Diferenças no Desempenho dos Provedores de Serviços de Saneamento Básico no Brasil: Incentivos Distintos?

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Diferenças no Desempenho dos Provedores de Serviços de Saneamento Básico no Brasil: Incentivos Distintos?

Carlos César Santejo Saiani Paulo Furquim de Azevedo Rudinei Toneto Júnior

Mackenzie e EESP/FGV EESP/FGV FEARP/USP

ssaini@yahoo.com.br paulo.azevedo@fgv.sp rtoneto@fearp.usp.br

Resumo

A literatura costuma destacar a diferença de incentivos entre agentes públicos e privados no provimento de serviços de utilidade pública (HART; SCHLEIFER; VISHNY, 1997, WILLIAMSON, 1999) Uma vez que os agentes privados se apropriam do lucro residual da operação, há incentivos para redução de custos e diminuição de perdas. Entretanto, não sendo a qualidade perfeitamente contratável em um contrato de concessão, os agentes privados tenderiam a apresentar um desempenho inferior nesse aspecto. Os agentes públicos, em contrapartida, teriam como função objetivo a maximização das oportunidades eleitorais, o que gera incentivos para o provimento de serviços de utilidade pública de maior qualidade e universalização. Este trabalho testa estas hipóteses no setor de saneamento básico (água e esgoto) brasileiro, em que se observa a presença de provedores públicos (locais e regionais) e privados. Os dados foram obtidos junto ao Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento Básico (SNIS) e os resultados corroboraram grande parte das expectativas iniciais, ou seja, os provedores privados apresentam melhores indicadores de eficiência operacional e financeira, enquanto os provedores públicos locais apresentam melhores indicadores de cobertura. Os provedores privados também apresentaram uma maior melhora nos indicadores no período recente, mostrando a importância da maior capacidade de investimento. Os indicadores sinalizam que a combinação da maior eficiência dos provedores privados e da maior capacidade de investimento com os objetivos de cobertura presentes nos provedores públicos seria a melhor solução para o setor.

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Introdução

A ausência de serviços adequados de saneamento básico1_{gera sérias externalidades negativas}

sobre a saúde pública, o meio ambiente e, conseqüentemente, sobre o desenvolvimento econômico: contaminação dos mananciais e dos cursos de água; assoreamento dos rios, contribuindo para inundações; formação de ambientes propícios à proliferação de agentes transmissores de doenças, entre outros. No Brasil, cerca de 80% das doenças e 65% das internações hospitalares estão correlacionadas com o saneamento (MOREIRA, 1998, p. 3), o que acaba caracterizando uma alocação ineficiente de recursos públicos, uma vez que, conforme aponta Mello (2001), cada um real aplicado em saneamento básico gera dois reais e cinqüenta centavos de economia em saúde (p. 19) – tal relação varia bastante de estudo para estudo.

O baixo acesso a água encanada e a formas adequadas de esgotamento sanitário, ainda se constitui um dos principais problemas do país. Após um avanço significativo dos indicadores ao longo dos anos 1970 e 1980, a situação melhorou muito pouco a partir dos anos 1990, sendo ainda bastante preocupante no caso do esgotamento sanitário. O último Censo Demográfico realizado pelo IBGE constatou que o país possuía, em 2000, aproximadamente 9,9 milhões de domicílios sem acesso a abastecimento de água por rede geral (22% do total) – de acordo com o Censo Demográfico de 2000. No caso do esgoto, em torno de vinte milhões de domicílios não possuíam coleta por rede geral (48% do total). Se for considerado também o acesso à fossa séptica, o número de domicílios sem acesso a formas adequadas de esgotamento sanitário cai para aproximadamente treze milhões (32% do total)2_.

O avanço da cobertura nas décadas de 1970 e 1980, principalmente do abastecimento de água, se deu sob a égide do Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que vigorou de 1971 a 1992. O Planasa foi um modelo centralizado de financiamento de investimentos em saneamento básico. Baseava-se na concessão, por parte dos municípios – titulares dos serviços –, dos direitos de exploração destes às Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) de seus respectivos estados, responsáveis pela execução de obras e pela operação dos sistemas – alguns municípios optaram por manter os serviços em empresas, autarquias ou departamentos municipais. Ao Banco Nacional de Habitação (BNH), órgão responsável pela administração do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), cabia, entre outras responsabilidades, a realização de empréstimos, com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), para financiar os investimentos.

1_{São considerados como serviços de saneamento básico o abastecimento de água (tratamento e distribuição), o}

esgotamento sanitário (coleta e tratamento), a coleta e disposição dos resíduos sólidos (lixo) e a drenagem urbana. Devido ao objetivo do presente trabalho, serão comentados apenas o abastecimento de água e a coleta de esgoto.

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A literatura especializada em saúde aponta a rede geral como a forma ideal de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, enquanto que “a fossa séptica pode ser uma solução satisfatória em localidades pouco adensadas, desde que não haja contaminação das águas subterrâneas e dos solos, seja uma solução provisória e sua instalação permita interligação à sua futura rede coletora” (BNDES, 1996, p. 5).

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3 Ao longo do tempo, uma série de problemas conjunturais e específicos do setor levou ao gradual esgotamento do Planasa. No plano macroeconômico, deve-se apontar a crise financeira do Estado a partir dos anos 80 e a retração dos recursos externos ao longo desta década. O processo de ajustamento levou a queda nas taxas de crescimento econômico e das receitas tributárias, o que combinado com a ampliação dos gastos de consumo do governo, reduziu ainda mais os recursos disponíveis para a realização de investimentos. Destacam-se, ainda os seguintes problemas, específicos do setor: (i) relativa estagnação dos recursos dos FGTS nos anos 1980 e 1990; (ii) falência do BNH e (iii) baixa capacidade de geração de recursos pelos provedores de serviços, em função de várias ineficiências técnicas e operacionais e de problemas como defasagem tarifária.

Em relação a esse último aspecto, é importante apontar que o saneamento básico brasileiro acumulou, ao longo dos anos, “uma longa lista de problemas”: (i) preferência à ampliação da produção de água, ao invés da redução de perdas e da racionalização do consumo; (ii) atuação deficiente na área comercial – falta de cadastro adequado de usuários, baixa medição do consumo e inexistência de políticas e de estruturas tarifárias ideais, assim como de regras eficazes de corte por falta de pagamento –; (iii) atendimento deficiente aos usuários – demora ou falta de resposta às solicitações e dificuldades na comunicação –; (iv) aumento excessivo do quadro de pessoal, em razão do uso político da organização; (v) atraso em relação às oportunidades de modernização gerencial e tecnológica, contribuindo para a elevação dos custos operacionais; (vi) descontinuidade administrativa, associada à gestão não profissional, entre outros (PARLATORE, 2000, p. 290-1).

Moreira (1998) também destaca alguns problemas observados no setor: (i) significativas perdas de faturamento – decorrentes tanto de perdas físicas (água produzida e não contabilizada) quanto comerciais (água produzida, distribuída, consumida e não medida) –; (ii) intermitência no fornecimento de água tratada; (iii) baixo índice de produtividade de pessoal; (iv) esgotos sem tratamento e (vi) baixo padrão de qualidade (p. 192-3).

Assim, seja por dificuldades para obtenção de recursos externos, seja pela não geração de recursos próprios, os investimentos no setor foram se reduzindo ao longo do tempo. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101), aprovada em 2000, ao impor uma série de limites ao endividamento, e os vários contingenciamentos de crédito, definidos para que as metas de

superávit fossem alcançadas, reduziram ainda mais a possibilidade de obtenção de recursos pelos

provedores públicos3_.

