EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO NA NORUEGA: UM ESTUDO SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO PAÍS SOB A ÓTICA DO PETRÓLEO POR MEIO DO
REGIME DE CONTRATOS DE CONCESSÃO.
FLORIANÓPOLIS 2015
EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO NA NORUEGA: UM ESTUDO SOBRE O DESENVOLVIMENTO DO PAÍS SOB A ÓTICA DO PETRÓLEO POR MEIO DO
REGIME DE CONTRATOS DE CONCESSÃO.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Curso de Relações Internacionais em 2015 da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel.
PROFESSOR ORIENTADOR KÁTIA REGINA DE MACEDO, MSC.
Considerando este trabalho resultado de uma caminhada, a qual eu não participei sozinho, agradeço em primeiro lugar à meus pais, Valdir e Sandra. Devo tudo que sou a eles, agradeço pelo amor, educação, oportunidades, conhecimento, incentivo, força e apoio que me foram concedidos desde sempre. Superados os momentos de dificuldades e incertezas, tenho que agradecer por ter sido abençoado com os melhores pais que eu poderia ter.
Agradeço aos meus irmãos, Aline e Adriano, que sempre se mostraram compreensivos em todos os momentos de frustração e desânimo me incentivando a seguir em frente e não desistir.
À minha professora e orientadora Kátia, que se mostrou prestativa e paciente na elaboração deste trabalho, compartilhando seu conhecimento e dedicando parte do seu tempo para que a realização do mesmo ocorresse da melhor forma. Mesmo com todas as dificuldades, agradeço por me incentivar a me dedicar e sempre dar o melhor de mim.
Agradeço ao meu amigo Alexandre, que ao iniciar a vida acadêmica comigo, mostrou que a universidade é muito mais que um ambiente de aprendizado. Mesmo que tenhamos seguido direções opostas, compartilhamos nossas conquistas.
Agradeço à minha amiga Pâmela, que compartilhou comigo não apenas o conhecimento de sala de aula, mas o conhecimento da vida, da humildade, da verdadeira amizade e do perdão.
Agradeço ao meu amigo Orlando, que procurou estar presente em diversas fases da elaboração deste trabalho, demonstrando interesse no meu progresso e amadurecimento como ser humano e profissional. Agradeço por todo o incentivo, companheirismo e até mesmo pela pressão em ser o melhor e sempre confiar no meu potencial.
Por fim, todos os meus amigos e familiares, que de alguma forma acompanharam os últimos quatro anos de estudos e o processo de elaboração deste trabalho.
“Quanto mais aumenta nosso conhecimento, mais evidente fica nossa ignorância”. (John F. Kennedy).
Este trabalho tem como objeto de pesquisa identificar como a exploração de petróleo influenciou os principais indicadores econômicos e sociais da Noruega a partir da década de 1970. O tema é relevante para a comunidade internacional, pois aborda um sistema que pode vir a servir de exemplo a outras nações que não decidiram qual é a melhor maneira de administrar suas reservas de petróleo. Por meio de pesquisa exploratória e bibliográfica, é descrito o funcionamento do modelo norueguês de exploração de petróleo, apresentando as estratégias utilizadas pelo governo para desenvolver um modelo bem sucedido. Apresenta o papel e a participação do Estado na economia e indústria do petróleo, analisando os principais modelos de exploração de petróleo no mundo. Relata a criação e o desenvolvimento da indústria petrolífera da Noruega, desde o seu descobrimento até se tornar um dos maiores exportadores de petróleo do mundo. Apresenta os principais indicadores econômicos e sociais da Noruega a partir do início da exploração de petróleo até a atualidade, demonstrando o crescimento progressivo da economia do país sob a ótica do petróleo. Por fim, conclui que a exploração de petróleo trouxe benefícios não somente para a economia da Noruega, mas também para a sociedade.
This project has as object of research to identify how oil exploration influenced economic and social indicators in Norway from the 1970s. The theme is relevant to the international community as it exposes a system that may ultimately serve as an example to other nations that have not decided which is the best way to manage their oil reserves. Through exploratory and bibliographic research, it describes the functioning of the Norwegian model of oil exploration, presenting the strategies used by the government to develop a successful model. It presents the role and participation of the State in the economy and the oil industry, analyzing the major oil exploration models in the world. It reports the creation and development of the oil industry in Norway, from its discovery to become one of the largest oil exporters in the world. It presents the major economic and social indicators of Norway from the beginning of oil exploration to these days, demonstrating the progressive growth of the economy from the perspective of oil. Finally, it concludes that oil exploration has brought benefits not only to the economy of Norway, but also for its society.
Tabela 1 – Produto Interno Bruto (PIB) da Noruega... 56
Tabela 2 – Renda per Capita da Noruega e Países Vizinhos... 57
Tabela 3 – Valor Acrescentado da Indústria da Noruega... 57
Tabela 4 – Valor Acrescentado da Indústria da Noruega e Países Vizinhos... 58
Tabela 5 – Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Noruega... 60
Tabela 6 – Investimentos Brutos da Noruega... 64
1. Introdução...11
1.1. Exposição do Tema e Problema...13
1.2. Objetivos...15 1.2.1. Objetivo Geral...15 1.2.2. Objetivos Específicos...16 1.3. Justificativa...16 1.4. Procedimentos Metodológicos...17 2. Fundamentação Teórica...19
2.1 O Papel do Estado na Economia...19
2.1.1 As Funções e os Objetivos do Setor Público...23
2.1.1.1 A Política Fiscal...25
2.1.1.2 Os Programas de Obras Públicas...27
2.1.1.3 O Déficit e Seu Financiamento...29
2.2 O Papel do Estado na Exploração de Petróleo...30
2.3 A Indústria do Petróleo no Mundo...31
2.4 Modelos de Exploração de Petróleo...33
2.4.1 Regime Privado de Propriedade dos Recursos Naturais...34
2.4.2 Regime de Concessão...36
2.4.3 Regime de Exploração Monopolística Estatal...37
2.4.4 Regime de Partilha da Produção...38
2.4.5 Regime Associativo ou de Joint Ventures...40
2.4.6 Individualização da Produção...41
3. A Indústria de Petróleo na Noruega...42
3.1 Histórico...42
3.1.1 A Estratégia Norueguesa para o Controle da Riqueza do Petróleo...44
3.1.2 A Política de Governança Nacional, Controle e Conteúdo Local...46
3.1.3 Um Modelo de Desenvolvimento...47
3.2 Primeiros Anos da Statoil...48
3.2.1 Campo Ekofisk e a Participação do Capital Estrangeiro...50
3.2.2 A “Norueganização” da Riqueza do Petróleo...51
3.4.2 Indicador de IDH...60
3.4.3 Investimentos da Indústria do Petróleo...64
4 Conclusão...68
4.1 Considerações Finais...70
1. Introdução
O presente trabalho, que é requisito para a conclusão do curso de Relações Internacionais da Universidade do Sul de Santa Catarina, tem como objetivo realizar um estudo a respeito da exploração de petróleo na Noruega sob o regime de contratos de concessão. Apresentando a partir do seu descobrimento em meados da década de 1970, a evolução dos indicadores econômicos e sociais do país.
De acordo com Popp (1984, p. 248), entende-se por petróleo:
“(...) uma substância oleosa menos densa que a água, constituída essencialmente pela mistura de milhares de compostos orgânicos formados pela combinação de moléculas de carbono e hidrogênio, constituindo longas cadeias parafínicas abertas e cicloparafinas ou anéis aromáticos ligados por complexos orgânicos variados. Sua cor varia de acordo com a origem, oscilando de negro a âmbar”.
