Estado, transnacionalidade e políticas globais

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E N S A I O

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s t a d o

, t r a n s n a c i o n a l i d a d e

E POLÍTICAS GLOBAIS

f ^ c p c n s a r o Estado significa cada vez mais abandonar as perspectivas in tem alistas centradas no m ero f u n c io n a m e n to d a m á q u in a administrativa e partir para analisar o s p ro c e s s o s d e g e s tã o da sociedade fortem ente perm eados pelo contexto internacional. Não se p o d e m ais, p o r o u tro lado, discutir o Estado dentro de uma visão dicotôm ica defendida pela corrente d o realism o político ao d istin g u ir com n itid ez a esfera dom éstica da esfera internacional. N esta lin h a , a u to r e s co m o Mansbach, Rosenau e Keohane and Nye e n fa tiz a m o p a p e l da comunicação global que, ao abrir espaço para o desenvolvimento de organizações não-govemamentais e intergovem am entais, possibilita o surgim ento de grupos de pressão em e sca la tra n s n a c io n a l. Esta c o r r e n te , d e c u n h o e m in e n ­ tem ente pluralista, corporifícou, ainda na década de 70, a expressão crítica das teorias que colocavam o E stad o n o c e n tro d e to d o o processo decisório e propunha a criação de um paradigma voltado para políticas globais.___________

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im p o r ta n te d is c u tir a f o r m a d e interação entre o Estado e o setor n ã o -g o v e m a m e n ta l que, a tu a n d o com o grupos de pressão, cria m p o lí­ ticas globais que d eb ilita m g ra d u a l­ m en te a centralidade d o Estado e g e r a m u m a c r is e d e g o v e r n a ­ bilidade. Como, todavia, a s políticas globais se rea liza m em in stâ n cia s locais, a abord a g em “b e y o n d the s ta te ' tom a-se vulnerável n a m e d i­ d a em que o Estado é agente, senão d e fin id o r, im p le m e n ta d o r d essa s políticas. Para tanto, to m a -se opor­

tu n a u m a parceria entre o Estado e o setor não-govem am ental, po ssib i­ l ita n d o q u e u m p r o c e s s o d e s c e n tr a liz a d o r e p a r tic ip a tiv o enseje elem entos p a ra redesenhar o Estado.

Uma a b o rd a g e m “b e y o n d th e state” privilegia o desem penho de atores transnacionais, muitas vezes id e n tific a d o s com o g ru p o s d e p re s s ã o q u e , s e g u n d o P e te r W ille tts (1 982) p o d e m s e r classificados cm grupos setoriais 51

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q u e p ro c u ra m p r o te g e r um interesse específico na sociedade (sin d icato s, associações p rofis­ s io n a is , c lu b e s re c re a tiv o s) c g r u p o s p ro m o c io n a is q u e se voltam para causas mais amplas, tais c o m o a liv ia r a p o b re z a , p ro m o v e r o d e s a rm a m e n to nuclear, defender as minorias etc1. Im portante frisar com o autor que, sob este ângulo, a natureza da ação d e certos g ru p o s prom ocionais n ão pode ser entendida cm termos p o lític o s com o a ssu n to d e um único país, ou mesmo como tema restrito a dois países (1982:21). E e m b o ra o c o n c e ito d e tran sn acio n alid a d e refira-se às relações entre organizações fora do Estado, o a u to r e n te n d e q u e o conceito de política global deva ser visto sob a ótica do exercício do p o d e r ( e n te n d id a co m o um a possível esfera coercitiva) da dis­ p o n ib ilid a d e d e re c u rso s econôm icos e da mobilização de le g itim id a d e 2 e n tr e d iv erso s g o v e rn o s , o rg a n iz a ç õ e s in te r- g o v e rn a m e n ta is e g ru p o s d e p re s s ã o . Isto q u e r d iz e r q u e em bora o Estado integre o âmbito d a política global, não deve ser

