Universidade Federal do Pará Instituto de Ciências Sociais Aplicadas Programa de Pós-Graduação em Serviço Social
Curso de Especialização em Políticas Públicas e Serviço Social
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPREGO NO BRASIL: NA PERSPECTIVA DE AÇÕES INTEGRADAS
Belém/Pará Julho/2008
“Artigo solicitado pelas docentes Dra. Maria José Barbosa e Dra. Vera Lúcia Gomes, produzido pelos discentes: David Ferreira Jr, Karla Simoni de Lima e Thalita Coutinho Ribeiro, regularmente
matriculados no Curso de Especialização em Políticas Públicas e Serviço Social, como requisito avaliativo da disciplina Trabalho e Políticas Públicas.”
POLÍTICAS PÚBLICAS DE EMPREGO NO BRASIL: NA PERSPECTIVA DE AÇÕES INTEGRADAS
David Ferreira Junior 1
Karla Simoni de Lima2
Thalita Coutinho Ribeiro3
Resumo: O artigo pretende fazer algumas reflexões sobre as políticas públicas de emprego
no Brasil, apontando as principais causas do desemprego e considerando ações integradas de políticas públicas como proposta para ampliação do acesso a geração de emprego, trabalho e renda.
Palavras chaves: Estado, Desemprego e Políticas Sociais.
Abstract: This article intend making some reflections about public politics of job in Brazil,
pointing to the principal reasons of the unemployment and considering the integrated actions of public politics as a purpose to the enlargement to the access and the conceiving of job, work and income.
Keywords: State, Unemployment and Social Politics.
1 Economista, pós-graduando em políticas públicas e serviço social – ICSA – UFPA. 2 Assistente Social, pós-graduando em políticas públicas e serviço social – ICSA – UFPA. 3 Psicóloga, pós-graduando em políticas públicas e serviço social – ICSA – UFPA.
INTRODUÇÃO
Com as profundas transformações societárias, marcadas pela introdução de novas tecnologias e processos de gestão voltados para integração de novos mercados, mudanças radicais no processo de trabalho que se processam velozmente na sociedade capitalista contemporânea o debate sobre o tema de políticas de emprego se faz necessário.
A reestruturação dos Estados diante do processo da globalização apontada pelo pensamento neoliberal implicou em mudanças consideráveis no âmbito das políticas sociais, tanto nos países centrais quanto nos países periféricos. A linha condutora do trabalho assinala para a importância crescente de novos sistemas específicos de proteção social com ramos importantes na atual divisão social do trabalho, tendo como traço mais marcante o fato de estes serem implantados e geridos pelo Estado.
Dessa forma, o Estado procurou estimular o desenvolvimento de atividades informais para conter a crise do desemprego e insuficiência de geração de empregos no setor formal da economia, com o intuito de incrementar a oferta de trabalho, no entanto o que se percebe é um favorecimento do capital em detrimento dos direitos trabalhistas.
No Brasil, a política de emprego apostou na flexibilização acentuando a histórica precarização do mercado de trabalho. Diante deste cenário procura-se aplicar um conjunto de políticas voltadas a geração e distribuição de riqueza, que não podem ser consideradas de forma isolada, e sim vínculadas a outras políticas públicas.
Nessa perspectiva, como solução para a crise do desemprego um campo de novas configurações das relações de trabalho e de políticas públicas institucionais vai se redesenhando com a proposta de ações integradas de políticas públicas na busca de geração de emprego, trabalho e renda.
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS NO IDEÁRIO NEOLIBERAL
A década de 1990 no Brasil, como também em vários países da América Latina, caracterizou-se pela forte hegemonia do projeto neoliberal refletindo um conjunto de mudanças na própria condução dos interesses do capital, bem como novas condições da luta política entre as classes sociais. Esse período representou um momento de maior poder de dominação do capital, especialmente em sua forma financeira, e que se depara com uma classe trabalhadora débil em conseqüência dos níveis atuais da exploração capitalista e, também, pelo abandono de compromissos do Estado com políticas sociais amplas, resultando da ausência de projeto político próprio.
As ações e políticas estatais empreendidas durante o longo ciclo da hegemonia burguesa estiveram voltadas para a liberalização e desregulamentação do mercado, a flexibilização das relações entre capital e trabalho e a contra-reforma do Estado (BEHRING, 2003). Tratava-se, portanto, de um processo complexo articulado à nova dinâmica da acumulação do capital no contexto da globalização, requerendo “... flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo.” (HARVEY, 1996: 140).