O petróleo é matéria-prima de diversos outros produtos e rapidamente se tornou um elemento atrelado à economia global, constituindo uma forte indústria que cresce diariamente em ritmo acelerado. Serve como abastecimento dos principais veículos automotores, (gás natural, gás residual, GLP, gasolina, nafta, querosene, lubrificantes, resíduos pesados e outros destilados) sendo essencial para o funcionamento da sociedade. (SHAH, 2007).
O regime de progresso e influência do setor petrolífero nas economias mais industrializadas iniciou-se ao longo da segunda Revolução Industrial, onde Lins (2004) afirma que o referido recurso natural começou a competir diretamente com o carvão. Dessa forma, converteu-se na principal fonte de energia destas economias mais desenvolvidas. Durante este mesmo período, a indústria do petróleo passou a adquirir importância, sendo considerado o maior suporte para o surgimento da indústria automobilística.
Lins (2004, p. 10) complementa afirmando que:
A economia mundial passou por profundas transformações políticas e econômicas, desde que o petróleo passou a ser utilizado como matéria prima fundamental para os mais diversos segmentos industriais. E sofreu ainda mais com as crises do petróleo de 1973 e 1979, onde as muitas mudanças que aconteceram prejudicaram, principalmente, os países dependentes deste bem, que continuavam sendo obrigados a importar o petróleo a preços elevados.
Ao descobrirem jazidas de petróleo, diversas nações (sobretudo pela importância que o petróleo adquiriu na economia internacional) perderam-se em meio a conflitos internos e externos. Demonstrando a falta de capacidade da administração pública em gerenciar uma exploração e produção eficiente. (MARINHO, 1970).
Ao contrário da maioria dos países produtores de petróleo, a Noruega conseguiu explorar e produzir petróleo em seu território (mais especificamente no Mar do Norte) com muita eficiência, cuidados com o meio ambiente, com visão de futuro e sem corrupção, priorizando arrecadar fundos para desenvolver a economia, progredir em avanços tecnológicos e fazer bom uso dos seus recursos naturais. (RYGGVIK, 2014).
O mesmo autor (2014, p. 86) afirma que: “(...) o país além de possuir uma burocracia bem elaborada e políticos altamente qualificados, adotou o modelo de contratos de concessão”. Segundo Camargo (2008), a Noruega (sendo o país anfitrião) é compensada ao ceder o direito de exploração do seu recurso natural para diversas empresas por meio de taxas sobre a produção de petróleo.
De acordo com Setti (2010), em 1990 o país estabeleceu por meio da produção de petróleo, um fundo de investimentos, soberano, que já arrecadou mais de US$ 800 bilhões, possibilitando a compra de 1% de ações em bolsas de todo o mundo pelo governo norueguês. O mesmo fundo possui requisitos conservadores para trabalhar com investimentos estrangeiros, vetando o acesso de empresas poluidoras.
O presente trabalho aborda fundamentos teóricos da economia, apontando conceitos sobre o papel do estado na economia e exploração de petróleo, analisando os aspectos mais importantes da intervenção do Estado na economia, assim como o desenvolvimento.
Esta pesquisa apresenta a formação e o desenvolvimento da indústria petrolífera da Noruega, conceituando os principais modelos de exploração de petróleo no mundo. Irá demonstrar como a administração pública eficiente associada a um regime de exploração de petróleo bem sucedido, contribuiu de maneira significativa para o desenvolvimento econômico do país. Regime este, que, na atualidade é apontado como modelo para diversos outros países que buscam melhorar a administração dos seus recursos naturais.
A Noruega é, sendo assim, uma nação que além de se tornar um grande exportador de petróleo, preocupou-se em tornar possível elevar o crescimento econômico e oferecer prosperidade a toda sua população e às gerações futuras. (RYGGVIK, 2014).
Por fim, o trabalho apresentará uma relação com os principais indicadores econômicos e sociais do país que irão refletir o ambiente econômico, social e político que a Noruega conquistou após a exploração e comercialização de petróleo a partir da década de 1970 até a atualidade.
1.1 Exposição do Tema e do Problema
Para melhor compreender a questão da exploração e produção de petróleo, é importante comentar o seu surgimento. De acordo com Shah (2007, p. 13): “A história do petróleo é escrita em uma escala de tempo muito vasta para os padrões humanos, mas inicia-se como algo inócuo e aparentemente periférico: depósitos viscosos no fundo do mar”.
O Petróleo é a mais importante fonte energética do mundo, já que é por meio dele que se permite a realização de diversas atividades. Shah (2007, p. 20) observa: “(...) estima-se que a Terra tenha gerado 2 trilhões de barris de petróleo, em um trabalho que parece improvável, mas cuja escala é surpreendente”. De qualquer maneira, diversos estudos apontam que o petróleo é um recurso escasso e deve acabar em pouco tempo, 40 ou 50 anos, caso os padrões de exploração e consumo não sejam reduzidos. Como consequência, vários países estão buscando investimentos em tecnologias para a produção de outros combustíveis.
Utiliza-se o petróleo, sobretudo na forma de combustíveis automotivos (gasolina, óleo diesel, querosene, etc.), ademais, no funcionamento de usinas termoelétricas. Além disso, o petróleo é uma matéria prima utilizada na fabricação de outros produtos (plásticos, tintas, borrachas sintéticas, etc.). (BARBOSA, 2004).
A primeira perfuração de um poço de petróleo aconteceu em 1859, nos Estados Unidos, garantindo ao país o status de importante localização geográfica que, automaticamente, alterou as relações econômicas e geopolíticas do país, ao mesmo tempo em que o petróleo conquistava o lugar da matriz energética mundial. A descoberta do petróleo acarretou em uma procura descontrolada pelo recurso,
promovendo uma busca desordenada pela sua exploração e produção, convertendo-se em um empreendimento de altíssima rentabilidade. (SOUZA, 2006).
As mudanças econômicas e políticas geradas pela exploração, e comércio do petróleo, muitas vezes terminaram em crises e formaram novos instrumentos no cenário econômico e político no mundo, tendo que se submeter à criação de estratégias por parte de países produtores e exportadores, como a consolidação de uma estrutura de governança OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo). Estabelecida em 1960, é constituída pelos países que detém as maiores reservas petrolíferas do mundo, com o objetivo de uniformizar a política do petróleo, gerenciando o controle de preços e de volumes produzidos. (SHAH, 2007).
Mesmo com a criação de novas tecnologias e o desenvolvimento de novos recursos e alternativas, o petróleo ainda é considerado o recurso básico da sociedade industrial contemporânea. É responsável por aproximadamente 35% do total de consumo de energia no planeta, o que lhe fornece o papel de mais importante fonte de energia em relação às outras. (WATT, 2014)
“A longa batalha sustentada pelas nações para conquistar o domínio das suas riquezas naturais marcou o início de uma nova ordem jurídica internacional, que encontra na legislação do petróleo uma das suas mais relevantes manifestações.” (BARBOSA, 2004, p. 85). Porém, uma boa gestão e administração pública desse recurso natural pode impulsionar o desenvolvimento econômico e social de um país. Na experiência norueguesa, grandes reservas de petróleo foram descobertas em 1969, no Mar do Norte. O país era considerado um dos mais pobres do continente europeu, e após 4 décadas do início da exploração e produção de petróleo, o país se tornou um dos maiores exportadores do produto no mundo com uma renda gerada pelo petróleo de US$ 40 bilhões por ano ao Estado. (RYGGVIK, 2014).
Segundo o mesmo autor, o governo norueguês soube transformar a descoberta do petróleo em prosperidade e desenvolvimento. Condições demonstradas em todas as regiões do país, onde o Estado busca garantir que as receitas da exploração do petróleo, sejam aplicadas conforme as necessidades específicas de cada região, proporcionando bem estar e qualidade de vida para a população.