visto como o ator dom inante, daí a importâmeia de analisar o papel d e a to res não -g o v ern am en tais, minimizando a centralidade com que o Estado tem sido analisado. A rede que se tece tentacularm ente em tom o de temas como poluição e meio-ambiente perm ite dizer que há atividades transnacionais que conectam d iferen tes g ru p o s d e pressão. Neste aspecto, deve-se ressaltar que não é a integração via b u ro c ra c ia q u e e x p lic a a tra n s n a c io n a lid a d e , m as a integração tem ática c valorativa que embasa a ação dos diversos grupos. A tendência, portanto, é de que novas questões m odelem o caráter desta transnacionalidade e q u e o e n c a m in h a m e n to d e p ro b le m as esp ecífico s, p r in c i­ palmente os de cunho social, sejam a rtic u la d o s p o r a to r e s d e d ife re n te s p a íse s, sem q u e se recorra à esfera do Estado. Isto não eqüivale dizer, todavia, q u e os desafios e novas ações não venham a influir na agenda estatal, na ação dos governos e, em escala m ais concreta, na prestação de serviços pela administração pública.3

O autor analisa 5 categorias dc grupos de pressão prom ocionais: agências para o bem -estar e alívio da pobreza, organizações religiosas, grupos com unitários, partidos políticos e especiflc-isstte grupos. Este último concentra-se-se em im plem entar m udan­ ças sociais, através dc uma mudança específica nas políticas públicas.

2 A mobilização de legitimidade, segundo Willets, deve ser vista como um vetor da capacidade para o exercício do poder. Assim, por exemplo, o Movimento pela Anistia Internacional é mais poderoso do que um único governo, na medida em q u e se torna m undialm ente reconhecido pelo valor moral de suas ações (of. 1982:25).

3 Embora não caiba detalhar neste texto as diferenças conceituais en tre Estado, go­ verno e adm inistração é im portante frisar que não há um a identificação total de Estado e governo, na medida cm que este, historicamente, antecedeu ao Estado, podendo, in­ clusive, existir sem ele. Q uanto à administração, o conceito está vinculado à prestação de serviços públicos. Segundo Andrew Vincent, a administração está mais próxim o da idéia dc governo, em sentido estrito, porque viabiliza a execução de políticas, em bora este não seja o seu leitmotif. (of. 19987:29-32).

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grupos de pressão serem considerados largamente

com o “um a carac- terística dos sistemas políticos democráticos do

Ocidente, eles estão presentes em todos os países” (Willetts, (1982:9). Ao a tu a re m , c o o rd e n a n d o program as internacionais e ações e sp e c ífic a s q u e u ltra p a s s a m fronteiras, abrem espaço para o s u rg im e n to d e “o rg a n iz a ç õ e s ponte” a que se refere David Brown (1991). listas oiganizações podem desem penharo papel defacilitadora d e rec u rso s, m ed ia d o ra s de conflitos e, por se encontrarem na rede de intermediação, catalizam o s u rg im e n to d e novos a rra n jo s institucionais, embora estejam, por outro lado, sujeitas à demanda de atores interessados na questão do d esenvolvim ento. A articulação internacional e transnacional vem, p o r in co n tá v eis razões, se n d o fo rta le c id a n o m eio das organizações não-govemamen- tais4 e intergovemamentais, no sentido de:

1) reiterar o papel da sociedade como principal agente prom otor do desenvolvimento,

2) criar um a “cidadania global para definir e im plem entar um a agenda para transformações sociais”, 3) re p e n sa r o conceito conven­ cional de soberania qu e to m a o E sta d o -n a ç ã o v u ln e rá v e l às

tendências de interd ep en d ên cia global (Korten, 1990:160-61).