Diante desses fatos – e de acordo com as políticas sugeridas e adotadas com o fim do “nacional-desenvolvimentismo” –, poder-se-ia alegar que a solução para os problemas do setor seria a privatização – concessão dos serviços ao setor privado. A maior eficiência dos provedores privados, defendida por muitos, ampliaria a geração interna de recursos e a ausência de restrições

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4 facilitaria o acesso a recursos de terceiros, internos ou externos. Dessa forma, a capacidade de investimento do setor seria ampliada, os problemas seriam solucionados e a universalização do acesso poderia ser atingida.

Alguns municípios optaram por fazer a concessão ao setor privado – alguns de forma integral (distribuição de água, coleta e tratamento de esgoto), outros parcialmente. Contudo, decorridos mais de dez anos da inclusão dos serviços públicos no Programa Nacional de Desestatização (PND) e da conseqüente promulgação da Lei de Concessões, ainda são poucos os casos de concessões ao setor privado no saneamento básico brasileiro. O processo no setor foi, portanto, muito mais lento do que em outros serviços públicos – energia elétrica, transportes e telecomunicações, por exemplo.

A menor intensidade das privatizações no saneamento básico pode ser atribuída a uma série de fatores, podendo-se destacar, entre outros: (i) permanência de uma série de indefinições regulatórias – a titularidade dos serviços, por exemplo, ainda não foi definida –; (ii) resistências políticas; (iii) baixa atratividade econômica do setor, em algumas localidades, para a iniciativa privada; (iv) utilização do setor para fins eleitorais – manutenção de baixas tarifas e contratação de funcionários –; (v) ausência de ganhos financeiros significativos para o setor público.

É importante ter em mente que os serviços de água e esgoto são freqüentemente identificados como aqueles que possuem o maior caráter social entre todas as indústrias de utilidades públicas (FOSTER, 1996), devido às externalidades geradas sobre a saúde pública, o meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Assim, argumenta-se que, apesar da maior eficiência que poderia resultar da provisão privada, não se deve excluir do acesso aos serviços aqueles que não podem pagar ou que residam em regiões/municípios não atrativos ao setor privado. Além disso, não se deve sacrificar a qualidade dos serviços (qualidade da água, segurança da coleta e afastamento do esgoto, tratamento do esgoto etc.) em prol de uma maior rentabilidade. Dessa forma, mesmo com uma maior participação privada, o setor público ainda deve ter um papel atuante no saneamento básico, garantindo a qualidade dos serviços e o acesso universal.

Esse debate recai sobre os incentivos dos provedores de serviços. Por um lado, os provedores privados poderiam gerar uma maior eficiência técnica, operacional e financeira4_{, mas não teriam} estímulo para assegurar uma maior qualidade dos serviços e sua universalização. Dessa forma, a iniciativa privada buscaria áreas com maior potencial de geração de receitas e reduziria os custos para que sua função objetivo seja atingida – maximização do lucro. Por outro lado, os provedores públicos não teriam incentivos para se preocuparem com a eficiência, a redução de custos e geração de receita, mas teriam forte estímulo para assegurar a qualidade e o maior acesso, o que poderia resultar em uma maior popularidade dos governantes e, conseqüentemente, um melhor desempenho

4_{A provisão privada é tida como mais eficiente por possibilitar a eliminação – ou, pelo menos, a diminuição – de}

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5 em futuras eleições. A função objetivo, nesse caso, seria a maximização do tempo no poder, seja diretamente (reeleição) como indiretamente (eleição de sucessores).

No saneamento básico brasileiro, a preocupação com os incentivos gerados em diferentes modelos de provisão é de extrema relevância para se buscar a eficiência e o atendimento dos objetivos sociais. Atualmente, existem no país diversos modelos de provisão de serviços de água e esgoto: companhias estaduais, provedores municipais (em diferentes modalidades) e provedores privados. Já é possível, portanto, analisar se os diferentes incentivos geram diferenças significativas em termos de resultado entre os provedores, seja em termos de eficiência econômica e financeira, seja em termos de resultados sociais.

Nesse contexto, o objetivo do presente trabalho é avaliar se as diferenças de desempenho apresentadas pelos provedores de serviços de água e esgoto refletem incentivos distintos entre os grupos. Para atingir esse objetivo, serão comparados indicadores de performance de diferentes tipos de provedores existentes. Esses indicadores e os tipos de provedores considerados serão definidos na primeira seção. A comparação do desempenho será realizada na segunda seção, utilizando dados de 2006. Na mesma seção, será avaliada a evolução do desempenho de 2000 a 2006. Finalmente, na terceira seção, os resultados das análises serão resumidos, averiguando se estes fornecem evidências que corroboram as seguintes hipóteses (i) o desempenho dos provedores públicos seria motivado pelo interesse dos políticos de permanecerem no poder o maior tempo possível, direta (reeleição) ou indiretamente (eleição de sucessores) e (ii) o desempenho dos provedores privados, por sua vez, seria motivado pelo interesse dos administradores de gerarem o maior retorno possível, mesmo que sacrificando questões sociais e relativas à qualidade.

1 Definição dos provedores e dos indicadores

As informações que serão utilizadas para comparar o desempenho dos provedores foram obtidas junto ao Sistema Nacional de Informações do Saneamento Básico (SNIS), banco de dados com informações sobre o setor5_{. O SNIS surgiu em 1995, no âmbito do Programa de Modernização} do Setor Saneamento (PMSS). Os dados são atualizados anualmente, a partir da coleta em uma amostra de provedores de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em todo o país, que fornece suas informações agregadas (correspondentes à soma dos municípios atendidos) e também desagregadas por município, neste caso para um subconjunto dos municípios atendidos6_. Atualmente, o banco já conta com doze anos de informações – de 1995 a 2006.

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Disponibilizado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, vinculada ao Ministério das Cidades.

6_{A abrangência da amostra do SNIS é bastante significativa. Em 2000, o conjunto de serviços de água corresponde a}

73,2% do total de municípios brasileiros e a 89,6% da população urbana nacional; em relação aos serviços de esgoto, esses percentuais são, respectivamente, 16,0% e 66,1%. Em 2006, a amostra agregada corresponde a 81,2% dos

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6 Deve-se destacar que os provedores de serviços de saneamento básico são agrupados, no SNIS, segundo três categorias: (i) a abrangência da sua atuação – diferencia os provedores pela quantidade e complexidade dos seus sistemas, em suas dimensões físicas e em sua distribuição espacial/geográfica –; (ii) a natureza jurídico-administrativa – diferencia os provedores do ponto de vista da formalidade legal e administrativa a que estão submetidos em todas as dimensões da sua atuação – e (iii) o(s) tipo(s) de serviço(s) de saneamento ofertado(s) aos usuários (somente abastecimento de água, somente esgotamento sanitário ou ambos).