Por meio do regime de contratos de concessão, o país adotou estratégias para promover uma indústria promissora. No início, cedeu (devido à falta de recursos e tecnologia) espaço para que companhias estrangeiras pudessem explorar petróleo no Mar do Norte. A Noruega buscou avançar tecnologicamente na corrida pelo petróleo até conquistar autonomia para produzir os instrumentos necessários que garantissem que o petróleo explorado fosse prioridade dos noruegueses, construindo uma indústria e política bem sucedidas. (HANISCH, 1982).
O petróleo foi determinante para o desenvolvimento econômico e social dos noruegueses, servindo de base para que a Noruega construísse uma indústria que permitisse ao país conquistar o maior índice de IDH no mundo. De acordo com dados do Centro de Pesquisa Ivan Kushnir’s (2012), a Noruega foi a primeira nação do mundo a ter um PIB per capita acima de US$ 100 mil. Entre outros dados, salário mínimo de EUR 4,8 mil e taxa de desemprego de 2%, conquistando um dos melhores níveis de desenvolvimento humano do mundo.
Diante desta situação, considerando a importância do recurso natural em questão. O petróleo, além de servir como base energética e fator determinante para o desenvolvimento econômico e social da Noruega, representa um importante conjunto de elementos econômicos, tecnológicos e estratégicos. Portanto, essa questão nos leva ao seguinte problema de pesquisa: Como a exploração de petróleo sob o regime de contratos de concessão influenciou os indicadores econômicos e sociais da Noruega a partir da década de 1970?
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo Geral
Identificar como a exploração e produção de petróleo influenciaram os principais indicadores econômicos e sociais da Noruega a partir da década de 1970.
1.2.2 Objetivos Específicos
- Apresentar o funcionamento do modelo de contratos de concessão na exploração de petróleo na Noruega (Modelo Norueguês).
- Exibir os principais indicadores econômicos e sociais da Noruega que refletem o seu desenvolvimento a partir da década de 1970.
1.3 Justificativa
Atualmente, em uma sociedade quase que majoritariamente capitalista, o petróleo representa um símbolo de poder e riqueza. Desde a sua descoberta, o petróleo passou de apenas uma fonte de energia que gera dinheiro, para se tornar um bem precioso e essencial para a sociedade, já que é fundamental para o bem estar da população. Ao longo do tempo, o petróleo tornou-se a base para gerar diversos outros produtos (diesel, gasolina, querosene, parafina, etc.).
No caso da Noruega, a indústria petrolífera tem servido como modelo de exploração e produção de petróleo para diversos outros países que não souberam administrar de maneira eficaz suas reservas de petróleo. O modelo norueguês, que divide a exploração e produção entre Estado e iniciativa privada, demonstra ao resto do mundo que se o trabalho entre governo e empresas for gerenciado com competência e responsabilidade, o país conquista resultados satisfatórios (aumento do PIB, IDH, renda per capita, etc.).
O Brasil é um país com grande expectativa de crescimento nessa indústria, mas ainda tem muito que aprender com a experiência norueguesa. A Noruega demonstra que a intervenção ativa do Estado na exploração de petróleo pode se tornar uma experiência positiva se for trabalhada com transparência, profissionais qualificados e planejamento estratégico. O modelo norueguês serve de base para que outras nações compreendam a importância de pensar no bem estar não somente da população, mas também das gerações futuras, considerando que as mesmas possam vir a usufruir dos benefícios gerados por esse recurso tão importante.
O tema é relevante para a sociedade por apresentar a importância do petróleo como fonte de energia essencial para o funcionamento e bem estar da população
mundial, considerando que o recurso é um bem escasso, é importante adotar medidas visando o futuro da sociedade com o término da exploração do petróleo.
Para os internacionalistas, o trabalho é de extrema importância, pois fornece conhecimento a respeito de um tema globalizado, ao mesmo tempo em que possui uma gama de profissionais que atuam nesta área, promovendo acordos internacionais. Para a Universidade do Sul de Santa Catarina e demais fins acadêmicos, o trabalho é importante para que sirva como fonte de pesquisa e consulta para outros trabalhos.
1.4 Procedimentos Metodológicos
Para a realização de um projeto ou trabalho, o método de pesquisa mais apropriado deve ser escolhido buscando analisar a natureza do problema e o grau de aprofundamento do tema a ser estudado. (RICHARDSON; OUTROS, 1999).
Os procedimentos metodológicos devem ser escolhidos com cuidado, pois irão conduzir e facilitar a elaboração da pesquisa, uma vez que apresentarão instrumentos importantes para a construção da mesma. Com o intuito de ressaltar a importância que os procedimentos metodológicos possuem em uma pesquisa:
No entanto, não basta seguir um método e aplicar técnicas para se completar o entendimento do procedimento geral da ciência. Esse procedimento precisa ainda referir-se a um fundamento epistemológico que sustenta e justifica a própria metodologia praticada. É que a ciência é sempre o enlace de uma malha teórica com dados empíricos, é sempre uma articulação do lógico com o real, do teórico com o empírico, do ideal com o real. Toda modalidade de conhecimento realizado por nós implica uma condição prévia, um pressuposto relacionado a nossa concepção da relação sujeito/objeto. (SEVERINO, 2007, p. 100).
Segundo Marconi e Lakatos (2007, p.15): “Pesquisa é um procedimento formal, com método do pensamento reflexivo, que requer um tratamento científico, e se constitui para conhecer a realidade ou descobrir verdades parciais”.
O presente trabalho, que tem como objeto de pesquisa a exploração e produção de petróleo por meio do regime de contratos de concessão na Noruega, adotará o método de pesquisa explicativa.
Segundo Gil (2007, p.42): “A pesquisa explicativa preocupa-se em identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos, a mesma aprofunda-se no conhecimento da realidade e o porquê das coisas”.
A investigação explicativa tem como principal objetivo tornar algo inteligível justificar-lhe os motivos. Visa, portanto esclarecer quais fatores contribui de alguma forma, para a ocorrência de determinado fenômeno. Por exemplo: as razões do sucesso de determinado empreendimento. (VERGARA, 2000, p.47).
Tendo em vista os aspectos do trabalho, serão utilizados os métodos de pesquisa qualitativa e quantitativa para a coleta de informações.
A abordagem quantitativa quando não exclusiva, serve de fundamento ao conhecimento produzido pela pesquisa qualitativa. Para muitos autores a pesquisa quantitativa não deve ser oposta à pesquisa qualitativa, mas ambas devem sinergicamente convergir na complementaridade mútua, sem confinar os processos e questões metodológicas a limites que contribuam os métodos quantitativos exclusivamente ao positivismo ou os métodos qualitativos ao pensamento interpretativo, ou seja, a fenomenologia, a dialética e a hermenêutica. (MARTINELLI, 1994, p. 34).
No que diz respeito aos procedimentos técnicos, o presente trabalho será desenvolvido com uma pesquisa bibliográfica e documental.
De acordo com Gil (2007, p. 44) “Pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos”. Apesar de que na maior parte dos estudos seja exigido algum tipo de trabalho desta categoria, existem trabalhos desenvolvidos exclusivamente por meio de fontes bibliográficas.
Gil (2007, p. 45) acrescenta: “A principal vantagem da pesquisa bibliográfica reside no fato de permitir ao investigador a cobertura de uma gama de fenômenos muito mais ampla do que aquela que poderia pesquisar diretamente”. Essa vantagem é extremamente importante para essa pesquisa porque exige dados muito dispersos (PIB, renda per capita, IDH, expectativa de vida, etc.).
2. Fundamentação Teórica
2.1 O Papel do Estado na Economia
O que hoje consideramos Estado Nacional teve seu surgimento no fim do século XVIII e início do século XIX, desenvolvendo-se a partir de políticas que refletiam a realidade das sociedades no passado.
