ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
И АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного надзора
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по общему правилу, наделяются функциями государственного контроля и административного надзора. Однако, как показано в предыдущем параграфе
55
настоящей главы, отмеченные органы наделяются этими функциями без достаточных обоснований, бессистемно и нередко в противоречие с содержанием рассматриваемых функций государственного управления.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Российской Федерации являются органами государственного управления или, как в настоящее время определяют, административным органом (органом государственной администрации)1.
В связи с этим нам представляется уместным признать достаточно аргументированной позицию А. Б. Зеленцова, который определяет административный орган (орган государственного управления) как первичную структурную единицу публичной администрации, наделенную публично-правовой правосубъектностью, действующую от имени государства или местного самоуправления в интересах и для осуществления публичной функции, наделенную правом совершать юридически значимые для частных лиц действия либо принимать обязательные для них управленческие решения2. Значит, орган государственного управления создается для реализации определенных для него государственных функций по управлению делами общества и наделяется государственно-властными полномочиями для осуществления указанных функций.
А.А. Демин справедливо отмечает, что орган государственного управления является составной частью государственного аппарата, наделяется определенной компетенцией, структурой, территориальной сферой деятельности, определенными методами своей деятельности и полномочиями выступать по поручению государства, образуется в порядке, установленном законом или иным нормативно-правовым актом и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по руководству
1 См. : Бахрах, Д. Н. Административное право России : учебник. – М. : Норма, 2000. – С. 165–174.
2 Зеленцов, А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. – М. : РУДН, 2005. – С. 340.
56
хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством1.
Приведенные подходы к определению органов государственного управления позволяют отметить, что все они наделяются большим числом функций по осуществлению государственного управления, в том числе и функциями государственного контроля и административного надзора, которые присущи не только органам государственного управления2. В связи с этим В. А. Юсупов отмечает, что «особенностью функции контроля в государственном управлении является то, что она органически связана с контрольной деятельностью других органов управления»3. Поскольку исполнительная власть в Российской Федерации образует единую систему власти, возглавляемую Правительством Российской Федерации 4, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Российской Федерации также должны наделяться функциями государственного контроля и административного надзора. Осуществление государственного управления на уровне субъекта Российской Федерации, как и в масштабах государства, направлено на решение задач государственного управления, осуществление управленческих функций для достижения целей государственного управления, определяемых Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Именно задачи, функции и цели государственного управления предопределяют систему и структуру органов исполнительной власти, осуществляющих исполнительную власть на территории субъекта Российской Федерации.
1 См. : Демин, А. А. Субъекты административного права Российской Федерации : учебное пособие. – М. : Книгодел, 2010. – С. 135.
2 См. : Селивон, Н. Ф. Контрольная функция местных советов народных депутатов. – Киев : Наукова думка, 1980. – С. 30–68.
3 Юсупов, В. А. Труды по административному праву : В 3 т. – М. : НП «Евразийская академия административных наук», 2011. – Т. 1. – С. 421.
4 См. : О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 51. – Ст. 5712.
57
Общие принципы организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации определяются Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, где кроме ст. 1 имеется разд.
III «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации», закрепляющий следующие основополагающие начала организации данной ветви власти в субъекте Российской Федерации:
– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 17);
– система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации возглавляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 17);
– структура органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 17);
– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализуют полномочия, предоставленные им Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными подзаконными нормативно-правовыми актами (п. «ж» ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 20, ст. 21).
В настоящее время в соответствии с положениями указанного закона, а также конституций и уставов субъектов Российской Федерации,
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1999. –
№ 42. – Ст. 5005.
58
сформировались три основные системы организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации:
– система органов исполнительной власти, руководство которой осуществляет непосредственно высшее должностное лицо субъекта РФ, включая все подразделения исполнительной власти, а коллегиальный высший исполнительный орган отсутствует;
– система органов исполнительной власти, предусматривающая высший исполнительный орган (правительство) и должности министров при совмещении должности руководителя высшего исполнительного органа с должностью высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
– система органов исполнительной власти, предусматривающая должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, равно как и коллегиальный высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, объединяющий министров и возглавляемый руководителем, должность которого не совпадает с должностью высшего должностного лица1.