De acordo com a abrangência, os provedores são classificados da seguinte maneira:

(i) prestador regional: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar sistema(s), atendendo a vários municípios com sistema(s) isolado(s) ou integrado(s) – as companhias estaduais de saneamento (CESBs) e a autarquia estadual do Acre;

(ii) prestador microrregional: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar sistema(s) isolado(s) ou integrado(s), atendendo a mais de um município, normalmente adjacentes e agrupados em uma pequena quantidade – os consórcios intermunicipais;

(iii) prestador local: entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar sistema(s) no município em que está sediada, podendo atender, eventualmente e quase sempre em caráter não oficial, a frações de municípios adjacentes – os serviços municipais, públicos ou privados. Segundo a natureza jurídica, os prestadores são classificados como: (i) entidades de direito público – serviços municipais administrados diretamente, por intermédio de departamentos da prefeitura ou de autarquias – ou (ii) entidades de direito privado – empresas públicas, sociedades de economia mista e empresas privadas.

Considerando conjuntamente a abrangência e a natureza jurídica, o SNIS agrupa seus dados em cinco tipos de provedores: (i) prestadores de serviços de abrangência regional – todos de direito privado, exceto a autarquia do Acre –; (ii) prestadores de serviços de abrangência microrregional – alguns de direito público e alguns de direito privado –; (iii) prestadores de serviços de abrangência local de direito público – departamentos, secretarias e autarquias –; (iv) prestadores de serviços de abrangência local de direito privado – empresas públicas municipais e sociedades de economia mista municipais – e (v) prestadores privados (abrangência local) – empresas privadas.

As informações são coletadas por meio de formulários eletrônicos enviados aos provedores. A partir dessas informações – após sofrerem tratamento –, são calculados mais de oitenta indicadores, classificados da seguinte maneira: (i) indicadores econômicos, financeiros e administrativos; (ii) indicadores operacionais de água; (iii) indicadores operacionais de esgoto; (iv) indicadores de balanço e (v) indicadores de qualidade.

municípios brasileiros (97,1% da população urbana), no caso da água, e a 22,5% dos municípios (75,7% da população urbana), no caso do esgoto.

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7 Em relação ao SNIS, algumas ressalvas devem ser feitas:

(i) como todo banco de dados auto-declarativo, ele tende a apresentar uma série de imperfeições decorrentes de erros de preenchimento por parte dos informantes, em função de desconhecimento, de falta de entendimento da pergunta ou de qualquer outro motivo;

(ii) sua amostra de provedores sofre alterações ao longo do tempo, tanto pela incorporação de novos informantes – a cada ano tenta-se manter os informantes anteriores e acrescentar novos informantes –, como pela ausência de informações sobre alguns prestadores em determinados anos – por algum motivo, estes deixam de informar – e

(iii) sua amostra desagregada, além de também variar ao longo do tempo, privilegia os municípios com mais de cem mil habitantes – a escolha dos maiores serviços justificou-se pelo seu potencial de organização e pela maior possibilidade de retorno das informações coletadas, contudo, pode gerar um sério problema de viés de seleção.

Apesar desses problemas, os dados do SNIS podem ser utilizados para realizar inferências sobre o setor como um todo – desde que sejam tomadas algumas precauções. Contribui para isso o fato da amostra do sistema (prestadores e municípios) ser bastante representativa e das informações serem tratadas antes do cálculo dos indicadores.

Para atingir o objetivo proposto na introdução, será comparado o desempenho de três tipos de provedores, adaptando a classificação, utilizada pelo SNIS, que considera conjuntamente a abrangência de atuação e a natureza jurídica. Para facilitar a leitura, esses provedores serão chamados simplicadamente de: (i) prestadores regionais, (ii) prestadores locais públicos e (iii) prestadores locais privados. Duas ressalvas devem ser feitas: (i) os prestadores locais públicos englobam os locais de direito público e os de direito privado e, (ii) devido à disponibilidade de dados e ao objetivo do trabalho, os prestadores microrregionais não serão analisados.

Dessa forma, será possível comparar a performance entre provedores privados e públicos e, dentro destes, entre regionais (estaduais) e locais (municipais). Essa comparação será realizada por meio dos indicadores de desempenho calculados e divulgados pelo SNIS. Do total de indicadores disponibilizados, será considerado um conjunto mais restrito, adequado ao que se pretende avaliar – as definições desses indicadores são apresentadas no quadro 1:

(i) três indicadores operacionais: índice de perdas de faturamento, índice de perdas na distribuição e índice de hidrometração;

(ii) três indicadores de cobertura: índice de atendimento urbano de água, índice de coleta de esgoto e índice de tratamento de esgoto;

(iii) cinco indicadores econômicos, financeiros e administrativos: economias por pessoal total, pessoal próprio por mil ligações, tarifas médias (água, esgoto ou ambos), índice de evasão de receita e índice de desempenho financeiro e

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8 (iv) sete indicadores de qualidade: duração média dos serviços executados, duração média das paralisações, duração média das intermitências, incidência de análises de cloro residual fora do padrão, incidência de análises de turbidez fora do padrão, incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão e extravasamentos de esgoto por extensão de rede.

Quadro 1

Indicadores operacionais, de cobertura, econômicos, financeiros, administrativos e de qualidade

Tipo de Indicador Indicador Definição

Indicadores Operacionais

Índice de Perdas de Faturamento volume não faturado de água / volume total produzido (%)

Índice de Perdas na Distribuição volume não consumido de água / volume total produzido (%)

Índice de Hidrometração quantidade de ligações micromedidas de água / quantidade de ligações ativas (%)

Indicadores de Cobertura

Índice de Atendimento Urbano de Água

população atendida (total e urbana) / população total do(s) município(s) (% da população) Índice de Coleta de Esgoto volume coletado de esgoto / volume consumido de

água (%)

Índice de Tratamento de Esgoto volume tratado de esgoto / volume coletado (%)

Indicadores Econômicos, Financeiros e Administrativos

Índice de Produtividade: Economias por Pessoal Total

quantidade total de economias ativas de água e de esgoto / quantidade de pessoal total (próprio e

terceirizado) Índice de Produtividade: Pessoal

Próprio por mil ligações

quantidade total de empregados próprios / quantidade total de ligações ativas de água e de esgoto Tarifas Médias receita operacional direta (água, esgoto ou ambos) /

volume total faturado (água, esgoto ou ambos) (R$/m³) Índice de Evasão de Receita receita não arrecadada / receita operacional total

que deveria ser arrecadada (%) Índice de Desempenho

Financeiro

razão entre a receita operacional direta, água e esgoto, e as despesas totais com os serviços (%)

Indicadores de Qualidade

Duração Média dos Serviços Executados

tempo de execução / quantidade de serviços executados (horas/serviço)

Duração Média das Paralisações duração das paralisações / quantidade de paralisações (horas/paralisação)

Duração Média das Intermitências

duração das intermitências prolongadas / quantidade de interrupções sistemáticas (horas/interrupção)

Outros Indicadores de Qualidade

incidência de análises de cloro residual fora do padrão (%); incidência de análises de turbidez fora do padrão (%); incidência de análises de coliformes fecais

fora do padrão (%); extravasamentos de esgoto por extensão de rede (extravas./Km)

Para que as hipóteses apresentadas na introdução sejam corroboradas, as análises que serão feitas a seguir devem mostrar um melhor desempenho – e/ou uma melhora maior desse desempenho – dos prestadores privados em indicadores operacionais, econômicos, financeiros e administrativos e dos públicos em indicadores de cobertura e de qualidade, além de menores tarifas. Diferenças significativas entre os provedores públicos podem significar, pelo lado dos regionais, benefícios provenientes da existência de economias de escala e de densidade no setor – lembrando que esse tipo de provedor oferta serviços em mais de um município; pelo lado dos locais, uma maior pressão

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9 da sociedade sofrida por esse tipo de provedor, em função da maior proximidade entre os responsáveis pelos serviços (governantes) e os consumidores (eleitores).