Segundo Campos (2009), a criação do comércio e das cidades requisitava a construção de pontes, estradas, portos e a unificação da moeda. Essas necessidades seriam supridas de maneira mais eficaz e rápida se cada povo tivesse um soberano próprio para representá-los. Dessa forma, a Formação dos Estados teve início no decorrer da Idade Média com o capitalismo mercantil, naquele período a autoridade monárquica passou a estender-se por todo um território marcado por limites, idioma e aspectos culturais (características em comum entre os povos), criando Estados Absolutistas.
De um ponto de vista descritivo, podemos partir da definição de absolutismo como aquela forma de governo em que o detentor do poder exerce esse último sem dependência ou controle de outros poderes, superiores ou inferiores. (BOBBIO, 2004, p. 2).
Para obter mais poder, os reis passaram a buscar controle sobre questões fiscais, jurídicas e militares. Em outras palavras, a autoridade monárquica deveria possuir autoridade suficiente para elaborar leis e instituir impostos, condições conquistadas com o apoio da burguesia comerciante. Dessa maneira, o rei aumentava seus poderes para implementar tributos que, por sua vez viriam a sustentar o Estado, ao mesmo tempo que, instituía impostos no seu território. (CAMPOS, 2009).
A visão de Estado Absolutista estabelecida desde o século XIX, é composta por uma perspectiva política onde um soberano detém um poder ilimitado, acima de qualquer coisa. Sendo assim, poderes inconstitucionais juntamente com um sistema político em que o executivo e legislativo permaneciam como autoridades de um só indivíduo. (BOBBIO, 2004).
No término do século XIX e início do XX, notou-se um processo de formação de grandes monopólios, que por sua vez, começaram a restringir a oferta e a
aumentar os preços. No ano de 1890, nos Estados Unidos, a Lei Sherman entrou em vigor contra os trustes, declarando ilegal o monopólio da indústria e do comércio. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004).
Segundo o mesmo autor, no início do século XX, a atividade econômica começou a ser regularizada, colocando em dúvida o papel da “mão invisível”, de Adam Smith, para conduzir os mercados e responder satisfatoriamente aos problemas da economia: o que produzir, como e para quem.
No espaço globalizado contemporâneo, emergem novas potências econômicas e se reorganizam as relações entre os focos tradicionais de poder. Ao mesmo tempo, sob o impacto de uma revolução tecnocientífica, todo o processo produtivo se transforma. As repercussões dessas mudanças nas regiões industriais, nas economias urbanas e nas estruturas de emprego configuram verdadeiros cataclismas. (MAGNOLI, 2004, p. 9). Para Troster (2002, p.5): “A economia estuda a forma pela qual os indivíduos e a sociedade fazem suas escolhas”. Para que desse modo, os recursos disponíveis, sempre escassos, sejam aproveitados da melhor maneira, satisfazendo as necessidades individuais e coletivas da sociedade.
A economia se limita a preocupar-se com as necessidades que são atendidas por bens econômicos, ou seja, por elementos naturais escassos ou por produtos desenvolvidos pelo homem. Dessa maneira, a intervenção do Estado na economia vem crescendo por diversas razões. (SANDOVAL, 2000).
Uma dessas razões pode ser caracterizada pelo aumento do nível de desemprego: “Os elevados níveis de desemprego (milhões de pessoas desempregadas) ao início dos anos 1930 conduziram o governo à realização de obras de infraestrutura que absorvessem contingentes elevados de mão de obra”. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004, p. 390).
Outra razão seria o crescimento da renda per capita: “o aumento da renda per capita gera um aumento da demanda de bens e serviços públicos (lazer, educação superior, medicina etc.)”. (SANDOVAL, 2000, p. 391).
Mudanças tecnológicas: a invenção do motor de combustão significou maior demanda por rodovias e infraestrutura, que passou a ser ofertada pelo Estado, porque de um lado, a iniciativa privada, via de regra, não dispunha de capitais suficientes e, de outro, era uma forma de proteger e encorajar o crescimento de diversos setores econômicos. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004, p. 391).
Mudanças populacionais: alterações na taxa de crescimento populacional obrigam o Estado a elevar sua despesa em alguns setores, como educação, saúde etc. (SANDOVAL, 2000).
Efeitos da guerra: “participação do Estado na economia aumenta (aumento do gasto público). O interessante é que, quando o conflito bélico cessa, o gasto público se reduz, mas não a ponto de voltar ao nível existente antes da guerra”. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004, p. 392).
Fatores políticos e sociais: novos grupos sociais começaram a adquirir uma presença política mais significativa, exigindo assim empreendimentos públicos novos. (SANDOVAL, 2000).
Alterações da previdência social: Originalmente, a previdência social foi desenvolvida como uma alternativa do individuo autofinanciar sua aposentadoria. Ao longo dos anos, esse meio converteu-se em um instrumento de distribuição de renda. O que veio a gerar uma maior participação do Estado (elevando o gasto público) no mecanismo previdenciário. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004).
O Estado de Bem Estar Social surgiu nas décadas de 1940 a 1960, sendo considerado um período de grande desenvolvimento econômico, com foco em questões sociais e criação de empregos para a maioria da população nos países mais ricos. Este momento histórico estabeleceu uma aliança entre distintas classes da sociedade: os empresários e os trabalhadores. Ao mesmo tempo em que a produção industrial aumentava, o mesmo acontecia com o desenvolvimento de políticas sociais, uma vez que o consumo da população também crescia progressivamente. (CLARK, 1967).
De acordo com Arretche (1995, p. 15): “Os serviços sociais emergem para dar respostas às dificuldades individuais, visando garantir a sobrevivência das sociedades”. Dessa forma, o Estado de Bem Estar Social pode ser classificado como um Estado que deliberadamente investe em três principais aspectos: primeiro, fornece aos cidadãos uma renda mínima; segundo, diminui a exposição à insegurança, fornecendo aos cidadãos recursos para lidar com eventuais dificuldades que possam vir a surgir; e terceiro, assegurando a toda população um padrão de políticas e serviços sociais, sem distinção de classes. (BRIGGS, 2006).
Portanto, Wilenski (1975) enfatiza que, o Estado de Bem Estar Social nada mais é do que promover a existência de um padrão mínimo (fornecido pelo Estado)
por meio de saúde, alimentação, renda mínima e etc. garantido ao cidadão através de um direito político e não caridade.
Em relação ao desenvolvimento econômico, o mesmo está relacionado ao meio social. É considerado um processo de mudança social, sendo este o processo ligado ao aumento progressivo de necessidades humanas, geradas pela própria mudança. Essas necessidades são satisfeitas por meio de uma distinção no sistema produtivo proveniente da apresentação de inovações no setor tecnológico. (FURTADO, 1964).
Estritamente falando, o termo “crescimento econômico” de acordo com Stigum (1973, p. 496): “(...) refere-se a qualquer situação em que o produto nacional aumenta”. Contudo, como o desenvolvimento econômico baseia-se nas possibilidades que oferece para aumentar os padrões de vida da população, muitas vezes os economistas referem-se a esse termo por meio da renda per capita.
Segundo Gall (1989, p. 1): “Desde 1973, o crescimento econômico mundial decaiu repentinamente. O Período entre 1950 e 1973 foi chamado Idade de Ouro. A economia mundial cresceu numa taxa anual de quase 5%”.
Nessa época, notaram-se muitos avanços em investimentos, produtividade e aumento no volume de comércio internacional. Stigum (1973, p. 496) acrescenta que:
Atualmente, em quase todos os países – ricos ou pobres, capitalistas ou comunistas – o crescimento situa-se entre os principais objetivos da política governamental. Não é surpreendente verificar que os países pobres do mundo deem prioridade máxima ao objetivo de crescimento, pois a única maneira de elevarem o padrão de vida de suas populações é aumentando seu produto per capita. Mas e quanto aos países ricos e desenvolvidos, como os Estados Unidos e quase todos os países da Europa Ocidental? Por que estão tão preocupados com o crescimento, sempre ansiosos para acelerarem suas taxas de crescimento e certificarem-se de que, pelo menos, acompanham o ritmo dos outros países desenvolvidos?
