

As manifestações a favor de um Estado Democrático vêm, normalmente, daqueles que têm seus ideais voltados para uma sociedade livre e justa. Desde a antiguidade, grandes pensadores têm contribuído para conceituar a democracia, sendo um termo que traz consigo diversas definições. Rosenfield

afirmou que:

A democracia, no sentido etimológico da palavra, significa o “governo do povo”, o

“governo da maioria”. [...] Basta lembrar que a democracia, na antiguidade grega, [...], é uma “forma de governo” entre duas outras: a monarquia ou “governo de um só” e; a aristocracia ou “governo de alguns”.

Ao frisar que a democracia, na antiguidade, é uma “forma de governo” entre outras duas, Rosenfield remete à definição do termo criada por Aristóteles,

que dividiu as formas de governo em seis, afirmando que três eram as formas corretas (monarquia, aristocracia e governo constitucional) e três eram desvios de forma (tirania, oligarquia e democracia). Para justificar que a democracia, na sua época, era um desvio, Aristóteles declarou que ela não deveria ser definida apenas como um sistema em que a soberania estava nas mãos do povo, mas sim como uma forma de governo em que as pessoas livres têm a possibilidade de exercer o poder.

O termo democracia foi originado na Grécia Antiga e possui o seguinte significado literal: demokratía - demo = povo e kracia = governo. Porém, ainda que uma tradução literal da palavra se dê de forma simples e direta, não é possível restringir seu significado apenas ao

“governo do povo”. A sua essência é essa, e isso é inquestionável, mas a palavra traz consigo uma profundidade de acepções diferentes que se complementam, fazendo com que não exista uma única definição que a limite.

Ao falar sobre a democracia grega, Dahl

afirmou que:

Foram os gregos – provavelmente os atenienses – que cunharam o termo demokratia: demos, o povo, e kratos, governar. Por falar nisso, é interessante saber

1

ROSENFIELD, D. L. O que é democracia. São Paulo: Brasiliense, 2008, p. 7.

2

ARISTÓTELES. Política. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 1985.

3

Nesse sentido, Giovani Sartori afirma que: “Se definir democracia significa meramente apresentar o significado da palavra, o problema está imediatamente solucionado, porque tudo o que se requer no caso é algum conhecimento da língua grega. Literalmente, democracia significa ‘poder do povo’, isto é, que o poder pertence ao povo. Mas com isto teremos simplesmente resolvido um problema de terminologia. Nossa explicação nada mais é do que uma ‘definição de palavra-por-palavra’, o que torna conhecida uma palavra numa determinada língua por via da tradução. E o problema de definir democracia é muito mais complicado do que isso. Quando empregamos o termo, ele se aplica, claramente, a alguma coisa. Não se trata somente de indagar: o que significa essa palavra? Mas também: qual é o objeto? E quando tentamos responder a esta última inquirição, descobrimos que o objeto não corresponde à palavra. Descobrimos, outrossim, que existe pouca semelhança entre os fatos e o rótulo, entre o nosso achado e o nome. Conquanto democracia tenha um significado literal preciso, isto não nos ajudará realmente a compreender o que é uma democracia autêntica.”.

SARTORI, Giovani. Teoria Democrática. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1962, p. 17-18.

4

DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 2001, p. 26.

que, em Atenas, embora a palavra demos em geral se referisse a todo povo ateniense, às vezes, significava apenas a gente comum ou apenas o pobre. Às vezes, demokratia era utilizada por seus críticos aristocráticos como uma espécie de epíteto, para mostrar seu desprezo pelas pessoas comuns que haviam usurpado o controle que os aristocratas tinham sobre o governo.

Quando aprofunda um pouco mais o tema em questão, Dahl

assevera que devem existir oito garantias para o povo, de forma que viabilizem o exercício da democracia, quais sejam: (1) direito de votar e (2) de ser eleito; (3) direito dos políticos disputarem pelos votos e apoio do povo; (4) eleições livres e sem corrupção; (5) liberdade de reunião e (6) de expressão; (7) fontes alternativas de informação; e (8) existência de instituições que façam com que as políticas públicas dependam de eleições e de outras formas de demonstração de preferência. Sobre o tema, Pontes de Miranda

é pragmático ao afirmar que:

Que é democracia? Que é não-democracia? Em qualquer ciência, nada mais perigoso do que ambiguidades nas significações de um termo. A democracia existe, porque funciona, escolhe os agentes do povo, principalmente os legisladores. Ainda se escolhesse um só legislador, só por isso não deixaria de ser democracia. O povo participou ou atuou na formação da ordem estatal.

[...]

Democracia é a participação do povo na ordem estatal: na escolha dos chefes, na escolha dos legisladores, na escolha direta ou indireta dos outros encarregados do poder público.