2 Desempenho dos provedores de serviços

Na presente seção, o objetivo é comparar o desempenho dos provedores de serviços de saneamento básico existentes no Brasil, levando em consideração indicadores de desempenho referentes ao ano de 2006 (subseção 2.1) – os tipos de provedores que serão comparados e os indicadores utilizados foram definidos na seção anterior. Deve-se destacar que, para cada um dos indicadores analisados, serão confrontados o valor médio e o desvio-padrão dos diferentes prestadores. A análise do valor médio permitirá comparar o desempenho médio dos provedores. Já a análise do desvio-padrão tornará possível averiguar em qual grupo de provedor há uma maior padronização do desempenho entre as entidades que o compõem – ou seja, uma menor diferença dos indicadores dessas entidades.

Em seguida, será analisada a evolução desses indicadores de desempenho ao longo do tempo – de 2000 a 2006 –, com o objetivo de avaliar qual tipo de prestador conseguiu, nesse período, melhorar seu desempenho médio e aumentar a padronização dos índices das entidades que o compõem (subseção 2.2). Para a realização dessa análise, optou-se por considerar apenas as entidades com informações disponibilizadas em 2000 e em 2006, na tentativa de reduzir o impacto da variação, a cada ano, do tamanho da amostra de prestadores do SNIS. Dessa forma, variações nos valores médios e nos desvios-padrão captarão mudanças no desempenho dos provedores considerados, não sendo influenciados pelos novos informantes incluídos na amostra.

2.1 Comparação do desempenho (2006)

Por meio da tabela 1, é possível avaliar o desempenho dos provedores de acordo com três indicadores operacionais – índice de perdas de faturamento, de perdas na distribuição e de hidrometração – e três indicadores de cobertura – índices de atendimento urbano de água, de coleta e de tratamento de esgoto. Em relação a esses indicadores, é possível destacar os seguintes aspectos: (i) índice de perdas de faturamento: maior valor médio nos prestadores regionais, mas com

desvio-padrão menor do que os demais – ou seja, pior desempenho relativo nos regionais, mas o desempenho varia menos entre as entidades pertencentes a esse tipo de prestador. O melhor desempenho é o dos locais privados (menor valor médio);

(ii) índice de perdas na distribuição: assim como no índice anterior, pior desempenho relativo nos regionais (maior valor médio), mas o desempenho varia menos entre as entidades

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10 pertencentes a esse tipo de provedor de serviço (menor desvio-padrão). O melhor desempenho relativo é o dos prestadores privados (menor valor médio);

(iii) índice de hidrometração: valor médio maior e desvio-padrão menor nos prestadores locais privados – ou seja, melhor desempenho relativo e menor variabilidade entre as entidades pertencentes a esse tipo de provedor. O pior desempenho relativo, nesse índice, é o dos locais públicos (menor valor médio) – que também apresentam maior desvio-padrão;

(iv) índice de atendimento urbano de água: maior valor médio e menor desvio-padrão nos prestadores locais públicos – ou seja, os locais públicos atendem a uma parcela maior da população urbana que reside em sua área de atuação e há uma maior padronização do índice de atendimento entre as entidades que compõem esse grupo, o pior desempenho é dos provedores regionais;

Tabela 1

Saneamento básico no Brasil: indicadores operacionais e de cobertura, segundo o tipo de provedor de serviços (2006)

Prestador / Indicador Regional Local

Público Privado

Índice de perdas de faturamento (%) 44,37 32,29 23,50

(16,86) (25,87) (16,97)

Índice de perdas na distribuição (%) 48,63 26,70 25,04

(13,59) (18,97) (15,17)

Índice de hidrometração (%) 73,37 66,84 94,46

(30,78) (39,56) (9,97)

Índice de atendimento urbano de água (% da população) 87,55 95,11 91,02

(15,08) (14,20) (17,34)

Índice de coleta de esgoto (%) 30,66 65,85 60,29

(20,38) (33,72) (27,59)

Índice de tratamento de esgoto (%) 79,38 45,08 48,78

(32,05) (45,67) (38,22)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2006). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses.

(v) índice de coleta de esgoto: maior valor médio nos prestadores locais públicos e menor

desvio-padrão nos regionais – ou seja, na média, os locais públicos coletam um volume maior de esgoto, mas há uma maior padronização da coleta (menor diferença entre o volume coletado pelas entidades pertencentes ao grupo) nos regionais, que em média possuem um grau de atendimento bastante inferiores aos demais;

(vi) índice de tratamento de esgoto: maior valor médio e menor desvio-padrão nos provedores regionais, ou seja, melhor desempenho e maior padronização dos índices das entidades nesse tipo de prestador.

Comparando os dois últimos indicadores, observa-se que os locais públicos coletam mais e tratam menos e os regionais tratam mais e coletam menos. O baixo grau de tratamento nos prestadores locais públicos pode ser resultado da existência de externalidades ambientais e da necessidade de coordenação regional das políticas para o setor. Isto porque os prestadores locais

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11 podem estar preocupados com a coleta e com o afastamento do esgoto que beneficia diretamente seus habitantes, enquanto a ausência de tratamento distribui o ônus com os municípios vizinhos. Nos prestadores regionais, por outro lado, a coordenação seria possível.

Em relação às perdas de água na distribuição, é importante fazer um comentário adicional: níveis elevados de perdas na distribuição não apenas afetam o desempenho financeiro dos provedores, como também desperdiçam um valioso e escasso recurso. Além disso, “tendo em vista os crescentes custos incorridos no desenvolvimento de novas fontes de suprimento de água, muitas vezes situadas a grandes distâncias, e o aumento da competição pela água entre vários setores usuários, as companhias de saneamento não podem se dar ao luxo de desperdiçar água” (MEJIA et

alii, 2003, p. 34). Os índices de perdas na distribuição dos provedores são bastante elevados –

aproximadamente 49% nos regionais e acima de 25% nos demais provedores. Esses valores, somados à existência de uma grande parcela de ligações ativas de água ainda não micromedida (índice de hidrometração), resultam nos significativos índices de perdas de faturamento observados em todos os provedores.

A comparação do desempenho dos prestadores de serviços de saneamento básico também pode ser feita por meio de indicadores econômicos, financeiros e administrativos, apresentados na tabela 2. Em relação a esses indicadores, destacam-se os seguintes aspectos:

(i) economias por pessoal total: maior valor médio (maior produtividade) nos regionais e menor

desvio-padrão (maior padronização) nos locais públicos. A menor produtividade (menor valor médio) é observada nos locais públicos;

(ii) pessoal próprio por mil ligações: assim como o anterior, esse indicador mede a produtividade física do pessoal na prestação dos serviços. Observa-se um menor valor médio (maior produtividade) e um menor desvio-padrão (maior padronização) nos privados;

(iii) tarifas médias: nos três tipos de tarifas, os maiores valores médios são os dos regionais, os menores valores médios são os dos locais públicos e os menores desvios-padrão são os dos prestadores regionais. Vale destacar que as tarifas dos provedores privados são bastante próximas às tarifas das regionais e maiores do que as dos locais públicos;

(iv) índice de evasão de receita: valor médio menor nos prestadores locais públicos – ou seja, esses prestadores deixam de arrecadar, na média, uma parcela menor do total da receita operacional que poderia ser obtida. A maior padronização ocorre nos privados e a maior evasão média de receitas nos regionais;

(v) índice de desempenho financeiro: relaciona as receitas totais às despesas totais com os

serviços. Verifica-se um maior valor médio nos locais privados (melhor desempenho) e menor desvio-padrão (maior padronização) nos regionais. Deve-se destacar também que, na média, as receitas dos regionais não cobrem suas despesas.