Quanto ao petróleo, no caso brasileiro, a primeira crise petrolífera em 1973 conduziu o país ao Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento no final de 1974, como estratégia de ajuste de longo prazo atrelada ao desenvolvimento econômico. LARRANADA (2002). O mesmo autor observa que: “Houve alteração nas prioridades da industrialização nacional, que passou de bens de consumo duráveis para a produção de bens de capital”.
Ao longo da história, a intervenção do Estado na economia tem variado, alternando-se épocas de liberalismo com outras de maior intervenção. Essa situação muda a partir da crise de 1929. Neste ano iniciou a Grande Depressão e, na maioria dos países ocidentais, aconteceu uma enorme recessão, caracterizada por um grande aumento no desemprego e na quebra de muitas empresas. Em vários países, o medo de novas recessões levou-os a aumentar de forma apreciável a intervenção do Estado na atividade econômica. (TROSTER, 2002, p. 215).
Para que o desenvolvimento econômico se concretize, existem algumas condições a serem adotadas, uma vez satisfeitas essas condições, o país obtém progresso na área. De acordo com Stigum (1973, p. 497), as principais condições a serem satisfeitas para contribuir com o desenvolvimento econômico são estabelecidas como:
Aumento da quantidade de matérias-primas disponíveis: Uma das maneiras pelas quais os recursos produtivos de uma economia podem aumentar consiste no crescimento do estoque disponível de recursos naturais. Algumas vezes isso ocorre, graças a descoberta de novos recursos (petróleo, etc.). Aumento da oferta de mão de obra: Aumentos de população e, portanto, da força de trabalho. Aumento do estoque de bens de capital: (...) se a oferta de mão de obra estiver crescendo, seu estoque de capital deverá elevar-se ainda mais rápido. Progresso tecnológico: (...) introdução de novos produtos, aperfeiçoamento de produtos já existentes e alterações da relação entre fatores utilizados e produção obtida.
Em todo caso, um dos motivos que geram mais preocupação para as nações a respeito do desenvolvimento econômico, é caracterizado pelo fato de que uma grande parcela da população em diversos países ainda vive em extrema condições de pobreza. E como foi citado, o aumento da renda é um aspecto que deve contribuir consideravelmente para combater essa situação. (STIGUM, 1973).
No tópico a seguir, serão apresentadas as diferentes funções e objetivos agregados ao setor público, especificando e dando ênfase às mais importantes.
2.1.1 As Funções e os Objetivos do Setor Público
Desde a época de Platão, filósofos e pensadores políticos que têm dialogado acerca do papel do Estado têm apresentado distintas abordagens da maneira de governar. Na atualidade, a economia criou uma nova área constituída por “escolha pública” que é o estudo da maneira como os governos tomam decisões e gerenciam economia. (SAMUELSON; NORDHAUS, 1993).
Atualmente, correspondem a entidades vinculadas ao setor público tanto as funções básicas na programação econômica como o papel dominante nas atividades de caráter social. Paralelamente, produziu-se um aumento paulatino dos poderes atribuídos ao setor público para que ele estabeleça normas de caráter econômico. (TROSTER, 2002, p. 216).
Segundo o mesmo autor, em muitos países: “O setor público tem atuado como promotor direto de grandes empresas industriais e se responsabilizando igualmente pela criação de organizações financeiras importantes”.
A necessidade da intervenção econômica por parte do setor público demonstra que o sistema de preços não consegue cumprir e realizar adequadamente algumas tarefas e objetivos, necessitando atuação do Estado. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004). Na versão de Mochón (2002), essa atuação possui um caráter em comum por parte dos governos. Os Estados que intervém na economia, buscam o mesmo objetivo, que se resume em impulsionar o progresso econômico e social do país.
“Existem alguns bens que o mercado não consegue fornecer (bens públicos) e, por outro lado, existem externalidades associadas ao consumo ou produção de alguns bens e serviços”. (SANDOVAL, 2000, p. 392).
Para conseguir esses objetivos, os governos buscam objetivos econômicos que, se realizam nos seguintes pontos: Maior nível possível de emprego; A estabilidade de preços; e O crescimento econômico. Ao longo prazo, o Estado também persegue outros objetivos, por exemplo, uma distribuição de renda equitativa e o equilíbrio dos intercâmbios comerciais com o resto do mundo. (MOCHÓN, 2002, p. 218).
As principais funções do setor público permitem que o Estado adquira autonomia ao intervir na economia. Sandoval (2000, p. 392) afirma que: “A função alocativa está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado”. Essa função também está relacionada à correção de externalidades (positivas ou negativas) na produção ou consumo de bens e serviços.
Tais bens, definidos como bens públicos, possuem como característica mais marcante a impossibilidade de excluir certos indivíduos de seu consumo, dado delimitado volume de produção. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004).
De acordo com o mesmo autor, a renda familiar é caracterizada pela soma da propriedade e das rendas de trabalho, sendo a última dependente da produtividade
da mão de obra. O que depende também da utilização de outros artifícios de produção do mercado.
Então, se deixarmos o mercado funcionar livremente, Sandoval (200, p. 394) observa: “(...) teremos uma distribuição de renda que dependerá da produtividade de cada indivíduo no mercado, mas que sofrerá a influência das diferentes doações de patrimônio”.
No que diz respeito à distribuição setorial ou regional, o mesmo autor acrescenta que, uma política de gastos públicos e subsídios conduzidos para as áreas mais deficientes seria o instrumentos governamental mais correto.
A função estabilizadora está totalmente relacionada com a participação do Estado na economia. Essa intervenção ocorre para modificar o comportamento dos níveis de preços e empregos, uma vez que o pleno emprego e a estabilidade de preços não acontecem de forma automática. Essa intervenção acontece através de mecanismos de política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004).
No seguinte tópico, serão apresentados diferentes instrumentos políticos utilizados pelo Estado para procurar manter a economia estável.
2.1.1.1 A Política Fiscal
A economia de um país pode ser influenciada de diversas maneiras. Quando um Estado ajusta seus níveis de gastos, ele intervém na economia por meio da política fiscal.
De acordo com Troster (2002, p. 219): “Integram a política fiscal os programas de governo relacionados com a compra de bens e serviços, o gasto de transferências e a quantidade e o tipo de impostos”. Segundo Wessels (2003, p.147) “O governo adiciona gastos, mas retira dinheiro da economia por meio dos impostos que arrecada”.
Refere-se a todos os instrumentos de que o governo dispõe para a arrecadação de tributos e controle de suas despesas. Além da questão do nível de tributação, a política tributária, por meio da manipulação da estrutura e alíquotas de impostos, é utilizada para estimular (ou inibir) os gastos do setor privado em consumo e em investimento. (SANDOVAL, 2000, p. 394).
Caso o indicador de atividade econômica se mostrar baixo juntamente com um nível considerável de desemprego, o Estado pode diminuir os impostos com a expectativa de impulsionar a demanda de consumo. Em contrapartida, caso a demanda agregada se mostre superior à capacidade de produção do país, efetuar um aumento dos impostos é uma considerável estratégia. (MOCHÓN, 2002).
Troster (2002, p. 221) acrescenta que: “A visão da política fiscal como um instrumento estabilizador da atividade econômica pode dar a ideia de que ela só ajuda a controlar a economia se se adotarem políticas discricionárias”.
Deve-se prestar muita atenção na utilização desses instrumentos, justamente para que eles sejam acionados para garantir o benefício dos grupos menos favorecidos, visando melhorar a distribuição de renda. (SANDOVAL, 2000).
Segundo Mochón (2002, p. 224): “Ainda que as políticas fiscais discricionárias sejam importantes, o sistema impositivo tem alguns efeitos automáticos sobre a evolução da atividade econômica, isto é, sobre as depressões e expansões, que convém analisar”.