Os graus de democracia concernem à sua perfeição. Mas democracia somente há, se existe a co-decisão. Chama-se co-decisão a deliberação em comum, pelo povo ou por pessoas escolhidas pelo povo, isto é, não por pessoas oriundas de atos de força, ou de fato estranho ao querer da população (nascimento, por exemplo).

A célebre frase do Discurso de Gettysburg, dita pelo ex-Presidente americano Abraham Lincoln “[...] o governo do povo, pelo povo e para o povo [...]”, até hoje é encarada como um dos conceitos de democracia. Essa frase pode ser traduzida justamente no que a Constituição brasileira definiu em seu preâmbulo e no seu art. 1º, pois tem-se que a democracia se dá através do poder que emana do povo, o qual será exercido direta ou indiretamente pelo povo e em proveito dele. Vê-se, portanto, que a natureza da democracia recai no fato do poder pertencer ao povo. Georges Burdeau, em uma de suas obras, leciona sobre a democracia como:

Politicamente, o objetivo da democracia é a libertação do indivíduo das coações autoritárias, a sua participação no estabelecimento da regra que, em todos os domínios, estará obrigado a observar. Econômica e socialmente, o benefício da democracia se traduz na existência, no seio da coletividade, de condições de vida que assegurem a cada um a segurança e a comodidade adquirida para a sua

5

DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 2001.

6

MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade: os três caminhos. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 135-136.

7

BURDEAU, Georges. A Democracia: ensaio sintético. Portugal: Publicações Europa América, 1975, p. 61.

felicidade. Uma sociedade democrática é, pois, aquela em que se excluem as desigualdades devidas aos azares da vida econômica, em que a fortuna não é uma fonte de poder, em que os trabalhadores estejam ao abrigo da opressão, que poderia facilitar sua necessidade de buscar um emprego, em que cada um, enfim, possa fazer valer um direito de obter da sociedade uma proteção contra os riscos da vida. A democracia social tende, assim, a estabelecer entre os indivíduos uma igualdade de fato que sua liberdade teórica é impotente para assegurar.

No mesmo passo, José Afonso da Silva afirma que:

Os valores da democracia são igualdade e a liberdade; ou, em palavras mais abrangentes: a democracia é regime de garantia geral da realização dos direitos fundamentais do Homem, que se fundamenta em dois princípios primários: a) o da soberania popular, segundo o qual o povo é a única fonte do poder (o poder emana do povo); b) a participação do povo no poder, para que este seja efetiva expressão da vontade popular. Nos casos em que essa participação é indireta, surge um princípio secundário: o da representação.

Apesar de ser um termo discutido desde a antiguidade, é inegável o fato que a democracia passou por períodos em que esteve em declínio. Nesse sentido, Dahl

afirma que não há um momento exato no qual a democracia tenha surgido, mas sim que ela foi reinventada diversas vezes, a depender do local e da época. Pontes de Miranda conclui que não há um padrão que os Estados devam seguir quando se fala em democracia. Veja:

Nem todas as democracias são iguais. Democracia não é roupa que se ordene sob medida, ou se adquira feita, para se vestirem os países. Há ideal democrático e inúmeras formas variantes, imperfeitas, que vão do mínimo (a que se possa chamar, sem risco de erro, democracia), até à forma ideal e à execução ideal. Esse ponto merece toda atenção e não raro se olvida: há evolução democrática, no sentido de cada vez maior e mais eficaz intervenção do povo no governo e na escolha do seu destino. Nenhuma época corresponde ao mais alto grau, nem possui a melhor democracia. Há sempre deficiências a serem preenchidas, defeitos a serem corrigidos, meios de mais exato ou mais fácil funcionamento a serem adotados, se já se conhecem, ou a serem inventados, se fazem falta.

No mesmo sentido, Bobbio diz que:

O conteúdo mínimo do estado democrático não encolheu: garantia dos principais direitos de liberdade, existência de vários partidos em concorrência entre si, eleições periódicas a sufrágio universal, decisões coletivas ou concordadas (nas democracias consociativas ou no sistema neocorporativo) ou tomadas com base no princípio da maioria, e de qualquer modo sempre após um livre debate entre as partes ou entre os aliados de uma coalizão de governo. Existem democracias mais sólidas e menos sólidas, mais invulneráveis e mais vulneráveis; existem diversos graus de aproximação com o modelo ideal, mas mesmo a democracia mais distante do modelo não pode ser de modo algum confundida com um estado autocrático e menos ainda com um totalitário.

8

SILVA, José Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular: estudos sobre a Constituição. São Paulo:

Malheiros, 2002, p. 46-47.

9

DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 2001, p. 29.

10

MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade: os três caminhos. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 155.

11

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 6 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 37-38.