Com as desregulamentações geradas pelas políticas estatais inspiradas no neoliberalismo foi possível reduzir os custos do trabalho, potencializando a capacidade do capital em extrair mais-valia a partir da reatualização de formas precárias de trabalho e sem proteção social e, ainda, pela adoção de novos modelos gerenciais amplamente apoiados na tecnologia e na racionalização da produção que imprimiram maior produtividade ao trabalho.
Os sistemas de proteção social historicamente são desenvolvidos baseados em três ordens de macrofatores: segundo a estrutura de classes e a distribuição de riscos no interior das várias categorias sociais; a estrutura do sistema partidário vigente baseando as ações praticáveis e convenientes; e um conjunto de fatores organizativos e culturais entre os quais o arranjo institucional herdado do passado e seus problemas de funcionamento.
O Estado despontou como organizador, produtor, gestor e normatizador dos sistemas de proteção social em resposta a crescente incapacidade do mercado em regular as relações econômicas. As transformações advindas da crescente industrialização e urbanização, trouxeram o agravamento de problemas relacionados a pobreza culminando em uma organização política cultivada a partir das condições sociais de vida que já giravam em torno da concepção e da influência do trabalho na nova esfera de vida, a partir da avaliação da capacidade produtiva das pessoas.
As políticas sociais tiveram e ainda conservam um passado negro, quando se consideram as medidas disciplinares repressivas, onde a incapacidade produtiva, temporária ou não, implicava em uma perda de direitos civis cuja intenção era controlar os pobres e manter a ordem pública. No fim do século XIX, as políticas foram estabelecidas de acordo com a base da perda de rendimentos e através de critérios mais nacionalizados. Na segunda metade do século XIX a questão demográfica contribuiu para os problemas urbanos, influenciando em uma nova forma de sociabilidade fragilizando os vínculos de proteção social vigentes.
Os riscos de acidente no trabalho, a forma de utilização da mão-de-obra, a natureza jurídica dos contratos de trabalho e os níveis salariais, definiram o novo quadro econômico-social. A posição crucial foi a mobilização dos trabalhadores em relação aos contextos político-constitucionais garantindo, a combinação de princípios de segurança e igualdade
social na produção de sistema diversos com perfis e graus de generosidade e participação diferenciados.
Os modelos de interpretação da realidade social juntamente com momentos históricos produziram importantes efeitos sobre as concepções e as formas de proteção social. A emergência social pouco a pouco se dissociou de aspectos do desenvolvimento e bem-estar, para se concentrar na segurança do rendimento das pessoas. O movimento sindical gradativamente cresceu, principalmente após a movimentação da Segunda Guerra Mundial com os avanços nas formas de proteção e qualidade das políticas.
A origem dos sistemas de Welfare State deveriam se estruturar e modificar as práticas clientelistas, ultrapassando a pequena capacidade de apreender as relações entre o perfil da proteção social e a dinâmica do sistema de interesses e do sistema político. O histórico de evolução das políticas de proteção social refletem-nas como produtos e elementos estruturantes da vida social moderna.
AS POLÍTICAS DE EMPREGO NO BRASIL
Na contemporaneidade o processo de reestruturação produtiva impulsiona a submissão das mais variadas formas de explorações aos que necessitam vender sua força de trabalho. A concepção de um Estado mínimo e de políticas públicas restritas de direito constituem fatores que intensificaram o processo de precarização do trabalho, e suas múltiplas e inovadoras formas de opressão.
As principais tendências do mercado de trabalho, assim como, quantidade e tipo de emprego são diretamente relacionados com economia e a dinâmica social vivenciadas nos países desenvolvidos e subdesenvolvidos.
“Nos anos 90, o Brasil passou a incorporar uma pauta de problemas sociais característicos do mundo do trabalho no cenário do capitalismo mundial e que são impostos pela nova ofensiva do capital na produção ‘uma das características estruturais da mundialização do capital’. (Alves, 2000)
O Estado social foi construído com base na forte presença do mercado na prestação de serviços essenciais e as políticas de assistência possuem a marca do clientelismo e do residualismo, atendendo somente aos comprovadamente pobres. O que resultou em uma concepção de cidadania fragilizada e restrita, com direitos sociais ineficazes e/ou parciais.