De acordo com o mesmo autor, no mundo real pode acontecer de os impostos variarem de acordo com o produto nacional. Sobretudo, é frequente que os impostos possuam uma natureza proporcional. Ou seja, produzam receitas que presumem uma porcentagem do produto nacional.
“É importante observar o enfoque microeconômico da tributação, que ressalta a questão da incidência do tributo, ou seja, é sabido que quem recolhe a totalidade do tributo é a empresa, mas isso não quer dizer que é ela quem efetivamente paga”. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004, p. 394).
Quando os impostos são proporcionais, isso resulta numa alteração automática da forma de arrecadação, aumentando à medida que se aumenta o produto nacional. O aumento dos impostos à medida que se aumenta o produto nacional reduzirá a força de expansão e ocorrerá o contrário, dando lugar à recessão. Portanto, os impostos proporcionais cumprem o papel de um “estabilizador automático” da atividade econômica. (TROSTER, 2002, p. 221).
Ao longo da recessão, o desemprego se eleva e juntamente com ele os subsídios aos desempregados. Já nos períodos de grande crescimento, com a baixa do desemprego, esses pagamentos diminuem, elevando paralelamente os fundos de arrecadação do Seguro Social dos trabalhadores, assim como das empresas. (MOCHÓN, 2002).
Dessa forma, o seguro desemprego exerce uma pressão estabilizadora, contribuindo para a redução da demanda quando ela é excessiva, ou colaborando para manter o nível de consumo, se a atividade está descendente. Outros programas assistenciais, tais como pensões para os aposentados, também mostram um comportamento anticíclico, portanto, como estabilizadores automáticos. (TROSTER, 2002, p. 223).
O governo atua na elaboração de preços de mercado, quando fixa impostos, oferece subsídios, forma critérios de reajuste do salário mínimo e estabelece preços mínimo em produtos do setor agrícola. (VASCONCELLOS E GARCIA, 2004).
De qualquer modo, deve-se dizer que nem todos os estabilizadores originam-se pela atuação do setor público. As poupanças das sociedades anônimas e das famílias também podem cumprir um papel estabilizador. O mesmo pode ser dito das sociedades que pagam dividendos estáveis, mesmo quando seus benefícios variam a curto prazo, e também do comportamento das famílias, ao procurarem manter um nível de vida dependente não só da renda de cada ano, mas também da renda média ou “permanente”. (MOCHÓN, 2002, p. 223).
De acordo com Troster (2002, p. 222): “Ainda que o papel desempenhado pelos estabilizadores automáticos seja importante, eles não são suficientes para estabilizar a atividade econômica”. Isso que dizer que, os estabilizadores automáticos diminuem parte da flutuação na economia, entretanto não a eliminam completamente.
2.1.1.2 Os Programas de Obras Públicas
De acordo com o Ministério Público (MPSC, 2015): “Obra pública é considerada toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de bem público”. Essa operação pode acontecer de maneira direta, situação em que a obra é executada pelo próprio órgão ou entidade responsável, por seus próprios meios, ou de maneira indireta, situação em que a obra é contratada com terceiros através de licitação. Quando a obra se dá neste caso, são considerados alguns regimes de contratação. Tais regimes são classificados pelo Ministério Público (MPSC, 2015) como:
Empreitada por preço global: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total; Empreitada por preço unitário: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades
determinadas; Tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais; Empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias.
Segundo Altounian (2014): “Uma obra pública é aquela que desenvolve o Estado e que tem um fim social. Essas obras são financiadas com fundos públicos (impostos e taxas) e não têm fins lucrativos”. Ou seja, tem como finalidade oferecer um serviço de utilidade à população.
Outro autor acrescenta também a relação com utilidade pública, segundo Pietro Virga (1994) “(...) inexistência de definição pacífica na doutrina sobre serviço público, apontando, porém, que o mesmo se caracteriza por uma atividade prevalentemente direcionada a fornecer ao cidadão uma utilidade pública”.
Os projetos de investimento público tinham como objetivo fundamental dar trabalho aos desempregados, porém em muitas ocasiões o estudo prévio era insuficiente e, em outras, estas obras eram de escassa utilidade pública, já que se concebiam basicamente para criar emprego e não como instrumento de luta anticíclica. (MOCHÓN, 2002, p. 224).
As obras públicas são estabelecidas por uma enorme variedade de projetos de construção. O desenvolvimento das infraestruturas de transporte (estradas, portos, aeroportos, etc.), hidráulicas ou urbanas (iluminação pública, parques, etc.) e a criação de estruturas de comum interesse (hospitais, escolas, etc.) integram as obras públicas. (ALTOUNIAN, 2014)
A prestação de serviço público está voltada à satisfação de necessidades, o que envolve a utilização de bens e serviços, recursos escassos. Daí podermos afirmar que o serviço público é um tipo de atividade econômica. Serviço público – dir-se-á mais – é o tipo de atividade econômica cujo desenvolvimento compete, preferencialmente, ao setor público. Não exclusivamente, note-se, visto que o setor privado presta serviço público em regime de concessão ou permissão. Desde aí poderemos também afirmar que o serviço público está para o setor público assim como a atividade econômica está para o setor privado. (GRAU, 1999).
Segundo Luders (2015): “Muito já se falou sobre como os tortuosos caminhos da burocracia e a dificuldade de encontrar dinheiro para investimentos atrapalham o andamento das obras públicas”.
“No mundo inteiro, é comum que os grandes projetos sejam segmentados para que o dono da obra possa aumentar a concorrência e não ficar refém de
poucas construtoras”, diz Peter White (2015), professor do departamento de planejamento e transporte da Universidade de Westminster, em Londres.
Ao decorrer dos anos, notou-se que é necessário muito tempo para, fazer funcionar uma escola ou construir uma rodovia. Desse modo, antes de dar início a qualquer obra pública é importante estabelecer um consenso político acerca de quais projetos são prioritários. Assim, depois de realizar um estudo sobre quais serão realizados, se faz necessária à execução de anteprojetos para analisar a viabilidade do investimento. (TROSTER, 2002).
Finalizadas as fases anteriores, é possível dar início aos atos legais para expropriar e comprar os terrenos e, na próxima fase, começar a construção das estruturas e demais projetos.
2.1.1.3 O Déficit e Seu Financiamento
O déficit público pode ser definido por uma simples comparação. O superávit das contas públicas acontece quando a arrecadação supera os gastos, já quando os gastos superam a arrecadação, acontece o déficit público.
O déficit público traz inúmeras consequências negativas para o país, já que atinge diretamente a capacidade de investimento do setor privado.
À margem das diferentes medidas de política fiscal, ao longo do atual século, na maioria dos países, o setor público aumentou sua participação na atividade econômica, o que o fez incorrer em custosos déficits; o que implica necessidades crescentes de financiamento. Para atender a essas necessidades, pode-se contar com três procedimentos: Impostos; Criação de Dinheiro; e Emissão de Dívida Pública. (TROSTER, 2002, p. 228). Segundo Mochón (2002, p. 228): “Ainda que os impostos apareçam como forma natural de se financiarem os gastos públicos, eles apresentam uma série de limitações, já que, quando existe déficit, são insuficientes para atender aos gastos”.
Quando o governo defronta uma situação de déficit, além das medidas tradicionais de política fiscal (aumento de impostos ou corte de gastos), surge o problema de como ele deverá financiar o déficit. Podendo realizar essa operação por meio de recursos extrafiscais: emitir moeda e venda de títulos da dívida pública ao setor privado. (VASCONCELLOS; GARCIA, 2004, p. 396).
Ainda que a intervenção do Estado na economia não seja algo novo, vem se intensificando muito nos últimos anos. Troster (2002, p. 228) observa que: “Seus objetivos podem ser o progresso econômico e social, ocorrendo em variáveis tais como o nível de emprego e inflação”.