Políticas G lo b a is, In stâncias Locais

^ ^ n a l i s a r as p o lític a s g lo b ais co m o um a nova te n d ê n c ia cooperativa sem se restringir a uma base territorial definida, sugere que o poder na arena transnacional se caracteriza pela criação d e um c o n sen so e n tre os g ru p o s q u e in te ra g e m c o le tiv a m e n te p a ra resp o n d er a dem andas com uns. P a u ta d a s p o r u m s e n s o p ós- b u ro c rá tic o , as o rg a n iz a ç õ e s g lo bais p ara m u d an ças sociais (OGMS), como intitulam os grupos d e p re s s ã o tra n s n a c io n a is C o o p errid er c Pasm ore (1991), tendem a criar um a visão societal e de simbiose de estratégias que a p o n ta m p a ra u m a s o c ie d a d e m enos hierarquizada (conform e P e lm u tte r, 1986, c ita d o p o r Cooperrider e Pasmore, 1991:772) e de relações simétricas.

De um m odo geral, assiste razão a Cooperrider e Pasmore quanto à ênfase magnificada da existência de um consenso dentre os grupos transnacionais. Para os auto res, um a m ud an ça global p o d e ser viabilizada, m enos pelo consenso do que pelo dissenso. A ausência d e o p o n e n te s p o d e d e s tr u ir o d in a m ism o das OGMS, o b sta - c u liz a n d o a fo rça c ria tiv a d a

* O Union of International Associations'Yeart>ookof International Organizations vol. X, 1989 apresenia uma lista de 20.000 organizações não-governamentais transnacionais. (C ooperrider e Pasmore, 1991:765).

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c o m u n id a d e tra n s n a c io n a i (1991:784-85). Neste aspecto, é preciso ver em que dimensão, para além d o p a p e l a rticu la r, estas organizações têm aberto espaços para realizar parcerias e criar um p ro c e s s o p a rtic ip a tiv o q u e conduza segmentos da sociedade a in fluen ciar no s processos de m u d a n ç a (e m p o w e rm e n t). P e rm e a n d o e sta a rq u ite tu r a o rg a n iz a c io n a l, e s tá a h e te - rogeneidade e a complexidade de re la ç õ e s q u e se p o r um la d o instigam a interação, p o r o u tro im p õ e m d e sa fio s à b a n d e ira tra n s n a c io n a i. C om o, p o r e x e m p lo , lev ar até as ú ltim a s c o n s e q ü ê n c ia s a a b o rd a g e m “b e y o n d th e s ta te ”, se é nas instâncias locais que as políticas globais se corporificam? Por que excluir, a priori, o Estado de uma p o ssív e l p a rc e ria , se há coincidência ou possibilidade de ajustes entre as diversas pautas de ação? O movimento transnacionai não deveria se constituir num a via de mão única entre as OGMSs e o Estado, até porque um dos papéis destas organizações deveria ser o de m onitorar a implementação de políticas que elas, de algum modo, conseguiram, enquanto grupos de pressão, inserir na agenda estatal. A m e d id a q u e e s te fato se configurasse, o Estado tenderia, po rtan to , a adensar as políticas globais.

Ao questionar a perspectiva prática das políticas globais, Chadwick Alger (1990) a rg u m e n ta q u e a im plem entação dessas políticas

req uer um grau de legitim idade e x p re ssa n a c o n c o rd â n c ia d e milhares de com unidades. Nessa linha, o autor, ao defender que a análise de políticas globais deve ser estendida das com unidades locais às organizações de ação global, enfatiza q u e o d e s e n h o d e ssa s p o lític a s r e q u e r d o s se u s elab o rado res u m co n h e cim e n to considerável das instâncias locais (of. 1990:155). O corre, todavia, salienta o autor, que a preocupação em a tu a r d e n tro d a p erspectiva “b e y o n d th e s ta t e ”, te r m in a colocando as organizações não- g o v e rn a m en ta is in te rn a c io n a is d ista n te s d o p ú b lic o m eta, n a medida em que elas se concentram em elaborar declarações, participar d e co m issõ es e e v e n to s , e em alguns casos chegam a assum ir uma p o s tu ra e sta ta l, em te rm o s d e re p re s e n ta ç ã o , p a ra in flu ir n a d isc u ssã o d as p o lític a s . D essa forma, as organizações passam a dem onstrar mais “afinidade com o m undo ‘beyond the state’ d o que com as com unidades” (1990:157). E m b o ra fuja ao e s c o p o d e s te trabalh o analisar a a tu ação das organizações não-govem am entais n a c io n a is ou lo cais, é p re c is o ressaltar que elas têm contribuído para e sta b e le c e r o elo p e rd id o entre algumas organizações não- govemamentais internacionais e as co m u n id ades. N este asp ecto , o entendim ento das políticas globais amplia o espectro de atores qu e lid a m p rin c ip a lm e n te co m as questões de desenvolvimento em países pobres. Vale ressaltar que o