Далее следует отметить, что модели организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации вместе с тем предполагают достаточную свободу формирования системы и структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливается во главе с высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и не более того, а структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в
1 См. : Демин, А. А. Субъекты административного права Российской Федерации : учебное пособие. – М. : Книгодел, 2010. – С. 176; Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). – М. : Юстицинформ, 2006.
59
соответствии с ч. 3 ст. 17 того же закона определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, формирование системы и структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возлагается на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; причем здесь возможны случаи, когда система и структура органов исполнительной власти устанавливаются высшим должностным лицом субъекта Роccийской Федерации самостоятельно или по его инициативе облекается в форму законом субъекта Российской Федерации.
Впервые легальное определение понятий «система» и «структура»
применительно к федеральным органам исполнительной власти дал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании ст. 71 (п. “г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации»1, установив, что «“система федеральных органов исполнительной власти” включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом. Понятие “структура федеральных органов исполнительной власти”, используемое в ст. 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно ст. 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения».
1 По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации : Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 1999. – № 6. – Ст. 866.
60
Сходный подход к характеристике системы и структуры исполнительной власти сформулирован в современной отечественной административно- правовой науке1. Так, Ю. М. Козлов отмечал, что «под системой управления следует понимать организационное построение связей между органом, признанным руководить данной областью или отраслью, и руководимыми объектами»2. По мнению А. С. Петрова, «структура является совокупностью частей или элементов системы, имеющих специфическое назначение»3.
Для определения данных явлений представляется уместным выделить специфические признаки и свойства «системы» и «структуры» органов исполнительной власти: систему и структуру органов исполнительной власти следует рассматривать в их единстве и взаимосвязи, так как друг без друга они не могут существовать; под системой в философском смысле понимается
«объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»4; система органов власти всегда имеет внутреннюю структуру, представляющую собой внутренние связи и отношения данной системы; система органов исполнительной власти отражает способ связи между органами, иерархичность их построения (органы образуют структурные звенья в составе единой системы).
Изложенное позволяет определить систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как научно обоснованное единство взаимосвязанных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые строятся, исходя из целей, задач и функций государственного управления, основанного на разграничении их полномочий
1 См. : Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права : В 3 т. – М. : Норма, 2002. – Т. 1. – С. 450–451; Конин Н. М. Российское административное право (общая часть): курс лекций. – Саратов : СГАП, 2001. – С. 136–137.
2 Козлов, Ю. М. Система органов советского государственного управления в современный период // Органы советского государственного управления в современный период: сборник. – М. : Юридическая литература, 1964. – С. 10.
3 Петров, А. С. Что такое организация управления. – М. : Знание, 1967. – С. 18.
4 Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия / гл. ред. и сост. С. Ю. Солодовников. – Минск : МФЦП, 2002. – С. 741.
61
и определенной им компетенции. В свою очередь, структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой видов органов государственного управления, созданных в системе органов исполнительной власти для решения задач, осуществления функций, реализации полномочий исполнительной власти для достижения целей государственного управления в субъекте Российской Федерации.
Система и структура региональных органов исполнительной власти различна в разных субъектах Российской Федерации и основывается на экономических, социально-культурных и национальных особенностях региона. Вместе с тем она должна основываться на перечисленных ранее общих принципах организации исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Проведенный анализ реализации функций государственного контроля и административного надзора в субъекте Российской Федерации позволяет отметить следующие общие закономерности построения структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации:
– в республиках в составе Российской Федерации формируется высший орган исполнительной власти в виде Правительства республики, и в его структуре выделяются: Республика Калмыкия – министерство, службы, управление (главное управление); Республика Дагестан – министерство, комитет, инспекция и служба; Республика Адыгея – министерство, управление (главное управление), комитет, инспекция; Карачаево-Черкесская Республика – министерство, управление (главное управление), инспекция;
Кабардино-Балкарская Республика – министерство, комитет, служба, управление (главное управление), инспекция;
– в краях (областях), где сформированы правительства как высший орган исполнительной власти, в их структуре выделяются: Ставропольский край – министерство, комитет, управление (главное управление), комиссия;
Ростовская область – министерство, департаменты, управление (главное
62
управление), служба, комитет, инспекции, представительство; Волгоградская область – министерство, комитет, инспекции, аппараты губернатора и Правительства Волгоградской области, представительства1;
– в краях (областях), где сформированы администрации как высший орган исполнительной власти, в их структуре выделяются: Краснодарский край – министерство, департамент, комиссия, управление (главное управление), государственная инспекция, представительство.