Finalizando a analise a respeito da participação do Estado na economia, no próximo tópico será apresentada a intervenção do Estado na exploração de petróleo, demonstrando aspectos importantes de diplomacia e estratégias políticas.
2.2 O Papel do Estado na Exploração de Petróleo
O petróleo tem acompanhado a trajetória da humanidade desde os seus primórdios. Segundo Barbosa (2004, p. 9): “(...) trazendo consigo progresso e conforto, mas provocando, por outro lado, lutas e desavenças entre as nações, quase sempre decididas pela força das armas”.
O petróleo constitui-se, não é de hoje, num recurso estratégico. Não são poucas nem triviais as razões para tanto. Tornou-se, há tempos, o principal combustível das forças armadas em geral; encontra-se ao centro da matriz de transporte de praticamente todo o mundo; e tem uso difundido e diversificado nas mais diferentes cadeias produtivas. Daí decorre uma consequência importante para as relações internacionais: o petróleo é amplamente utilizado no “jogo diplomático” como arma de pressão, retaliação, dissuasão, apoio ou sustentação, cujos cálculos, interesses e iniciativas respondem às disputas geopolíticas inerentes à competição interestatal. (METRI, 2013).
O petróleo no ambiente da política e do Estado tem sido um aspecto cada vez mais importante da diplomacia desde o surgimento da indústria do petróleo no Oriente Médio, no início do século XX. Como a concorrência cresce para um recurso cada vez mais escasso, mas vital, os cálculos estratégicos dos países maiores e menores igualmente procuram dar ênfase mais proeminente no bombeamento, refinação, transporte e utilização de produtos petrolíferos. (SHAH, 2007).
O contexto econômico se converteu em um fator cada vez mais determinante para estabelecer o contorno legislativo da indústria petrolífera, especialmente depois da flexibilização do monopólio, o qual grande parte das atividades do setor foi sendo submetida à livre concorrência e a também conviver como variação da própria economia, necessitando uma resposta rápida e eficiente. (LEITE, 2009).
Quanto à participação do Estado nos assuntos de petróleo, pode-se dizer que ela nunca deixou de ser relevante. Nos países periféricos ela se dá principalmente na área econômica; nos países centrais, onde os interesses do sistema produtivo nacional estão fortemente ligados ao Estado, sua ação se dá, muitas vezes, através da capacidade desses países em projetar seu poder por vias diplomáticas, econômicas ou militares. (FANTINE; ALVIM, 2011).
O exemplo mais conhecido dessa categoria é do governo dos EUA, país classificado como protótipo da economia de mercado, procurando intervir diretamente, por todos os meios disponíveis, na geopolítica do petróleo.
“Passadas as ondas estatizantes e privatizantes mais agudas, novas formas de encarar o segmento de petróleo se consolidam de forma a se manter o interesse do Estado como determinante”. (FANTINE; ALVIM, 2011).
Contudo, o mercado se mostrou mais aberto a aceitar novas formas de conduzir a exploração desse recurso, aceitando a participação de parcerias que não reservem exclusivamente todo o poder somente para o Estado ou para o setor privado.
2.3 A Indústria do Petróleo no Mundo
A indústria do petróleo é caracterizada pelos processos globais de exploração, extração, refino, transporte (muitas vezes com navios petroleiros e oleodutos), e comercialização de produtos petrolíferos. Os maiores produtos de volume da indústria são o óleo combustível e gasolina.
Nenhuma indústria se oferece tão vasta em ramificações, tão essencial à economia mundial e tão vinculada à política internacional quanto à indústria do petróleo, cuja expansão, sem confronto na história, não só conseguiu suportar a vertiginosa demanda de energia exigida pelos programas de reconstrução industrial pós-guerra, como também a que sucedeu ao seu subsequente crescimento. (MARINHO, 1970,p. 15).
“No debate energético, as questões que cercam a indústria do petróleo ocupam um lugar de destaque por sua condição de principal fonte de energia primária e por sua desigual distribuição entre as regiões do mundo”. (PIQUET, 2011, p. 100).
A partir de 1900, verifica-se que a indústria do petróleo se expandiu mais rapidamente. Segundo Marinho (1970, p. 15): “Espalhou-se a busca do óleo de
modo mais intenso em maiores áreas, à proporção que o consumo no mundo crescia numa taxa média de 50% ao ano”.
A segurança ligada ao abastecimento do sistema energético, tanto no ambiente nacional, como no ambiente mundial, parou de ser um vista como um assunto restrito a especialistas para converter-se em um assunto que tem provocado o interesse de diversas categorias da sociedade. (PIQUET, 2011)
O desenvolvimento econômico de um país, nos dias de hoje, depende essencialmente do seu sistema energético, e, dentro desse condicionamento, observasse que a indústria do petróleo, em decorrência de seu admirável papel como fonte de energia e sua incrível versatilidade no tocante e derivados, contribui em grau maior para a maximização do processo econômico. (MARINHO, 1970, p. 15).
A indústria do petróleo é uma das mais rentáveis no mundo, mas não é isenta de riscos. Os preços do petróleo variam diariamente e dependem de uma variedade de fatores sobre os quais os governos e indústria possuem um poder limitado ou nenhum controle, os quais incluem taxas mundiais de consumo e produção. (SHAH, 2007).
Em muitos pontos de vista, as operações na indústria do petróleo se mostram como um desafio para uma explicação nacional. Essas operações são resultados de marcos históricos e acontecimentos ocorridos há muitos anos atrás, e que hoje ainda influenciam sua estrutura. (MARINHO, 1970).
Como o petróleo é também um insumo essencial para a sustentação da atividade econômica-social mundial, cujas reservas são distribuídas, em quantidade e qualidade, de forma desigual no planeta, o que origina grandes diferenças nos custos de produção, a competição pela posse e acesso às suas reservas gera disputas geopolíticas cruciais. (PIQUET, 2011, p. 120).
“O petróleo passou a ser considerada a fonte germinadora do desenvolvimento econômico e do progresso social, inter-relacionado ao esquema de segurança nacional imprescindível a cada país” (COSTA, 2009, p.17).
O impacto do desenvolvimento da indústria do petróleo sobre o contexto econômico e social é perfeitamente perceptível através dos seus efeitos físicos diretos, como é, a título ilustrativo, o campo Bolivar, na Venezuela, localizado na praia leste do Lago Maracaibo, na cidade do mesmo nome. Quando se iniciava a produção de petróleo em 1918, era um vilarejo primitivo com área de 15.000m². (MARINHO, 1970, p. 46).
Segundo o mesmo autor, no curto espaço de dez anos, Maracaibo tornou-se a segunda maior cidade da Venezuela, descrita por Preston James (1946, p. 150), como “uma pequena metrópole com ruas pavimentadas, serviços públicos modernos, altos edifícios de escritórios, clubes de golfe e suntuosas residências, com uma população de cerca de 150.000 habitantes”, hoje com mais de 550.000 habitantes.
“Nesse competitivo mundo empresarial, o papel central é exercido pelas chamadas petroleiras, que constituem um poderoso, seleto e pequeno grupo de empresas, tais como a Shell, a Exxon e a Petrobras”. (PIQUET, 2011, p. 70).
Mesmo a indústria de petróleo sendo tradicionalmente bastante lucrativa, é uma indústria que depende diretamente do mercado internacional e, sendo assim, sujeita a vários riscos e incertezas.
2.4. Modelos de Exploração de Petróleo
Ao longo da história, a exploração do subsolo revelou um mundo fascinante para empreendedores, e de acordo com Barbosa (2004, p.11): “(...) exerceu um verdadeiro fascínio entre aventureiros, atraindo sempre a atenção e a cobiça de muitos”.