Com as adversidades das políticas macroeconômicas e constantes crises sociais, as políticas de emprego têm um papel funcional e principal para a dinâmica de redistribuição de renda e estímulo ao crescimento social. A este respeito Dedecca, considera que:
As políticas macroeconômicas gerais do governo (como sua política cambial, comercial, fiscal e etc.) até as políticas específicas voltadas para o desenvolvimento agrícola e industrial, passando pelas ações voltadas para educação e habitação, além das típicas políticas de bem-estar-social (saúde, previdência e assistência social), todas produzem impacto sobre o emprego.
Podemos caracterizar as políticas voltadas diretamente ao emprego em passivas e ativas. Como política passiva entende-se a assistência financeira ao trabalhador desempregado através de indenizações, criação do seguro desemprego, adiantamento de aposentadoria, expulsão de população (imigrantes), redução da jornada de trabalho, etc. As políticas ativas seriam aquelas destinadas à demanda de trabalho com ações na qualificação, formação e reciclagem profissional, criação de empregos públicos, etc. (Azeredo e Ramos, 1995:94).
O impacto das políticas sobre o mercado de trabalho depende de vários fatores, sendo que eles compreendem:
- Nas políticas macroeconômicas, aumento na taxa de juros, desvalorização cambial, abertura das importações, são exemplo de intervenções em que afetam o nível de investimento econômico e oferta de posto de trabalho.
- Nas políticas estruturais: distribuição da arrecadação da carga tributaria em projetos de redistribuição de renda, as leis trabalhistas, tudo tendo em vista a estimular o nível de emprego dinamizando consumo e o investimento.
- Nas políticas proteção social: políticas que permitem assegurar a renda do trabalhador com condições típicas para cada modelo de seguridade, exemplo seguro saúde, seguro acidente, aposentadoria, medidas que não levem a uma situação de desemprego.
Para que o nível de emprego se eleve observamos que é necessário, a coerência e integração entre as políticas, pois o investimento, promoção e distribuição de renda são resultados que só se apresentam como remédio a estas deficiências se forem significativamente resolvidas dentro de uma ação conjunta das políticas.
O desemprego se caracteriza primeiramente como uma manifestação típica do crescimento do trabalho assalariado, tornando-se generalizado, devido o risco de obter a ausência de emprego, uma vez que as economias têm quedas em suas produtividades. Como o trabalhador passou a depender da venda de sua força de trabalho, para ter bens de seu sustento, a falta do salário em decorrente da perda de emprego, faz com que o desemprego seja um problema social de caráter crônico.
Então o desemprego resulta de além do fator da ausência de emprego, de um excesso da oferta de trabalho devido um alto número de pessoas dispostas a venda sua força de trabalho em relação a uma oferta muito baixa de empregos, caracterizando como tendo
vários concorrente para poucas vagas. Significa que mais de uma mera não adequação, os altos índices são visto como deficiência da economia, um risco de coesão social, principalmente em sociedades no qual o trabalho é peça da relação social.
Estudiosos costumam classificar desemprego nas seguintes modalidades:
- desemprego friccional: relaciona-se como um temporário desemprego, onde o individuo fica entre um período de demissão e admissão ao novo posto de trabalho.
- desemprego cíclico: refere ao período de demissões, motivado pela recessão econômica ou baixa taxas de crescimento das atividades, com demissão por motivo de redução de custos.
- desemprego sazonal: desemprego ocasionado devido alguns períodos do ano, atividades serem suspensas, assim demitindo os trabalhadores contratados ao longo do ano.
- desemprego estrutural: resultante das mudanças estruturais, como transferência da base econômica rural para industrial, novas tecnologias, situações que antigos trabalhadores são demitidos pela falta de conhecimento técnico.
- desemprego oculto: situação onde o trabalhador oculta seu desemprego realizando atividades informal irregular e descontinua.
Para a teoria neoclássica o desemprego friccional se tem, pois a regulação do preço do trabalho por meio de políticas estatais ou da intervenção dos sindicatos é relativamente alta. O desemprego estrutural é causado em decorrência das mudanças tecnológicas, sendo necessários que os desempregados sejam requalificados para estarem aptos para novas atividades produtivas.
Para os keynesianos o desemprego é causado por uma escassez de investimentos macroeconômicos, como estruturais, fazendo que a economia obtenha crescimento e absorva a mão de obra. Os marxistas relacionam o desemprego não ao mercado, mas a
mudança tecnológica constante, que expulsa os trabalhadores e cria um exército de reservas, trabalhadores dispensáveis da produção.