Ao remontar ao cenário do Antigo Regime (“ancien régime”, séculos XVI ao XVIII), percebe-se que o traço mais marcante do período foi a concentração de todos os poderes nas mãos do rei, o qual foi designado de “a era do absolutismo”. O processo teve início com a crise do feudalismo, juntamente com o nascimento do sistema capitalista de produção e, consequentemente, da burguesia. Essa, por sua vez, não via vantagem no sistema feudal, pois tinha tal sistema como um obstáculo para as relações capitalistas que estavam por vir, o que influenciou, ainda mais, a nova forma de poder.

Pode-se verificar, no lugar do poder pulverizado nas mãos de diversos senhores feudais, o processo de centralização dos poderes nas mãos dos monarcas. Assim, para que isso acontecesse, os senhores feudais deveriam perder o poder que detinham e serem dominados pelo monarca. Tal domínio caracterizava-se por uma série de vantagens e privilégios oferecidos pelo governante à nobreza.

Com o absolutismo, os governantes passaram a decretar leis, exercendo o seu poder sem qualquer limite imposto por legislações ou constituições que controlassem seus atos. A imposição de tributos, o comando da justiça e do exército também são características típicas de tal sistema. Assim, não existe a divisão dos poderes entre Legislativo, Executivo e Judiciário, mas sim todos os poderes exercidos por um soberano, que, por sua vez, utiliza diversos recursos para exercer o poder que lhe foi encarregado. O monarca consegue cumprir sua função não só pela força que possui, mas também, por exemplo, através do equilíbrio entre duas classes: nobreza e burguesia. À nobreza foi concedida uma série de privilégios sociais (ex.: isenção fiscal, cargos na administração pública, postos de comando no exército, pensões vitalícias e doações). Assim como os nobres, a burguesia, que estava ganhando força, também recebeu vantagens por parte do monarca, principalmente econômicas (ex.: o direito de participar da exploração das colônias, podendo até mesmo controlar companhias de comércio).

Além da ascensão da burguesia e extinção dos senhores feudais, ocorreu o declínio do

poderio da Igreja. Durante a Idade Média, era ela que detinha o poder, exercendo influência

por meio da sua doutrina, controlando grande parte dos territórios feudais, interferindo nas

decisões políticas do monarca e até mesmo cobrando indulgências (absolvição dos pecados

através de cartas vendidas aos fiéis), o que permitiu, assim, o seu enriquecimento. Porém, com

o absolutismo, o monarca passou a controlar também a Igreja, inclusive através da escolha dos seus membros, havendo, portanto, uma ruptura entre o poder civil e religioso

.

O que se tinha, desde então, de acordo com Jean Bodin

, era a declaração do soberano de que ele era livre de qualquer autoridade que não fosse ele próprio, dentro ou fora do Estado (nem mesmo o Papa poderia interferir na legitimidade do seu poder), reunindo todos os poderes políticos em si mesmo. Deve ser levado em consideração, também, o que afirma Giacomo Martina:

Um princípio fundamental inspira o absolutismo no que diz respeito à influência que a religião possa ter na sociedade: deve reinar um perfeito paralelismo entre a ordem político-civil-temporal e a ordem espiritual-religioso-sobrenatural. A afirmação, jamais claramente expressa, mas implicitamente sempre presente na estrutura do ancien régime, não deve ser entendida no sentido de uma absoluta separação entre as duas esferas, que se ignorariam mutuamente, mas, pelo contrário, no sentido de uma estreitíssima colaboração das duas sociedades, que derivam do mesmo princípio e tendem a um só fim, o bem do homem. [...] A mesma tendência pode ser expressa de outra forma: tudo aquilo que é proibido ou permitido na ordem religiosa deve ser proibido ou permitido também na ordem civil, salvo algumas raras exceções.

Com o fim desse cenário político absolutista, a democracia foi aos poucos resgatada, tendo início através do iluminismo. Características importantes de um governo democrático ressurgiram nessa fase, como os direitos humanos, a separação entre religião e política, conceito de liberdade individual, rompendo-se, ainda, a democracia.

Ao se deparar com a democracia representativa, tem-se uma conjuntura em que o poder político não se encontra nas mãos do cidadão, mas sim nas mãos daquele que o representa. Maria Augusto Castanho afirma que há três formas de se expressar politicamente quando se está diante de um vínculo entre representante e representado: (1) expressa-se como técnica a qual a vontade de uma pessoa é transferida à outra pessoa ou à coletividade; (2) como meio de expressão da vontade daquele que é representado, em que o representante atua como porta-voz; ou (3) através da combinação dos dois anteriores, quando a vontade do representante é atribuída ao povo.

Os defensores da democracia moderna (representativa) posicionam-se de maneira contrária à participação direta do povo (democracia direta). Montesquieu, que foi um dos maiores defensores da democracia representativa, afirmava que o povo, apesar de ser

12

Para um panorama histórico completo, MARTINA, Giacomo. História da Igreja: de Lutero a nossos dias.

Vol. II – A era do absolutismo. São Paulo: Loyola, 2003.