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surgim ento quase explosivo destas organizações tem tido um impacto p o lític o consid eráv el na esfera e s ta ta l. Para J u lie F ish er e s ta b e le c e u -s e “um p ro c e sso interativo de tomadas de decisão e de aprendizado dentro e entre o E stado e as o rg an iz aç õ e s não- g o v e rn a m c n ta is , b a s e a d o na criação e d isp e rs ã o d e p o d e r ” (1992:71). Registre-se, todavia, que à se m e lh a n ç a d c a lg u m as organizações não-govemamentais in te rn a c io n a is, as n acion ais se in c lin a m p a ra um nív el d c b u ro c ra tiz a ç ã o q u e le m b ra a tra je tó ria d a s o rg a n iz a ç õ e s governamentais; p o r outro lado, o c a rá te r a lte rn a tiv o d o s seu s p ro je to s , em a lg u n s casos, a s se m e lh a -s e à q u e le s d e s e n ­ v o lv id o s p e lo E stad o . Estas co n sid eraçõ es, e n tre ta n to , não elim in a m o p ap el q u e as não- g o v e rn a m e n ta is vêm d e s e m ­ p e n h a n d o na re d e fin iç ã o d e políticas, e m in en tem en te as de c a rá te r so c ia l, e ste jam elas contextualizadas ou não no bojo d a s p o lític a s g lo b a is. N o u tro q u a d ra n te, pode-se dizer que a agilidade, flexibilidade, capacidade d e in o v a r e d c m o b iliz a r legitim idade, características que credenciaram as organizações não- g o v e rn a m e n ta is c o m o a to re s im portantes no cenário mundial, servem para indicar alguns pontos d e e stra n g u la m e n to d o Estado m oderno.

Estado e o setor n ã o -g o v e rn a m e n tal: a cam inho de um a p a rce ria

J R í articulação internacional e o

e n c a m in h a m e n to d e p o lític a s g lo b ais p o r o rg an iz aç õ e s não- g o v em am en tais (ou g ru p o s d e pressão prom ocionais temáticos, ou, ainda, OGMS) oferecem um

locus privilegiado para repensar o

papel do Estado, na m edida em que ele perde a sua centralidadc p o lític a em d e tr im e n to d a consolidação do espaço societal. Este processo, todavia, não se dá dc forma coerente. Se a tendência à transnacionalidade desfigura, por um lad o , os lim ites d o E stado nacional, p o r outro não consegue c o n c re tiz a r as p o lític a s glo- b a liz a n te s sem q u e e s ta s se c o n fig u re m d e n tr o d a e sfe ra estatal. Os liames necessários à integração do global ao local se e n c o n tra m n ã o a p e n a s n a s o c ie d a d e a rtic u la d a tra n s n a - cionalmcnte. A despeito de haver u m a vaga re c u sa à id é ia d e parceria, é insustentável, com o foi dito anteriorm ente, que o Estado seja alijado dc um processo em que possa cooperar. Isto não significa, e n tre ta n to , advogar a p rese n ç a incondicional do Estado em todas as causas encaminhadas pelo setor n ã o -g o v e rn a m e n ta l (ta m b é m chamado de terceiro setor ou setor independente). O que não se pode perder é a oportunidade para que o E stad o rea v a lie as su a s e s tra té g ia s , in c lu siv e .da administração pública, quando d o 55