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12 Tabela 2

Saneamento básico no Brasil: indicadores econômicos, financeiros e administrativos, segundo o tipo de provedor de serviços (2006)

Prestador / Indicador Regional Local

Índice de produtividade: economias por pessoal total 304,70 233,81 295,54

(141,01) (139,16) (145,35)

Índice de produtividade: pessoal próprio por mil ligações 3,92 4,36 3,16

(3,12) (2,75) (1,56)

Tarifa média praticada (R$/m³) – água e esgoto 1,76 0,93 1,61

(0,45) (0,54) (0,71)

Tarifa média de água (R$/m³) 1,81 0,97 1,65

(0,48) (0,54) (0,73)

Tarifa média de esgoto (R$/m³) 1,68 0,81 1,48

(0,43) (0,64) (0,83)

Índice de evasão de receita (%) 10,91 2,57 7,99

(10,98) (19,51) (10,18)

Índice de desempenho financeiro (%) 84,80 103,43 121,71

(27,64) (47,78) (37,43)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2006). Elaboração própria. Obs.: Desvio-padrão entre parênteses.

Deve-se fazer um comentário adicional em relação ao índice de pessoal próprio por mil ligações. Segundo Idelovitch e Ringskog (1995), o excesso de pessoal é um importante indicador de ineficiência na provisão de serviços de saneamento básico, uma vez que caracteriza uma baixa produtividade dos prestadores. Esses autores relatam que um prestador eficiente, seguindo padrões internacionais, é aquele que possui dois ou três empregados para cada mil ligações de água (p. 9). Meija et alii (2003), por sua vez, afirmam que o número ideal seria de dois funcionários por mil ligações, independentemente de ser ligação de água ou de esgoto – “embora o número ideal dependa das condições locais” (p. 32). Conforme pode ser observado na tabela 2, o número médio de pessoal próprio por mil ligações em qualquer tipo de provedor de serviços de saneamento básico no Brasil é superior a três – se também for considerado o pessoal terceirizado, esse número é maior. Ou seja, todos provedores apresentam, em média, uma baixa produtividade.

Por último, o desempenho dos provedores deve ser comparado levando em consideração alguns aspectos relacionados à qualidade dos serviços ofertados. Analisando os dados da tabela 3, é possível destacar os seguintes aspectos:

(i) duração média dos serviços executados: maior valor médio nos prestadores regionais e menor

desvio-padrão nos prestadores locais privados – ou seja, melhor desempenho médio nos regionais e maior padronização nos privados;

(ii) duração média das paralisações: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos prestadores regionais;

(iii) duração média das intermitências: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos locais privados;

(13)

13 Tabela 3

Saneamento básico no Brasil: indicadores de qualidade, segundo o tipo de provedor de serviços (2006)

Indicador de qualidade Regional Local

Duração média dos serviços executados (horas/serviço) 6,88 2,98 2,55

(12,79) (8,50) (6,16)

Duração média das paralisações (horas/paralisação) 8,46 9,41 10,83

(6,01) (8,02) (9,88)

Duração média das intermitências (horas/interrupção) 17,57 6,61 4,85

(68,08) (9,36) (6,62)

Incidência de análises de cloro residual fora do padrão (%) 4,32 5,33 0,33

(13,21) (15,07) (0,81)

Incidência de análises de turbidez fora do padrão (%) 5,84 4,90 0,90

(13,84) (14,42) (3,05)

Incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão (%) 1,81 5,46 0,30

(6,71) (16,37) (1,35)

Extravasamentos de esgoto por extensão de rede (extravas./Km) 5,77 4,81 3,30

(36,46) (16,78) (3,64)

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2006). Elaboração própria. * Dados não disponíveis.

(iv) incidência de análises de cloro residual fora do padrão: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos locais privados;

(v) incidência de análises de turbidez fora do padrão: melhor desempenho (menor valor médio)

e maior padronização (menor desvio-padrão) nos prestadores locais privados;

(vi) incidência de análises de coliformes fecais fora do padrão: melhor desempenho (menor valor médio) e maior padronização (menor desvio-padrão) nos privados;

(vii) extravasamentos de esgoto por extensão de rede: melhor desempenho (menor valor médio) nos locais públicos e maior padronização (menor desvio-padrão) nos privados;

2.2 Evolução do desempenho dos prestadores de serviços (2000-2006)

Deve-se apontar, primeiramente, que o índice de perdas de faturamento mede a proporção não faturada do volume produzido de água, ou seja, a parcela da água produzida que não gera receita para o provedor do serviço. As perdas de faturamento podem ocorrer em função de problemas na rede de distribuição e de deficiências na medição da água consumida. Dessa forma, para reduzir tais perdas, é necessário que ocorra, grosso modo, uma redução das perdas na distribuição ou um esforço para elevar a micromedição (hidrometração) do consumo de água – ou ambos. Ou seja, há uma diminuição do índice de perdas de faturamento quando o índice de perdas na distribuição também se reduz ou quando o índice de hidrometração se eleva – ou quando os dois fatos ocorrem ao mesmo tempo.

Analisando a evolução dos indicadores entre 2000 e 2006, o gráfico 1 mostra que os locais privados foram os que, na média, apresentaram uma melhora de desempenho nos três indicadores considerados: (i) redução das perdas na distribuição, (ii) aumento da hidrometração e,

(14)

14 conseqüentemente, (iii) queda das perdas de faturamento. Nos prestadores locais públicos, os índices médios de perdas de faturamento e de perdas na distribuição também sofreram uma queda no período, mas o índice médio de hidrometração piorou. Nos regionais, nenhum índice apresentou melhora no período analisado.

4,97 4,36 -1,37 -0,65 -21,05 -20,57 -46,30 -43,10 18,72 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30

Índice de Perda s de Fa tura mento Índice de Perda s na Distribuiçã o Índice de Hidrometra çã o

V a ri a ç ã o ( % )

Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado Indicador /

Prestador

Variação do Desvio-Padrão (2000-2006) – em % Perdas de Faturamento Perdas na Distribuição Hidrometração

Regional 12,93 -5,49 28,14

Local Público 43,82 20,94 54,55

Local Privado 0,77 -20,18 -62,92

Fonte: Ministério das Cidades, SNIS (2000 e 2006). Elaboração própria.

Gráfico 1

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de perdas de faturamento, de perdas na distribuição e de hidrometração (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006)

Por meio da tabela apresentada logo abaixo do gráfico 1, é possível observar que a melhora do desempenho dos prestadores privados no índice de perdas de faturamento ocorreu apenas na média, uma vez que aumentou o desvio-padrão referente a esse indicador. Ou seja, apenas uma entidade ou um conjunto de entidades privadas reduziram sensivelmente suas perdas, o que acabou levando a uma queda dos índices do grupo; já no caso das perdas na distribuição e da hidrometração, ocorreu uma melhora geral, que resultou em uma redução do desvio-padrão referente a esse indicador. Destaca-se também a queda, nos prestadores regionais, do desvio-padrão referente ao índice de perdas na distribuição.