13

BODIN, Jean. Os seis livros da República: livro primeiro. São Paulo: Ícone, 2011.

14

MARTINA, Giacomo. História da Igreja: de Lutero a nossos dias. Vol. II – A era do absolutismo. São Paulo: Loyola, 2003, p. 25.

15

CASTANHO, M. A. F. S. Internet como instrumento de revitalização da representação política. Democracia

Digital e Governo Eletrônico, Santa Catarina, n. 6, p. 200-215, 2012.

excelente em suas escolhas, era péssimo para governar, necessitando, assim, de representantes que atuassem em seu nome.

Cabral Neto afirma que a teoria moderna é a que melhor define a democracia representativa (indireta), pois o representante do povo deve ter como objetivo a satisfação dos interesses dos representados como uma nação, não apenas de alguns particulares.

Assim, ao analisar os regimes representativos, vê-se que os países que adotavam a democracia passaram a utilizar esse modelo específico, fazendo com que hoje a democracia representativa seja a forma de governo mais aplicada nos países.

O termo democracia representativa (ou indireta) é apenas um de muitos que são empregados pelos doutrinadores, podendo mencionar, ainda, a democracia direta, participativa ou semidireta. Ao abordar a democracia direta, verifica-se a participação do povo de forma que eles tenham o poder decisório. Débora de Oliveira

cita o exemplo da Suíça, onde os cidadãos podem contribuir para a elaboração da Constituição e das leis do seu país, em conjunto com o Parlamento (nesse caso, o povo e os membros do Parlamento atuam sob as mesmas condições para que, dessa forma, a democracia direta seja verdadeiramente aplicada). Sobre o tema, Pontes de Miranda

afirma que:

Democracia direta é aquela em que os membros que compõem o grupo social resolvem sobre o que há de ser a lei ou o ato de execução, inclusive julgamento judicial, relativo a interesse público. Muitas vezes, ao falar-se de democracia direta, alude-se, explícita ou implicitamente, à proximidade espacial, ao estarem juntos todos os que deliberam. Reminiscência das reuniões democráticas da Antiguidade.

Tal elemento é supérfluo. Os indivíduos que constituem o grupo social podem exercer a democracia direta sem se acharem perto uns dos outros, sem se verem, sem se conhecerem sequer. O que mais importa é que o resultado seja a expressão da maioria dos votos, quer se trate de iniciativa popular, quer de consulta popular. O essencial ao conceito é não haver interposta vontade entre os que votam e a deliberação.

Bobbio faz uma crítica à democracia direta, pois entende que não é viável que todos os cidadãos se envolvam em todas as decisões que dizem respeito a eles. O que ele constata, na

16

MONTESQUIEU, Charles-Louis de. O espírito das leis. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

17

CABRAL NETO, Antônio. Democracia: velhas e novas controvérsias. Estudos de Psicologia, v. 2, n. 2, p.

15, 1997.

18

OLIVEIRA, Débora Gonçalves de. As possibilidades da democracia participativa no Estado Democrático de Direito. 2009. 116 f. Dissertação (Mestrado em Direitos Fundamentais e Democracia) – Faculdades Integradas do Brasil (UNIBRASIL), Curitiba, 2009.

19

MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade: os três caminhos. 2 ed. São

Paulo: Saraiva, 1979, p.156.

verdade, é que o cerne da questão não é que a democracia direta atue como alternativa à representativa, mas sim como sistemas que podem vir a ser complementares.

Veja:

O que me permite repetir que entre a democracia representativa pura e a democracia direta pura não existe, como creem os fautores da democracia direta, um salto qualitativo, como se entre uma e outra existisse um divisor de águas e como se a paisagem mudasse completamente tão logo passássemos de uma margem à outra.

Não: os significados históricos de democracia representativa e de democracia direta são tantos e de tal ordem que não se pode pôr os problemas em termos de ou-ou, de escolha forçada entre duas alternativas excludentes, como se existisse apenas uma única democracia representativa possível e apenas uma única democracia direta possível; o problema da passagem de uma a outra somente pode ser posto através de um continuum no qual é difícil dizer onde termina a primeira e onde começa a segunda.

Quando se fala em democracia participativa, automaticamente remete-se ao cenário em que o governo fornece meios para que o povo tenha algum tipo de influência nos processos decisórios ou questões políticas. Esse tipo de forma governamental foi consolidado cada vez mais, possibilitando um maior envolvimento político para o povo, seja direta ou indiretamente. Nessa linha de pensamento, David Held

afirmou que, para alcançar os princípios de uma democracia participativa, é necessário, além da participação, o controle direito das matérias mais próximas ao povo, assim como a competição entre partidos (pluripartidarismo) e diversos grupos que tenham interesse nos assuntos do governo.