Как видно из приведенных подходов к структурированию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, существует обширное многообразие видов исполнительно-распорядительных органов, среди которых можно обобщенно выделить: министерство, департамент, управление (главное управление), комитет, комиссию, инспекцию, службу, представительство2.
Министерство, департамент и управление как органы государственного управления субъекта Российской Федерации являются органами исполнительной власти, осуществляющими свою деятельность в установленной отрасли или сфере государственного управления в пределах субъекта Российской Федерации.
Построение видов министерств в советский период и в настоящее время, по мнению ученых, осуществляется по трем группам: «1) министерства, создаваемые в административно-политической сфере (оборона, внутренние дела и др.); 2) министерства, создаваемые в финансово-экономической и хозяйственной сферах (экономики, финансов, промышленности и т. д.);
1 О системе органов исполнительной власти Волгоградской области : Закон Волгоградской области от 15 марта 2012 г. № 22-ОД (ред. от 23.10.2014) // Волгоградская правда. – 2012. – № 45.
2 Необходимо отметить, что такие виды органов исполнительной власти, как представительство, сформированы во всех субъектах РФ для поддержания контактов с Правительством РФ.
63
3) министерства, создаваемые в социально-культурной сфере (образование, культура, здравоохранение и др.)»1.
В практике деятельности зарубежных государств в основе построения системы министерств выделяется принцип, положенный в основу их создания, и в связи с этим министерства, созданные по: «проблемно- целевому принципу (таких министерств в настоящее время большинство:
экономики, окружающей среды, внутренних дел и др.); отраслевому принципу (министерства транспорта, энергетики и т. д.); принципу
«обслуживаемой клиентуры» (министерства по делам потребителей;
ветеранов и молодежи; мелкого бизнеса и др.); территориально- региональному принципу (например, министерство по делам Уэльса в Великобритании и т. п.)»2. Приведенный зарубежный опыт построения системы министерского управления не новый, а лишь является попыткой сформировать эффективную систему государственного управления, отвечающего целевым потребностям.
В административно-правовой науке, исходя из целей, задач и функций государственного управления, стоящих перед государством, выделяются отраслевое, межотраслевое (координационное), функциональное (специальное) и территориальное управления3.
По мнению В. А. Юсупова, отраслевое управление «исходит из его экономических предпосылок – специализации, обособленности отраслей производства, – позволяет обеспечить планомерное развитие каждой отрасли промышленности, установить необходимые внутриотраслевые пропорции, правильно распределить и эффективно использовать капиталовложения, обеспечить единую техническую политику… В содержание отраслевого управления входит: прогнозирование и планирование развития отрасли;
1 Министерства и ведомства : учебное пособие / под ред. А. Н. Козырина, Е. К. Глушко. – М. : Норма, 2008. – С. 14.
2 Там же. – С. 16.
3 См. : Юсупов, В. А. Труды по административному праву : В 3 т. – М. : НП «Евразийская академия административных наук», 2011. – Т. 1. – С. 121–157.
64
организация, материально-техническое и кадровое обеспечение деятельности подведомственных объектов; контроль за работой подчиненных предприятий и учреждений»1.
Анализ структуры органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет признать, что министерства и департаменты являются органами отраслевого управления в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии с п. 1 Постановления Правительства Республики Дагестан от 30 апреля 2010 г. № 115 «Вопросы министерства финансов Республики Дагестан»2 Министерство финансов Республики Дагестан является органом исполнительной власти Республики Дагестан, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в Республике Дагестан и координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Республики Дагестан.