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contato com outras formas dc agir tu ro próxim o, certam en te, esta e p e n s a r o social. E stab e lec e r escolha rep re sen te um a g ran d e p a rc e ria s é p a r tir p a r u m a diferença.

d e s c e n tra liz a ç ã o , a in d a q u e m om entânea e casuística, mas que a longo prazo possa viabilizar uma in te rco n e x ã o de ações, valores e n tr e o E stado e o s e to r não-g o v e m a m e n ta l (M oura, 1994). Com isto não se quer inferir que o Estado teria que ser redesenhado apenas a partir de forças exógenas e q u e n a d a m ais p o d e ria s e r resgatado d o seu interior para a criação de um novo modelo. Afinal, com o friza Sanyal (1993), nem o E sta d o é c o m p le ta m e n te fracassado, nem as organizações não-govemamentais são totalmen­ te exitosas.

O fato é que hoje não se pode mais repensar o Estado sem um a refe­ rência ao setor não-govem am en­ tal que, na esfera transnacionai, flexibiliza as fronteiras d o Estado nacional, sem poder, entretanto, ign o rar qu e as bases sociais cm q ue atuam trazem de volta, com todo o vigor, o Estado para o ce­ nário das políticas globais. Neste q u a d ro globalizante, todavia, a tendência é que o Estado, para não enfrentar maiores ameaças à sua governabilidade, passe a privilegi­ ar um processo de cooperação au­ tônom a, o n d e a articulação e a parceria lastreariam a definição de suas políticas. Entre este caminho e o da critalização do Estado na­ cional, mas francamente em colap­ so, talvez seja mais instigante op­ tar pela “the road n ot taken, the road less traveled by”. E num

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Resumen

ESTADO, TRANSNACIONALIDAD Y POLÍTICAS GLOBALES

R e flex io n ar s o b re el E sta d o m oderno requiere la comprensión dei proceso de globalización que se consolida p o r in term ed io d e actores transnacionales. En este aspecto es im portante discutir la form a d e in te ra c c ió n e n tr e el E stad o y el s e c to r n o g u b e rn a m e n ta l q u e , a c tu a n d o co m o g ru p o s d e p re s ió n , cria políticas globales q u e debilitam gradualm ente la centralidad dei E stado y g en eran u n a crisis de g o b e rn a b ilid a d . C o m o , sin embargo, las políticas globales se realizan en instancias locales, el 57

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ab o rd a jc “beyond lhe s ia te ” se vuelve vulnerable en la medida en q u e el listad o es ag ente, si no definidor, im plem entador de esas p o lític a s . Para ta n to , se hace o p o rtu n a una sociedad en tre el lis ta d o y el s e c to r n o gubem am ental, perm itiendo que un p ro c e so d e sc e n tra liz a d o r y participativo favorezea elementos para redisenar el Estado.

Abstract

THE STATE, TRANSNATIONALITY AND GLOBAL POLICIES

R c th in k in g th e m o d ern S tate req u ires co m p reh ensio n o f the globalization process beingearried out by transnational agents. In that aspect, it is im portant to discuss the form of integnuion between th e S ta te an d th e n o n - g o v e rn m e n ta l se c to r, w hich - acting as pressure groups - creates g lo b a l p o lic ie s th a t g ra d u a lly debilitate the centralization of the State and gene rate a crísis in the ability to govem. Ilowever, since the global policies are carried out in local instances, the “beyond the S ta te ” a p p ro a c h b e c o m e s vulnerable since the State is the agent, if n o t the defining agent then the im plem enting agent, of

th o se p o lic ie s . T h e re fo re , a partnership between the State and th e n o n -g o v e rn m e n ta l s e c to r b e c o m e s o p p o r tu n e to m ake p o ssib le a d e c e n tra liz in g a n d p a rtic ip a tio n p ro c e s s w hich includes elem ents to redesing the State.

A lexandrina S o b reira d e M oura é p e s q u is a d o r a d o D e p a r ta ­ m e n to d e C iências P o lític a d a F u n d a ç ã o J o a q u im N a b u c o e professora de C iência Política da UFPE.