Para dar suporte à afirmação de que a democracia participativa é a melhor escolha para o Estado, Dahl

elenca alguns benefícios que são consequência desse sistema:

A democracia ajuda a impedir o governo de autocratas cruéis e perversos; a democracia garante aos cidadãos uma série de direitos fundamentais que os sistemas não-democráticos não proporcionam (nem podem proporcionar); a democracia assegura aos cidadãos uma liberdade individual mais ampla que qualquer alternativa viável; a democracia ajuda a proteger os interesses fundamentais das pessoas; apenas um governo democrático pode proporcionar uma oportunidade máxima para os indivíduos exercitarem a liberdade de autodeterminação – ou seja: viverem sob leis de sua própria escolha; somente um governo democrático pode proporcionar uma oportunidade máxima do exercício da responsabilidade moral; a democracia promove o desenvolvimento humano mais plenamente que qualquer alternativa viável; apenas um governo democrático pode promover um grau relativamente alto de igualdade política; as modernas democracias representativas não lutam umas contra as outras; e os países com governos democráticos tendem a ser mais prósperos que os países com governos não-democráticos.

20

Nesse sentido, Antônio Cabral Neto afirma que: “[...] a democracia direta não deve ser colocada como uma alternativa à democracia representativa, mas como algo complementar. Essa articulação entre democracia representativa e democracia direta é uma necessidade histórica, porém será insuficiente se não estiver sintonizada com níveis razoáveis de democracia econômica e cultural.” Democracia: velhas e novas controvérsias. Estudos de Psicologia, v. 2, n. 2,1997, p. 13-14.

21

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 6 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p.52.

22

HELD, David. Modelos de democracia. 3. ed. Belo Horizonte: Paidéia, 2009.

23

DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Brasília: Ed. da Universidade de Brasília, 2001, p. 73-74.

Trazendo a discussão democrática para o Brasil, observa-se que elementos como:

direitos humanos e cidadania; crescimento das associações comunitárias e civis; distinção da autonomia organizacional entre sociedade civil de Estado, além da apresentação de demandas por parte da sociedade, são exemplos de fatores que contribuíram para a formação de um país democrático e autônomo.

Ao fazer uma análise histórica, conclui-se que a transição entre regimes autoritários e democráticos no Estado brasileiro foi extensa. A democracia no Brasil foi restaurada, até os dias de hoje, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988.

O País saiu de um período de repressão (no qual os direitos políticos daqueles que faziam oposição foram tolhidos, a liberdade de expressão foi limitada de maneira significativa, havendo forte censura aos meios de comunicação e também aos artistas, como diversas outras medidas de restrição) e entrou em um novo cenário de transição democrática, caracterizado, principalmente, pela abertura política.

Naquela época, o Poder Público limitava a publicidade dos seus atos apenas quanto ao conhecimento e obediência, por parte da população, das leis que eram criadas. Superada tal fase, na qual o Brasil vivenciou obscuridade quanto ao fornecimento de informações, o constituinte de 1988 reconheceu explicitamente que o povo era o verdadeiro detentor da soberania atribuída pelas Constituições.

Podendo comparar o novo posicionamento do Estado brasileiro com o que Norberto Bobbio afirmou em relação ao governo democrático:

que ele é “o governo do público em público”.

Bobbio fala, ainda, que “não há, nos modelos políticos que consagram a democracia, espaço possível reservado ao mistério”.

O período transitório entre o Regime Ditatorial e o Regime Democrático foi marcado por uma etapa lenta e conflituosa, iniciada com os atos do Presidente Ernesto Geisel (como o fim do AI-5, a restauração do habeas corpus em 1978, e a reinserção do sistema pluripartidário), e tornou-se oficial com a instituição da Assembleia Constituinte, que

24

AVRITZER, Leonardo. Sociedade civil e participação social no Brasil. Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), 2006.

25

Fernando Luiz Abrucio fala em uma reforma do Estado, que aconteceu no fim da década de 1970, devido à crise do modelo de estado que foi estabelecido após a 2ª Guerra Mundial. Ele afirma que o grande estímulo para tal reforma foi a crise fiscal. Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da Administração Pública à luz da experiência internacional recente. In: BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P.

(Orgs.). Reforma do Estado e Administração Pública gerencial. 7 ed. Rio de Janeiro: FGV, 2006.

26

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida”. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo:

Malheiros, 2010, p. 117.

27

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 6 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 84.

28

Ibidem, p. 240.

decidiria pela criação da Constituição de 1988. Dessa forma, o Brasil enfrentaria uma nova fase na sua história, fase essa direcionada à construção de um país com valores democráticos.

José Afonso da Silva afirmou, sobre a Constituição de 1988, o seguinte:

Não basta ser democrática quanto à forma de sua elaboração; quer-se que o seja também quanto ao seu conteúdo, isto é, que, além dos direitos tradicionais do Homem (liberdades e igualdades formais), consagre, em seu texto, as garantias de eficácia dos direitos fundamentais de caráter econômico, social e cultural. Enfim, para que tenha efetivas possibilidades de construir uma ordem democrática, é preciso que a Constituição seja um instrumento de transformação da realidade existente, rompendo com privilégios e assegurando justiça social.