Пункт 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Республики Адыгея, утвержденного Постановлением Кабинета министров Республики Адыгея от 28 января 2008 г. № 18 «Вопросы Министерства сельского хозяйства Республики Адыгея»3, предусматривает, что Министерство сельского хозяйства Республики Адыгея является исполнительным органом государственной власти Республики Адыгея, осуществляющим на основе единоначалия функции по выработке государственной политики и нормативному регулированию в сфере агропромышленного комплекса и
1 Юсупов, В. А. Труды по административному праву : В 3 т. – М. : НП «Евразийская академия административных наук», 2011. – Т. 1. – С. 136.
2 Вопросы Министерства финансов Республики Дагестан (вместе с «Положением о Министерстве финансов Республики Дагестан», «Структурой аппарата Министерства финансов Республики Дагестан») // Собр. законодательства Республики Дагестан. –2010. – № 8. – Ст. 372.
3 Вопросы Министерства сельского хозяйства Республики Адыгея (вместе с «Положением о Министерстве сельского хозяйства Республики Адыгея», «Составом коллегии Министерства сельского хозяйства Республики Адыгея», «Перечнем подведомственных Министерству сельского хозяйства Республики Адыгея организаций») : Постановление Кабинета министров Республики Адыгея от 28 января 2008 г. № 18 // Собр. законодательства Республики Адыгея. – 2008. – № 1.
65
продовольственного обеспечения, а также в сфере пищевой, перерабатывающей, спиртовой и алкогольной промышленности.
В Постановлении главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13 мая 2010 г. № 362 «О департаменте труда и занятости населения Краснодарского края»1 отмечается, что департамент труда и занятости населения Краснодарского края является органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим в пределах своих полномочий деятельность в области содействия занятости населения, охраны труда и трудовых отношений, главным распорядителем средств краевого бюджета.
Как видно из приведенных примеров, министерства и департаменты как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются отраслевыми органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Данные органы в соответствии с предлагаемой нами концепцией могут наделяться лишь функцией государственного контроля за процессом государственного управления в порученной отрасли хозяйственной, экономической, социальной, культурной и административно-политической деятельности. Министерства и департаменты в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации создаются для:
формирования государственной политики и нормативно-правового регулирования в отрасли управления; планирования и прогнозирования развития отрасли управления; руководства подведомственными предприятиями и учреждениями, функционирующими в рамках отрасли государственного управления; организации, материально-технического и кадрового обеспечения деятельности подведомственных объектов отрасли;
контроля за деятельностью подведомственных предприятий и учреждений, работающих в отрасли государственного управления.
1 О департаменте труда и занятости населения Краснодарского края : Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 13 мая 2010 г. № 362 // Кубанские новости. – 2010. – 22 мая.
66
В процессе осуществления межотраслевого управления происходит координация отношений между органами исполнительной власти различной управленческо-отраслевой принадлежности. В связи с этим В. А. Юсупов отмечает, что «отношения координационного характера можно разделить на две группы: 1) отношения специальной координации; 2) отношения общей координации. Отношения специальной координации направлены на регулирование какого-то одного вида межотраслевых связей в сфере промышленного производства… Отношения общей координации обусловлены комплексным характером социалистического производства.
Они направлены на регулирование в общих формах самых разнообразных межотраслевых отношений во всех без исключения сферах общественного производства. Отношения общей координации облекаются в форму территориального управления…»1. В другой работе отмечается, что
«межотраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют координационно-регулирующие, контрольно-разрешительные и иные общеуправленческие функции в отношении отраслевых исполнительных органов и подведомственных им организаций либо руководят несколькими экономическими или социально- культурными отраслями»2.
Отношение общей координации в связи с изложенным свойственно территориальным федеральным органам исполнительной власти и в систему и структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не входит. Органы исполнительной власти, осуществляющие специальную координацию в процессе государственного управления, являются лишь федеральными или региональными (субъектов Российской Федерации). На
1 Юсупов, В. А. Труды по административному праву : В 3 т. – М. : НП «Евразийская академия административных наук», 2011. – Т. 1. – С. 139.