O gráfico 2mostraevolução dos índices de atendimento dos serviços. Observa-se que apenas os regionais apresentaram, na média, um aumento dos índices de atendimento urbano de água – assim como uma redução do desvio-padrão referente a esse indicador – e de coleta de esgoto. No caso do tratamento de esgoto, os locais públicos e os privados apresentaram um aumento do

(15)

15 indicador médio – mais significativo no último grupo –, mas a redução do desvio-padrão ocorreu nos regionais e nos locais públicos.

1,57 -1,45 -4,07 6,26 -2,86 -6,48 -0,34 8,05 295,68 -50 0 50 100 150 200 250 300 350

Índice de Atendimento Urba no de Água

Índice de Coleta de Esgoto Índice de Tra ta mento de Esgoto

Prestador

Variação do Desvio-Padrão (2000-2006) – em %

Atendimento de Água Coleta de Esgoto Tratamento de Esgoto

Regional -9,92 9,62 -26,57

Local Público 41,55 12,68 -1,81

Local Privado 124,30 22,48 70,99

Gráfico 2

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de acesso (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006)

No gráfico 3, é apresentada a evolução de dois indicadores que refletem a produtividade dos provedores. No caso do indicador de economias por pessoal total uma maior produtividade se daria com o aumento do número de economias por pessoal total, o que ocorreu, na média, nos prestadores regionais e locais públicos. Já no caso do pessoal próprio por mil ligações, uma maior produtividade levaria a uma redução desse índice, o que ocorreu nos regionais e privados. Analisando a evolução dos desvios-padrão, observa-se que só aumentou a padronização, no período analisado, no índice de pessoal próprio por mil ligações dos prestadores regionais.

O gráfico 4, por sua vez, mostra a evolução das tarifas médias – os valores não foram deflacionados, mas isso não compromete a análise em função do interesse ser a comparação da evolução entre grupos distintos de entidades provedoras de serviços de saneamento básico. É possível observar que as tarifas aumentaram nos três tipos de prestadores e os aumentos não foram uniformes entre eles – elevação de todos os desvios-padrão. Destaca-se o fato das tarifas médias (praticada, de água e de esgoto) terem aumentado mais nos privados e menos nos locais públicos – o pode ser decorrência de interesses eleitorais.

(16)

16 6,05 -7,91 4,95 7,65 -18,20 -10,87 -20 -15 -10 -5 0 5 10

Economia s por Pessoa l Tota l Pessoa l Próprio por mil Liga ções

Prestador Regional Prestador Local Público Prestador Local Privado

Indicador / Prestador

Economias por Pessoal Total Pessoal Próprio por mil Ligações

Regional 18,28 -23,90

Local Público 31,63 64,29

Local Privado 10,61 0,64

Gráfico 3

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de economias por pessoal total e de pessoal próprio por mil ligações (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006)

68,57 75,00 82,42 43,08 45,45 52,83 110,67 _109,09 100,00 0 20 40 60 80 100 120

Ta rifa Média Pra tica da Ta rifa Média de Água Ta rifa Média de Esgoto

Prestador

Tarifa Média Praticada Tarifa Média de Água Tarifa Média de Esgoto

Regional 55,17 65,52 74,07

Local Público 92,86 100,00 146,15

Local Privado 148,28 180,77 141,67

Gráfico 4

Saneamento básico no Brasil: variação das tarifas médias praticadas, de água e de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006)

(17)

17 Já no gráfico 5, é possível observar a variação dos índices de evasão de receita e de desempenho financeiro. De acordo com o gráfico, ocorreu uma piora (pequena) do índice médio de evasão de receita apenas nos prestadores locais públicos. Nesses prestadores, o índice médio de desempenho financeiro também sofreu uma piora. Nos regionais e nos privados, os dois índices apresentaram, na média, uma melhora – mais sensível no segundo grupo de prestadores. Uma maior padronização ao longo do tempo – redução do desvio-padrão – só ocorreu no índice de evasão de receitas dos regionais e privados.

-11,15 3,91 0,41 -11,04 -50,38 7,96 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20

Índice de Eva sã o de Receita Índice de Desempenho Fina nceiro

Prestador

Variação do Desvio-Padrão (2000-2006) – em % Evasão de Receita Desempenho Financeiro

Regional -54,48 17,02

Local Privado -25,70 138,54

Gráfico 5

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de evasão de receita e de desempenho financeiro (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de provedor (2000 e 2006)

Finalmente, em relação à qualidade dos serviços, optou-se por analisar a evolução de apenas dois indicadores: (i) duração média das intermitências e (ii) extravasamentos de esgoto por extensão de rede. Deve-se apontar que, no caso do primeiro, apenas os privados apresentaram, na média, uma redução da duração das intermitências. Os extravasamentos de esgoto reduziram-se nos regionais e nos privados (mais significativo). A redução dos desvios-padrão (maior padronização) ocorreu nos privados, nos dois índices analisados. Esses fatos podem ser observados no gráfico 6.

(18)

18 237,89 -16,87 65,23 135,12 -89,22 -60,61 -150 -100 -50 0 50 100 150 200 250 300

Dura çã o Média da s Intermitência s Extra va sa mentos de Esgoto por Extensã o de Rede

Prestador

Duração Média das Intermitências Extravasamentos de Esgoto

Regional 244,72 50,46

Local Privado -93,28 -59,32

Gráfico 6

Saneamento básico no Brasil: variação dos índices de duração média das intermitências e de extravasamentos de esgoto (valor médio e desvio-padrão), segundo o tipo de prestador (2000 e 2006)

3 Evidências sobre os incentivos distintos dos prestadores

O quadro 1 resume as análises realizadas na subseção 2.1, na qual o desempenho dos prestadores de serviços de saneamento básico foi comparado em relação a diversos aspectos: operacionais, de cobertura, econômicos, financeiros, administrativos e de qualidade. Conforme pode ser observado nesse quadro, os dados sugerem que, de uma maneira geral, os locais privados apresentavam, em 2006, um desempenho médio superior aos locais públicos e aos regionais – os locais privados apresentavam melhor desempenho em dez dos vinte indicadores considerados (50%), os locais públicos em seis indicadores (30%) e os regionais em quatro (20%). No caso da maior padronização, eram nos locais públicos que ocorriam as maiores diferenças dos índices entre as entidades pertencentes ao grupo – regionais e privados possuíam, cada um, menores desvios-padrão em nove indicadores analisados.

O quadro 2 resume as análises realizadas na subseção 2.2, mostrando, em cada indicador considerado, que tipo de provedor apresentou, de 2000 a 2006, uma melhora de desempenho e em qual essa melhora foi maior. Observa-se que apenas em três indicadores – índices de atendimento urbano de água, de coleta de esgoto e economias por pessoal total – os prestadores não

(19)

19 apresentaram melhora de desempenho. Nos demais indicadores, tal tipo de provedor apresentou a maior melhora de desempenho.