A Constituição Federal de 1988 inicia seu texto no preâmbulo, afirmando que com a sua promulgação, será instituído um Estado Democrático de Direito,

e garantindo, no parágrafo único, do art. 1º, que todo poder emana do povo.

Assim, tem-se que a democracia reinstaurada no Brasil será o instrumento assecuratório de todos os valores inerentes a ela (direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, como especifica o texto constitucional). Ou seja, ela somente existirá efetivamente quando seus ideais e valores se tornarem realidade.

Ao povo foi dada a soberania

e, com ela, o direito de exercer seu poder direta ou indiretamente, por meio de seus representantes, criando, assim, a democracia representativa,

29

SILVA, José Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular: estudos sobre a Constituição. São Paulo:

Malheiros, 2002, p. 43.

30

O texto do preâmbulo diz que: “Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus [...]”. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1998.

Diário Oficial da União. Brasília, DF, 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 10 nov. 2016

31

“Parágrafo Único. Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1998. Diário Oficial da União. Brasília, DF, 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em:10 nov. 2016

32

Sobre a soberania, Jurgen Habermas afirma que “O conceito de soberania do povo resulta da apropriação e da

conversão republicana da ideia de soberania, oriunda dos tempos modernos, e que inicialmente era ligada ao

governo absolutista. O Estado, que monopoliza os meios da aplicação legítima da força, é tido como uma

concentração de poder, capaz de sobrepujar todos os demais poderes do mundo. Rousseau transpôs essa

figura de pensamento, que remonta a Bodin, para a vontade do povo unido, diluiu-a com a ideia do

autodomínio de pessoas livres e iguais e a integrou no conceito moderno de autonomia. Porém, apesar desta

sublimação normativa, o conceito de soberania manteve a ideia de uma incorporação no povo (que, no início,

se encontrava presente fisicamente). Ao passo que, na interpretação republicana, o povo, que deve estar

presente ao menos virtualmente, é o titular de uma soberania que não pode ser delegada por princípio, ou

seja, o povo não pode deixar-se representar em sua qualidade de soberano. O poder constituinte baseia-se na

prática de autodeterminação das pessoas privadas, não na de seus representantes. O liberalismo contrapõe a

isso uma ideia mais realista, segundo a qual, no Estado democrático de direito, o poder do Estado, que emana

do povo, é exercitado ‘em eleições e convenções e através de órgãos especiais da legislação, do poder

que exige a participação do povo no processo político. Participação essa que caracteriza o exercício da cidadania, através da criação dos partidos políticos (sistema pluripartidário), das eleições periódicas, dos sindicatos e associações políticas, além de outros instrumentos de efetivação da democracia. Dessa forma, o povo toma posse da sua soberania e cumpre seu papel na democracia participativa indireta, que é desempenhado por aqueles que possuem mandatos políticos por via eleitoral. A criação desse sistema eleitoral pode ser traduzida em um dos elementos que compõem a frase dita por Abraham Lincoln: é o governo pelo povo.

Nesse sentido, Bobbio

afirma que:

O único modo de tornar possível o exercício da soberania popular é a atribuição ao maior número de cidadãos do direito de participar direta e indiretamente na tomada das decisões coletivas. [...] O melhor remédio contra o abuso de poder sob qualquer forma – mesmo que “melhor” ao queira realmente dizer nem ótimo nem infalível – é a participação direta ou indireta dos cidadãos, do maior número de cidadãos, na formação das leis.

Ao falar sobre a democracia e o constitucionalismo, Manoel Gonçalves Ferreira Filho

afirma que, nos dias de hoje, é incontestável que há uma ligação entre esses dois institutos, ao ponto que a instituição da democracia implica no estabelecimento de uma Constituição ou o contrário. Nesse sentido, José Afonso da Silva afirma:

O sistema eleitoral de representação proporcional favorece a melhor e mais equitativa representatividade do povo, visto como, por ele, a representação, em determinada circunscrição, se distribui em proporção às correntes ideológicas ou de interesse integradas nos partidos políticos concorrentes. Nossa opção pelo sistema de representação proporcional está em que entendemos ser ele o único capaz de instrumentar a formação de um regime democrático para o Brasil em oposição ao sistema oligárquico.

Seguindo o pensamento de que a democracia só é possível quando existe uma parceria entre o povo e seus representantes, Ani Matei e Diana Iancu

afirmaram que:

executivo e do judiciário’ [...]”. HABERMAS, Jurgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade.

Vol. 2. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2011, pp. 22 e 23.

33

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 6 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 48.