O desenvolvimento das políticas públicas em que os países desenvolvidos vem realizando na questão do emprego vem sendo transplantado para o Brasil na sua integra, isso trás vários problemas junto ao um debate sobre o foco dessas políticas em relação a realidade brasileira.
Durante a década de 80 foi apontado um crescimento das taxas de desemprego, de 5,7% para 7,4% nas regiões metropolitanas brasileiras, a suposição da elevação deste índice é que nos países subdesenvolvidos a linha divisória entre o emprego e o desemprego é bastante frágil e com o setor da informalidade tendo forte expansão, com uma forte ocupação precária do emprego. Isso significa que essa mão de obra é caracterizada como subutilizada.
Esse desemprego oculto, trás a preocupação de além de ficar procurando emprego, esse trabalhador realiza uma atividade de caráter irregular, com a utilização do típico “bico”, isso porque em países como o Brasil as políticas de emprego e proteção social possuem um alcance muito limitado, o trabalhador não pode ser permitir estar desocupado, pois socialmente se torna excluído de seu vínculo social,o que impulsiona a expansão do desemprego oculto.
Fatos como a criação do seguro-desemprego de 1986, e quando o fundo de amparo ao trabalhador (FAT) na década de 90, passou a dispor o país de um conjunto de políticas de emprego em que os países desenvolvidos construíram desde década de 40, entretanto o alcance destas políticas torna-se limitado pela elevação do desemprego e expansão da informalidade.
O número do setor informal se reflete no número de contribuintes previdenciários, pois como é grande a quantidade de trabalhadores na informalidade, sem contribuição para a previdência e sem receber os benefícios sociais assegurados por lei, os trabalhadores formais acabam por trocar o modelo de emprego, assim aderindo a informalidade, tornando rotineiro, uma vez ao ano, a mudança de emprego. Desta forma é precipitado falar em rigidez no mercado de trabalho brasileiro, uma vez que é bem mais flexível que os países desenvolvidos.
Na versão dos autores os argumentos para a flexibilização são 2, a visão liberal e a visão conservadora (não liberal), na visão liberal o fundamento na flexibilização na legislação trabalhista de forma a ajustar o país às necessidades da globalização acarreta ocorrências de mudanças organizacionais no âmbito da empresa. Na visão conservadora o problema do desemprego deve ser explicado pela rigidez do mercado de trabalha brasileiro, com a melhor política de combate ao desemprego é crescimento econômico.
Há um consenso entre a visão liberal e conservadora, no que se refere a importância das políticas de emprego e da consolidação de um sistema público de emprego, que seria responsável por articular seguro-desemprego, formação profissional, intermediação de mão-de-obra e programas de geração de emprego e renda.
O DESAFIO DE CONSTRUIR AÇÕES INTEGRADAS
Considerando que as políticas públicas estão em constante construção o Departamento de Qualificação da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego do Ministério do Trabalho e Emprego (DEQ/SPPE/MTE), se dispôs a abordar a política de
qualificação vinculada a outras políticas na tentativa de garantir direito à qualificação de forma mais abrangente aos trabalhadores de baixa renda e baixa escolaridade.
As políticas de geração de emprego, trabalho e renda são importantes, mas não podem ser analisadas e avaliadas de forma isoladas, precisam de uma correlação com outros campos da administração pública, sendo assim necessário vincular a política de assistência social com a política tributária e ainda com a política econômica.
Neste sentindo para vencer o desafio do desemprego, surge a proposta de fortalecer o Sistema Público de Emprego, sob a ótica do desenvolvimento sustentável, com geração de mais empregos, trabalho e renda, com políticas ativas de emprego e economia solidária e um sistema democrático de relações de trabalho. Para tanto é necessário implementar políticas integradas tendo em vista o desenvolvimento nacional, regional, local, com participação e inclusão social de fato.