Quadro 1

Saneamento básico no Brasil: qual é o tipo de prestador com melhor desempenho? (2006) Tipo de

Indicador Prestador / Indicador

Valor Médio Desvio-Padrão Regional Local Público Local Privado Regional Local Público Local Privado Indicadores Operacionais

Índice de perdas de faturamento X X

Índice de perdas na distribuição X X

Índice de hidrometração X X

Índice de atendimento urbano de água X X

Índice de coleta de esgoto X X

Índice de tratamento de esgoto X X

Economias por pessoal total X X

Pessoal próprio por mil ligações X X

Tarifa média praticada – água e esgoto X X

Tarifa média de água X X

Tarifa média de esgoto X X

Índice de evasão de receita X X

Índice de desempenho financeiro X X

Duração média dos serviços executados X X

Duração média das paralisações X X

Duração média das intermitências X X

Cloro residual fora do padrão X X

Turbidez fora do padrão X X

Coliformes fecais fora do padrão X X

Extravasamentos de esgoto X X

Conforme foi apontado na primeira seção, para que as hipóteses apresentadas na introdução fossem corroboradas, as análises deveriam mostrar um melhor desempenho – e/ou uma melhora maior desse desempenho – dos provedores privados em indicadores operacionais, econômicos, financeiros e administrativos e dos públicos em indicadores de cobertura e de qualidade, além de menores tarifas. Assim, os resultados obtidos nas análises realizadas na seção anterior, resumidos nos quadros 1 e 2 estão, em sua maioria, de acordo com as expectativas.

Os provedores privados apresentam um desempenho superior – e uma melhora desse desempenho – em quase todos os indicadores relacionados à eficiência operacional (perdas de faturamento, distribuição, hidrometração e pessoal por ligações). Um resultado que, em um primeiro momento, não era esperado, foi o melhor desempenho médio – e o esforço para melhorá-lo – em relação a indicadores de qualidade. Esperava-se que os públicos tivessem um melhor desempenho nesse quesito, pois pode gerar resultados eleitorais. Contudo, analisando mais calmamente, o resultado não é estranho, pois todos os aspectos de qualidade analisados acabam gerando custos maiores para os provedores se não estiverem de acordo com as especificações. Além disso, o resultado pode decorrer de exigências presentes nos contratos de concessão e da maior fiscalização decorrente da natureza privada dos provedores.

(20)

20 Quadro 2

Saneamento básico no Brasil: quais são os tipos de prestadores que apresentaram melhora de desempenho? Em qual essa melhora foi maior? (2000-2006)

Tipo de

Em quais ocorreram melhora?

Em qual a melhora foi maior? Regional Local Público Local Privado Regional Local Público Local Privado Indicadores Operacionais

Índice de perdas de faturamento X X X

Índice de perdas na distribuição X X X

Índice de coleta de esgoto X X

Índice de tratamento de esgoto X X X

Economias por pessoal total X X X

Pessoal próprio por mil ligações X X X

Tarifas* X X

Índice de evasão de receita X X X

Índice de desempenho financeiro X X X

Extravasamentos de esgoto X X X

* Crescimento menor das tarifas.

Os provedores locais públicos, por sua vez, possuem os maiores indicadores de cobertura (atendimento urbano de água e coleta de esgoto) e as menores tarifas. Esse último fato, combinado com o maior número de empregados, pode decorrer da preocupação política na gestão dessas instituições – interesse em não penalizar os consumidores-eleitores, com o aumento das tarifas, e os funcionários-eleitores, não realizando demissões. Assim, a manutenção de um grande número de empregados e de tarifas mais reduzidas – com aumento menor do que nos demais – seria utilizada com fins eleitorais, o que pode ser ainda mais significativo nos locais públicos, devido à maior proximidade entre os governantes e seus eleitores – justificando o maior índice de pessoal próprio por mil ligações e as menores tarifas nesse provedor. Vale destacar, que a menor tarifa nos públicos também decorre de maiores facilidades tributárias.

Portanto, os resultados obtidos validam, de certa forma, as hipóteses apresentadas na introdução. Pelo lado dos provedores privados, os resultados sinalizam que estes buscam uma redução dos custos, uma maior produtividade, uma menor perda na distribuição, uma menor inadimplência e maiores tarifas motivados pelo objetivo de maximização do lucro. Os provedores públicos, por outro lado, mantêm tarifas mais baixas e um maior quadro de funcionários, o que pode ser resultado, entre outros fatores, da motivação dos governantes de permanecerem no poder o maior tempo possível (reeleição) e de elegerem seu sucessor.

Em relação aos provedores regionais, alguns comentários devem ser feitos especificamente. Primeiramente, é importante apontar que estes se situam em posições intermediárias, seja nos indicadores de eficiência (operacionais, econômicos, financeiros e administrativos), seja nos indicadores de interesse social (cobertura e qualidade). As tarifas médias, no entanto, são maiores nesse tipo de provedor. Uma possível explicação para isso é a maior dificuldade de provisão dos

(21)

21 serviços em determinadas regiões – que podem ter induzido a concessão pelos municípios às CESBs. Assim, são cobradas tarifas mais elevadas para subsidiar os serviços nessas regiões.

Os resultados mostram, portanto, que os provedores regionais não possuem um forte incentivo à eficiência e ao lucro, como os provedores privados, e estão menos sujeitos a pressões políticas do que os provedores locais públicos, uma vez que a natureza dos serviços de água e esgoto induza a um maior relacionamento entre o eleitor e o governo local (municipal), devido à maior proximidade. Uma ressalva deve ser feita: o desempenho dos regionais poderia ser melhor devido aos benefícios provenientes da existência de economias de escala e de densidade no setor, que são desfrutados por esse tipo de provedor – cada entidade regional oferta serviços em mais de uma localidade. Esses benefícios, contudo, não são convertidos em maior cobertura, melhor qualidade e maior eficiência. A única exceção se dá no caso do maior grau de tratamento de esgoto – conforme já foi apontado, esse fato, além das externalidades, reflete a necessidade de articulação de políticas regionais para o serviço.

Entende-se que um provedor é beneficiado por economias de escala e de densidade em função da maior concentração de consumidores em sua área de atuação e das menores distâncias entre esses consumidores. Tais fatos geram custos menores de provisão, que podem resultar em melhor desempenho e maior cobertura. A tabela A.1 do Apêndice mostra que os regionais eram os que, em 2006, possuíam uma maior densidade de economias por ligação e uma menor extensão da rede de água por ligação, o que comprova que esse tipo de provedor é o que mais poderia se beneficiar de ganhos de escala e de densidade7_.

Por último, é importante destacar que os resultados apresentados no quadro 2 mostram uma melhora dos provedores em relação a vários indicadores. Contudo, conforme ficou claro nas análises realizadas na subseção 2.2, resumidas no quadro 3, essa melhora ocorreu, em muitos casos, apenas na média, uma vez que os desvios-padrão não aumentaram em vários casos – diminuiu a padronização. Ou seja, a melhora média deveu-se apenas a uma entidade ou a um conjunto de entidades que compõem cada grupo, mas não a uma melhora em todas.

Considerações finais

O objetivo do presente trabalho era avaliar se diferenças de desempenho apresentadas pelos provedores de serviços de água e esgoto refletem incentivos distintos entre os grupos. Ou seja, se as

7_{Densidade de economias por ligação é a razão entre a quantidade de economias ativas de água e a quantidade de}

ligações. Por economias, pode-se entender o número de unidades consumidoras e, por ligação, a entrada de água. Em um edifício, por exemplo, existe uma ligação de água, mas várias economias, pois cada apartamento se constitui uma unidade consumidora. Extensão da rede de água por ligação, por sua vez, é a razão entre a extensão da rede de água e a quantidade de ligações totais.