34

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Princípios Fundamentais do Direito Constitucional. São Paulo:

Saraiva, 2009, p. 43.

35

SILVA, José Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular: estudos sobre a Constituição. São Paulo:

Malheiros, 2002, p. 50.

36

Tradução livre: “Para uma democracia ser bem preservada e promovida, a condição sine qua non para isso ser alcançado é o reconhecimento do direito dos cidadãos de votarem e serem votados durante as eleições.

Ainda, embora necessário, eleições livres estão longe de serem suficientes para garantir uma prática democrática coerente, pois a governança do povo e para o povo deve ser uma parceria – parceria entre cidadãos e os oficiais eleitos, legitimados pelo mandato que possuem. Essa parceria deve evoluir de forma a encorajar uma cidadania ativa, oferecendo a possibilidade de expressar interesses diferentes, em diferentes domínios, por diferentes pessoas” MATEI, Ani I.; IANCU, Diana Camelia. E-Administration as a Way of Increasing the Managerial Capacity in Public Sector (July 29, 2009). Annual NISPAcee Conference.

Disponível em <https://ssrn.com/abstract=1440539> Acesso em: 10 nov. 2016.

For a democracy to be well preserved and promoted, the sine qua non condition to be achieved is that of recognizing the citizens’ right to vote and to be voted for during election times. Still, though necessary, free elections are far from sufficient in ensuring a coherent democratic practice, for governance of and by the people should be a partnership – a partnership between citizens and elected officials, legitimized by the very mandate they hold. This partnership has to evolve in such way as to encourage the active citizenship, offering the possibility of expressing different interests, in different domains, by different people.

Além do povo exercer sua soberania indiretamente, é possível, ainda, manifestar-se de maneira direta,

por meio de mecanismos previstos pela própria Constituição Federal de 1988, quais sejam:

(i) plebiscito (o povo é convocado para emitir sua opinião relacionado a determinado assunto, antes que o Poder Público adote qualquer medida sobre o tema); (ii) referendo (é o oposto do plebiscito, onde primeiro é criada uma lei e só após sua aprovação o povo será convocado para opinar a respeito dela); a iniciativa legislativa popular (apresentação de projetos de leis ao Congresso Nacional); e (iii) ação popular

(pleito pela nulidade de atos lesivos ao patrimônio público).

Ao analisar o tema da participação popular, Carole Pateman acredita que a participação do povo no processo decisório trará um aprimoramento político para esses indivíduos, ao afirmar que:

Em consequência, para que exista uma forma de governo democrática é necessária a existência de uma sociedade participativa, isto é, uma sociedade onde todos os sistemas políticos tenham sido democratizados e onde a socialização por meio da participação pode ocorrer em todas as áreas.

[...]

37

Sobre o tema, Fábio Konder Comparato diz: “Entendemos que a soberania popular, quer de moldo direto, quer através do mecanismo representativo, é um verdadeiro princípio constitucional substantivo e não adjetivo [...].” Direito Público: Estudos e pareceres. São Paulo: Saraiva, 1996, p. 16.

38

“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo;

III – iniciativa popular.”

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1998. Diário Oficial da

União. Brasília, DF, 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.Acesso em: 10 nov. 2016

39

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.”

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1998. Diário Oficial da

União. Brasília, DF, 1988. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 10 nov. 2016

40

PATEMAN, Carole. Participação e Teoria Democrática. Tradução: Luiz Paulo Rouanet. Rio de Janeiro: Paz

e Terra, 1992, p. 61-62.

Para que os indivíduos exerçam o máximo de controle sobre suas próprias vidas e sobre o ambiente, as estruturas de autoridade nessas áreas precisam ser organizadas de tal forma que eles possam participar da tomada de decisões.

[...]

Novamente, na teoria participativa, a ‘participação’ refere-se à participação (igual) na tomada de decisões, e ‘igualdade política’ refere-se à igualdade de poder na determinação das consequências das decisões.

[...]

Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele onde se exige o input máximo (a participação) e onde o output inclui não apenas as políticas (decisões), mas também o desenvolvimento das capacidades sociais e políticas de cada indivíduo, de forma que existe um ‘feedback’ do output para o input.

Vê-se, assim, que o fato da Constituição assegurar um regime democrático e participativo, pressupõe-se a existência de um processo em que são criados cidadãos politicamente participativos, pois a eles é dada a possibilidade de intervir em questões de interesse coletivo, adquirindo maior senso político e diminuindo a distância que existe naturalmente entre o povo e seus governantes.

Seguindo uma corrente contrária, ao reduzir a interpretação da democracia apenas ao processo eleitoral de escolha dos representantes, Joseph Schumpeter afirma que a democracia é resultado da aceitação ou afastamento dos homens escolhidos para governar, por parte do povo. Ele diz ainda que esse mesmo ato de escolha poderia ser feito em um governo antidemocrático, fazendo-se necessário, para a democracia, que fosse implementado o critério da livre concorrência entre os candidatos que disputam pelos votos dos eleitores

.