Na tentativa de garantir a inclusão social com a participação dos atores sociais, o fortalecimento dos Conselhos de Desenvolvimento Econômico Social torna-se imprescindível e “as ações e programas a partir da centralidade e do eixo estruturante do desenvolvimento sustentável, é necessário perseguir alguns princípios/diretrizes gerais para consolidar o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda”. (Todeschini, 2005). Dentre os quais destacaremos onze pontos a seguir:
1. Prioridade em políticas ativas e reformulação de políticas passivas como o seguro-desemprego;
2. Um modelo de gestão que propicie a participação social e estimule o papel institucional das comissões de emprego;
3. Integração de políticas de emprego financiadas pelo FAT, associando-as com outras políticas sociais, a exemplo da educação, saúde, combate à fome e programas assistenciais como o Bolsa Família;
4. Programas de crédito voltados aos setores econômicos que mantenham e gerem novos postos de trabalho e novos investimentos priorizando a contratação de grupos mais vulneráveis da sociedade;
5. Programa de microcrédito que incentive o empreendedorismo individual ou solidário, com assistência, fomento e incubação destes;
6. Qualificação profissional visando emprego, trabalho e renda e combinando com a elevação de escolaridade;
7. Sistema Nacional de Formação Profissional Integrado e articulado com o Sistema Público de Emprego, integrando ao SENAI, SENAC, SENAR, SESCOOP E SENAT (conhecido como “Sistema S”), escolas técnicas federais, estaduais e municipais e Sistema Nacional de Certificação Profissional;
8. Focalização das políticas públicas de emprego, trabalho e renda no segmento com maior dificuldade de inserção, a exemplo: jovens, afro-descendentes, mulheres, portadores de deficiência, desempregados de longa duração entre outros.
9. Aperfeiçoamento de mecanismos de controle de ações, monitoramento e avaliações na geração de emprego, trabalho e renda;
10. Ampliar a capilaridade de ações das políticas públicas de emprego priorizando grandes municípios e consórcios intermunicipais, que sejam capazes de planejar e executar ações públicas de emprego;
11. Melhorar a qualidade e ampliar a abrangência das bases de informações e indicadores do mercado de trabalho e novas profissões e ocupações.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As análises aqui expostas indicaram que as políticas de emprego passam a ser implementadas com ênfase tanto nos países centrais quanto periféricos somente a partir de 1990. As diretrizes apontam para a flexibilização e desregulação do mercado de trabalho com a criação de contratos atípicos. Baseados nos preceitos neoliberais, estas políticas apostam na concepção empreendedora e na constante formação para o mercado de trabalho. A defesa da informalidade aparece como a melhor saída para a crise do desemprego desonerando o Estado de suas responsabilidades e transferido-a para os trabalhadores, que assumem total responsabilidade pela sua subsistência. Outra estratégia é a transferência de parcela da responsabilidade para a sociedade civil, como é o caso da ONGs e de entidades filantrópicas, reforçando o comunitarismo, tendência atual das políticas sociais no neoconservadorismo. O próprio Estado tem estimulado o desenvolvimento de atividades informais como sendo uma forma de solução para a crise do desemprego e pela insuficiência de geração de empregos no setor formal da economia.
Dentro dessa ótica neoliberal, o que se vê é um favorecimento do capital em detrimento dos direitos trabalhistas. No Brasil, a política de emprego apostou na flexibilização acentuando a histórica precarização do mercado de trabalho. A descontinuidade dos programas e projetos de combate ao desemprego evidencia a fragilidade da política ativa, enquanto a política passiva é residual e não atende aos desempregados, mantendo os níveis de pobreza e desemprego. Assiste-se a uma precarização sem nenhuma proteção ao trabalhador, possibilitando a total autonomia do capital sobre o trabalho.
Na tentativa de reverter essa lógica a estratégia de ações Integradas tem como eixo norteador o planejamento e fortalecimento do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda que, por sua vez, procura estabelecer um diálogo entre os diversos setores do governo para garantir a inclusão social com a participação dos atores sociais. Este é o desafio da intersetorialidade que vem sendo tratado de forma mais concreta, ocupando lugar de destaque na agenda de debate da área social do governo federal.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
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crise do sindicalismo. São Paulo: Boitempo Editorial, 2000.
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HARVEY, David. Condição pós-moderna. 6ª edição. São Paulo: Edições Loyola, 1996. Tradução Adail Ubirajara Sobral e Maria Stela Gonçalves.
DEDECCA, Claudio Salvadori. O que sao Politicas de Emprego?. Coleção ABET/Mercado de Trabalho. São Paulo.
POCHMANN, Márcio. Rumos da Política do trabalho no Brasil. Politicas de Trabalho e
Renda no Brasil contemporâneo.
TODESCHINI, Remígio. Desafios para a construção do sistema público de emprego,
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