(22)

22 seguintes hipóteses podem ser consideradas como válidas: (i) o desempenho dos provedores públicos seria motivado pelo interesse dos políticos de permanecerem no poder o maior tempo possível, direta (reeleição) ou indiretamente (eleição de sucessores) e (ii) o desempenho dos provedores privados seria motivado pelo interesse dos administradores de gerarem o maior retorno possível, mesmo que sacrificando questões sociais e relativas à qualidade.

Quadro 3

Saneamento básico no Brasil: quais são os tipos de prestadores que apresentaram melhora de desempenho? Em quais ocorreram uma maior padronização? (2000-2006)

Tipo de

Melhora de desempenho? Maior padronização? Regional Local Público Local Privado Regional Local Público Local Privado Indicadores Operacionais

Índice de perdas de faturamento X X

Índice de perdas na distribuição X X X X

Índice de coleta de esgoto X

Índice de tratamento de esgoto X X X X

Economias por pessoal total X X

Pessoal próprio por mil ligações X X X

Tarifas* X

Índice de evasão de receita X X X X

Índice de desempenho financeiro X X

Extravasamentos de esgoto X X X

* Crescimento menor das tarifas.

Dessa forma, os provedores privados, motivados pela maximização do lucro, buscariam uma maior eficiência operacional – menores perdas de faturamento e de distribuição, menor número de funcionários, maior produtividade por empregado, entre outros –, uma menor perda de receitas – por exemplo, menor evasão de receitas e menor inadimplência – e, conseqüentemente, um melhor desempenho financeiro – melhor índice de cobertura de despesas.

Os provedores públicos, por sua vez, teriam como objetivo principal atender a interesses imediatos dos eleitores – motivação política –, que poderia se manifestar em menores tarifas, um maior esforço de cobertura e maior empreguismo. Além disso, os provedores públicos deveriam apresentar indicadores de qualidade superiores aos provedores privados, pois esses indicadores acabam repercutindo diretamente na questão da saúde pública e da preservação ambiental – aspectos que influenciam o desempenho eleitoral. Dentro dos provedores públicos, os locais são os mais próximos aos consumidores, por isso sofrem maior pressão social, o que poderia levar a indicadores diferentes dos apresentados pelos provedores regionais – maior empreguismo e menores tarifas, por exemplo.

Considerando esses fatos, os regionais deveriam situar-se em um patamar intermediário, tanto por não terem uma motivação clara pelo lucro como por sofrerem menor pressão política – maior

(23)

23 distância entre o consumidor local e o governo estadual responsável pela CESB. Contudo, seu desempenho poderia ser beneficiado por economias de escala e de densidade.

Para atingir o objetivo proposto, foram confrontados indicadores operacionais, de cobertura, financeiros, econômicos, administrativos e de qualidade dos provedores públicos (regionais e locais) e dos provedores privados que constam na amostra do SNIS. Primeiramente, foram comparados os valores médios e os desvios-padrão (subseção 2.1) referentes ao ano de 2006, depois foi avaliada a evolução destes de 2000 a 2006 (subseção 2.2). Os resultados obtidos corroboraram, em grande parte, as expectativas iniciais: (i) melhor performance dos provedores privados em relação aos indicadores operacionais e financeiros; (ii) maior cobertura, menores tarifas e maior empreguismo nos locais públicos e (iii) desempenho intermediário dos regionais. Chamou a atenção o melhor desempenho dos privados em relação aos indicadores de qualidade – conforme foi apontado, isso pode resultar do impacto de problemas de qualidade sobre o custo e da existência de cláusulas de melhora dos serviços nos contratos de concessões.

Alguns comentários adicionais são importantes. Primeiramente, deve-se apontar que o melhor desempenho operacional dos provedores privados e a sua maior independência em relação às pressões políticas resultam no melhor indicador de cobertura financeira, que possibilita, inclusive, maiores taxas de investimento. Já a menor variação tarifária e o maior aumento no número de pessoal por ligações apresentados pelos públicos, confirmando a preferência por objetivos político-eleitorais, colaboraram para que esses provedores apresentassem fraca evolução financeira no período analisado, não ampliando a capacidade de geração interna de recursos. Esse fato, combinado com as dificuldades crescentes para a obtenção de recursos de terceiros, decorrentes de impedimentos legais8_{, inviabilizaram a melhora de performance nos públicos, seja em relação aos} indicadores operacionais, seja em relação aos indicadores de cobertura. Assim, apesar desses provedores serem os que apresentam maiores patamares de atendimento, a persistência do quadro atual deverá impedir que estes sejam capazes de atender demandas futuras.

A melhor evolução dos indicadores de eficiência, produtividade e qualidade dos provedores privados pode estar relacionada tanto à motivação desses agentes e a menor ingerência política, como ao fato dos contratos de concessões conterem cláusulas de melhora dos serviços prestados, assim como pelas concessões terem ocorrido, provavelmente, em municípios que encontravam maior dificuldade para continuar prestando os serviços. Os indicadores apresentados sinalizam que, dada a evolução dos provedores privados e a maior capacidade de investimento dos mesmos, a tendência é de que esses provedores passem a apresentar indicadores de performance superiores aos

8_{Limites de endividamento subnacional, definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal e nas conseqüentes Resoluções do}

Senado Federal, e contingenciamentos de crédito ao setor público, definidos nas Resoluções do Conselho Monetário Nacional. Para maiores detalhes, ver Saiani e Toneto Júnior (2008b) .

(24)

24 demais – isso também pode ser decorrência do fato de a participação privada se dar em municípios e regiões em que o potencial de receita tende a ser maior, tornando rentáveis os investimentos para ampliação da cobertura e da qualidade dos serviços.

Finalmente, é importante apontar que os resultados obtidos no artigo mostram que a maior participação privada no setor poderia ser uma opção para reduzir os impactos adversos de serviços inadequados sobre o meio ambiente e a saúde pública – os indicadores de qualidade dos serviços melhorariam –, mas que não pode ser vista como uma alternativa que levará à universalização do acesso – tarifas maiores excluirão parcela dos consumidores do mercado. Além disso, a iniciativa privada não se interessará por localidades que não gerarão retorno econômico – e, conforme constatou Saiani (2006), as deficiências de acesso concentram-se em localidades em que o custo de provisão é maior (menores aglomerações populacionais) e em populações com baixa capacidade de pagamento pelos serviços (tarifas).

Nesse contexto, poder-se-ia pensar no desenvolvimento de contratos que tentem contemplar os dois tipos de resultados (privados e sociais) – ou seja, contratos que incentivem a busca por menores custos, menores perdas e maior retorno, mas que também estimule objetivos sociais, como o acesso e a qualidade. Ou seja, deve ser desenvolvido um modelo híbrido de gestão público-privada – de acordo com o proposto por Hart, Shleifer e Vishny (1997) –, no qual se contemple o

trade-off custo/qualidade e universalização do acesso. Dessa forma, a combinação da maior

eficiência dos provedores privados e da maior capacidade de investimento destes com os objetivos de cobertura presentes nos provedores públicos seria a melhor solução para o setor.

Referências bibliográficas

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IDELOVITCH, E.; RINGSKOG, K. Private sector participation in water supply and sanitation in

Latin America. Washington, D.C.: World Bank, 1995.

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MELLO, M. F. “Privatização do setor de saneamento no Brasil: quatro experiências e muitas lições”. Textos para Discussão da PUC-RIO, Rio de Janeiro, nº 447: p. 1-23, set. 2001.

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