A ideia de associar o governo representativo com a democracia foi criada por John Stuart Mill,

em 1861, quando ele afirmou que a única forma de governo que satisfaça as exigências do estado social é a que conta com a participação do povo. Assim, sua tese foi rapidamente adotada (mas não sem existir críticas

), passando a existir a distinção entre democracia direta e democracia representativa. Paulo Bonavides afirma claramente que:

41

SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1961, p.

423.

42

MILL, John Stuart. Considerações sobre o Governo Representativo. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981, p. 49.

43

Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que tais críticas “assinalavam que o povo não se governava, porque as decisões concretas – as medidas de governo – eram tomadas pelos representantes. A única decisão que deteria o povo seria a de escolher os seus governantes. O povo, destarte, não governaria, mas seria governado pelos representantes que teria elegido. A estes é que incumbiriam as ações de governo, a que os cidadãos teriam de sujeitar-se, ou seriam obrigados coativamente a fazê-lo. Numa palavra, a democracia representativa seria na realidade uma oligarquia eletiva”. FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Princípios Fundamentais do Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 46-47.

44

BONAVIDES, Paulo. A Democracia Participativa e os Bloqueios da Classe Dominante. In: BENEVIDES,

Maria Victória de Mesquita; BERCOVICI, Gilberto; MELO, Claudineu de (Orgs.). Direitos Humanos,

Democracia e República: Homenagem a Fábio Konder Comparato. São Paulo: Quartier Latin, 2009, p. 826.

Não há democracia sem participação. De sorte que a participação aponta para as forças sociais que vitalizam a democracia e lhe assinam o grau de eficácia e legitimidade no quadro social das relações de poder, bem como a extensão e abrangência desse fenômeno político numa sociedade repartida em classes ou em distintas esferas e categorias de interesse.

Entende-se, assim, que para a existência de um governo democrático, é necessário que haja a partilha do exercício do poder estatal entre os cidadãos e aqueles escolhidos para representá-los. Tem-se o exercício da soberania do povo mediante a participação popular no processo decisório do governo, de forma que a gestão governamental seja transferida para o domínio público, o que fará com que o povo possa ter o controle dos atos do Poder Público.

Ou seja, não haverá forma democrática de governo enquanto não for provido o fornecimento das informações públicas interessantes para a população, segundo leciona Alfredo Chirino Sánchez:

Tanto o escrutínio público dos assuntos estatais quanto o acesso às informações públicas são palavras-chave na discussão atual sobre o desenvolvimento da democracia, e não por mero acaso, uma vez que constituem verdadeira garantia para que as ações estatais tentam visibilidade. Ambos os conceitos relacionam-se de forma biunívoca, o que significa que um precisa do outro para cumprir sua missão no Estado de Direito.

Assim, seguindo o entendimento de Sánchez, havendo visibilidade do poder, o exercício da democracia participativa, por parte do cidadão, será ampliado qualitativa e quantitativamente, fazendo, ainda, com que a atuação do povo no poder decisório e na fiscalização das atividades governamentais esteja inserida nos hábitos dos indivíduos,

através dos mecanismos de transparência pública.

45

SÁNCHEZ, Alfredo Chirino. Direito de acesso às informações públicas e ao escrutínio público: a transparência como instrumento de controle democrático. In: Transparência e responsabilização no setor público: fazendo acontecer. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, 2002, p. 227.

46

Quando se fala em participação do povo inserida no cotidiano, remete-se ao que Pontes de Miranda disse desde 1979: “No momento que vivemos, já o povo não precisa de fundamentos da democracia. Ele a conhece; ele a quer. O que lhe importa é a ausência de poder que não derive dele, nem lhe escape à responsabilização. A expressão técnica “O poder estatal está no povo”, ou qualquer das suas variantes “O poder estatal pertence ao povo”, “O poder estatal deriva do povo”, “Todo o poder público emana do povo”, que aparece nas Constituições e nos livros de direito público, traduz bem, em linguagem esvaziada de metafísica, o que “soberania popular”, “vontade geral”, e outras expressões de origem filosófica pretenderam exprimir, ultrapassando, não sem danos, os próprios propósitos.” MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade: os três caminhos. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 181.

47

Sobre a transparência pública, Sérgio Assoni Filho afirma que: “a publicidade dos atos e decisões da

Administração Pública tem como finalidade alcançar a transparência da gestão pública, suscitando as

discussões populares em torno do legítimo interesse público, que permitam viabilizar a participação dos

administrados na prática daqueles atos e na tomada daquelas decisões, portanto, fechando um ciclo que é

verificado apenas em uma forma democrática de governo”. ASSONI FILHO, Sérgio . Transparência Fiscal e

Democracia. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2009, p. 60.