Exploração é a atividade de busca de acumulações de petróleo, passível de serem extraídas e aproveitadas economicamente. Tal atividade é
extremamente complexa e custosa, demandando avançados
conhecimentos geológicos, geofísicos, paleontológicos e de engenharia, além de maciços investimentos em tecnologia, maquinário e manutenção de equipes humanas em locações remotas. (WATT, 2014, p. 37).
O petróleo é composto por uma substância inflamável e oleosa. É menos denso que a água e possui um cheiro bastante característico. Sua coloração pode variar, geralmente, entre o castanho escuro e negro. (THOMAS, 2004).
Watt (2014, p. 37) observa que: “A exploração de petróleo é uma atividade que envolve altos riscos econômicos, pois grandes investimentos são feitos antes da descoberta de petróleo”. Em escala mundial, a taxa média de sucesso é de apenas 10% e o investimento médio em casa poço perfurado é de US$ 15 milhões.
Significa que o investimento médio para encontrar uma jazida economicamente viável de petróleo é da ordem de cento e cinquenta milhões de dólares apenas com a perfuração de poços, fora gastos com métodos indiretos de avaliação do subsolo, pagamentos pelos direitos exploratórios etc. Esses custos são ainda mais elevados para exploração em condições adversas como em locais inóspitos, águas profundas ou gelo. (WATT, 2014, p. 38).
Veldman e Lagers (1997) apontam que: “O início da era do petróleo como exploração sustentada ficou marcada em 1859, EUA, com a descoberta do Coronel. Drake, de um poço de 21m de profundidade que produziu 2m cúbicos/dia de óleo”.
Observa-se então, que a produção de petróleo é a atividade de efetivo aproveitamento econômico de tais acumulações através de sua efetiva extração para posterior comercialização. Apesar de complexa e ainda mais intensiva em capital, constitui-se no segmento mais lucrativo da atividade, pois o preço do petróleo, ao contrário de outros produtos, não é uma simples função do seu custo de produção acrescido de uma margem de lucro, pois reflete sua relativa escassez e sua natureza estratégica para a segurança energética das nações. (WATT, 2014, p. 38).
De acordo com o mesmo autor, deste modo, o incentivo para que estados e companhias transnacionais invistam recursos e esforços cada vez maiores na exploração de petróleo precisa vir dos substanciais lucros que, em caso de sucesso, advirão da subsequente produção do petróleo. Assim, a exploração e a produção de petróleo são consideradas duas fases da mesma atividade econômica.
Ao longo dos anos, o petróleo impôs-se tanto como fonte de energia quanto como fornecedor de matérias-primas industriais, obtidas por processamento petroquímico, cujos compostos são utilizados diariamente em forma de plásticos, borrachas sintéticas, tintas corantes, adesivos, solventes, detergentes, explosivos, produtos farmacêuticos, cosméticos, etc. (VELDMAN; LAGERS, 1997).
Nos tópicos a seguir, serão apresentados os principais modelos e regimes de exploração de petróleo utilizados no mundo, identificando suas características, execução e funcionamento.
2.4.1 Regime Privado de Propriedade dos Recursos Naturais
Os recursos naturais podem ser conceituados como o grupo de instrumentos de ordem natural que caracterizam o meio ambiente. Em outras palavras, é tudo aquilo que não foi criado pelo homem (água, ar, solo, etc.). (FIORILLO, 2003).
Segundo a Lei n. 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente): “São recursos ambientais a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora”.
“Os direitos sobre os recursos naturais estão incluídos no feixe de direitos que compõem a propriedade do solo. Deste modo, o detentor da propriedade plena de um terreno possui também a propriedade do petróleo que vier a ser produzido ali”. (WATT, 2014, p. 38).
Assim, foram se desenvolvendo contratos complexos em que os direitos sobre o petróleo poderiam ser alienados a terceiros, se desvinculando da propriedade do solo, tudo isso dentro da mais absoluta liberdade negocial. Com o desenvolvimento desse mercado surgiram cláusulas como a de reserva de royalties, segundo a qual o adquirente dos direitos minerários ou quem lhe sucedesse deveria pagar ao alienante original um valor bruto sobre a produção alcançada, usualmente de um oitavo. (WATT, 2014, p.38).
Segundo o mesmo autor, tal sistema foi, por um lado, responsável pelo exponencial desenvolvimento da moderna indústria do petróleo, que teve seu berço nos Estados Unidos. Entretanto, sua execução de forma irresponsável pode causar competição exacerbada entre produtores particulares para a produção máxima dos recursos naturais, gerando um excesso de perfuração e até mesmo o desperdício dos recursos pela produção predatória.
Goodman (1992, p.40), observa que:
Muitas pessoas consideram os direitos de propriedade uma restrição à liberdade porque os donos dos direitos podem impedir a utilização dos recursos, de que são beneficiários, por terceiros que podem utilizá-los “gratuitamente”. Na verdade, os direitos de propriedade ampliam a liberdade de ação dando às pessoas oportunidades que elas não teriam de outra forma. Os direitos de propriedade dão poderes aos proprietários para proteger e defender seus recursos. Mas os direitos de propriedade criam oportunidades para todos. Todos aqueles que não são proprietários são, na verdade, proprietários em potencial, e a existência de direitos de propriedade faz com que todas as outras pessoas sejam compradores em potencial desses direitos.
De acordo com Watt (2014, p. 38): “(...) o regime tem uma importante conotação histórica, porém devido à importância do petróleo para a economia mundial, não é cogitado por qualquer país que pretenda desenvolver sua indústria petrolífera”.
“Em praticamente todos os países do mundo, o petróleo, o gás natural e os demais recursos minerais pertencem ao Estado”. (BERCOVICI, 2015). A tendência por
todo o planeta são regimes nos quais a propriedade dos recursos naturais no subsolo é do Estado, diferindo apenas quanto à forma de participação da iniciativa privada, quando existente.
2.4.2 Regime de Concessão
“Por esse regime, o Estado autoriza a uma entidade particular o direito de explorar petróleo em uma determinada área sob sua própria conta e risco, geralmente mediante o pagamento antecipado de um valor em dinheiro”. (WATT, 2014, p. 38).
A contratação via concessão na indústria do petróleo e gás é aquela em que o Estado, na qualidade de titular das jazidas petrolíferas e representado por uma agência reguladora, no caso, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, concede a uma empresa (ou mais), nacional ou estrangeira, o direito de exercício da exploração e da lavra de petróleo, por sua conta e risco, sendo de sua propriedade o óleo e o gás extraídos da reserva, podendo a mesma dispor livremente dos referidos recursos minerais, desde que o faça com observância às regras do contrato. (CORIOLANO; OUTROS, 2013).
Observa Watt (2014, p. 39), que: “Em caso de descoberta, o particular será recompensado pelo direito de produzir os recursos descobertos, que passarão a ser de sua propriedade!”. Ao longo da produção, existem os royalties, estabelecidos como pagamentos regulares ao Estado, os quais geralmente são definidos em valores fixos ou em um percentual do valor da produzido.
Segundo Springer (2011): “Mesmo reconhecendo a diversidade de arranjos institucionais entre os diferentes países, a característica comum entre os regimes de concessão é que o concessionário é o dono de todo o petróleo que produz”.
O regime de concessão foi o primeiro a ser adotado fora dos Estados Unidos, principalmente pelas companhias transnacionais de origem americana e inglesa em seus primeiros contratos monárquicos do Oriente Médio, como o Irã (1901), Arábia Saudita (1923), Iraque (1925), Barein (1925) e Kuwait (1934). (WATT, 2014).
“A diferença de titularidade entre os diferentes regimes leva à falsa impressão de que, na concessão, a empresa ganha mais, enquanto que na, partilha, é o Estado (e, consequentemente, a sociedade) quem sai ganhando”. (SPRINGER, 2011).