2 Российское административное право (общая часть) : учебник / под ред. В. А. Юсупова, В. Д. Симухина. – Волгоград : ВА МВД России. – 2002. – С. 91–92.
67
уровне субъектов Российской Федерации такими органами могут выступать управления и (государственные) комитеты.
Как видно из приведенных примеров, управления и государственные комитеты являются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации межотраслевой компетенции и в обязательном порядке наделяются функцией государственного контроля наряду с планированием, координацией, материально-техническим снабжением и др., т. е. их полномочия и функции носят надотраслевой характер, что предопределяет специфику их административно-правового статуса.
Службы, инспекции, комиссии и агентства как органы исполнительной власти, созданные в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являются органами государственного управления, осуществляющими специальные функции, т. е. органами специальной компетенции. Система и структура функциональных органов государственного управления в субъекте Российской Федерации сложилась в результате усложнения процесса государственного управления. Особенность функциональной структуры государственного управления заключается в том, что создается орган исполнительной власти, который наделяется отдельными специальными функциями управления (контроль, надзор, мониторинг, финансирование, лицензирование и т. п.). Как справедливо отмечает Г. В. Атаманчук, «специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов»1.
Комиссии как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Южного и Северо-Кавказского федеральных округов созданы в большинстве субъектов Российской Федерации. В Краснодарском крае
1 Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – М. : Юридическая литература, 1997. – С. 125.
68
Региональная энергетическая комиссия (РЭК) имеет статус департамента, т. е.
является органом отраслевого управления, который формируется для осуществления проведения единой государственной политики по вопросам ценообразования на территории Краснодарского края1. Подобный подход определен и в Положении о Региональной тарифной комиссии Ставропольского края2, Республики Северная Осетия – Алания3 и др., где данные комиссии созданы в качестве самостоятельных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Все созданные комиссии в субъектах Российской Федерации наделяются функциями государственного контроля за ценами на энергоносители. И это весьма обоснованно, так как недостаточно установить цены – важно, чтобы они соблюдались субъектами предпринимательской деятельности. Вместе с тем ст. 21 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»4 возлагает на органы исполнительной власти функцию государственного энергетического надзора и контроля, т. е. действующее федеральное законодательство не различает содержание указанных функций.
Все же следует отметить, что энергетические комиссии, созданные в субъектах Российской Федерации, должны наделяться исключительно функцией государственного контроля, так как они осуществляют его в рамках единого регионального топливно-энергетического комплекса, в том числе и за принятием и реализацией управленческих решений в данной отрасли государственного управления.
Инспекции и службы как органы исполнительной власти, созданные в субъектах Российской Федерации, должны, по нашему мнению, наделяться
1 О региональной энергетической комиссии – департаменте цен и тарифов Краснодарского края : Постановление главы администрации Краснодарского края от 14 июня 2002 г. № 652 (в ред. от 31.03.2013) // Кубанские новости. – 2008. – 7 авг.
2 Об утверждении положения о Региональной тарифной комиссии Ставропольского края (с изм. на 24.02.2015) : Постановление правительства ставропольского края от 19 декабря 2011 г. № 495-П //
Ставропольская правда. – 2012. – № 4-5.
3 Об утверждении положения о Региональной службе по тарифам Республики Северная Осетия- Алания (вместе с «Положением о Региональной службе по тарифам Республики Северная Осетия- Алания»): Постановление Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 11 апреля 2006 г. № 78 (ред. от 09.04.2012) // Справ.-правовая система «КонсультантПлюс».
4 Об электроэнергетике : Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ (ред. от 29.12.2014) //
Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 13. – Ст. 1177.
69
функцией административного надзора. А. В. Мартынов отмечает, что «под государственной инспекцией в сложившейся правоприменительной практике понимаются специально созданные контрольно-надзорные органы государственной исполнительной власти, призванные вести борьбу с нарушениями законов, за всемерное укрепление и строжайшее соблюдение государственной дисциплины»1, и далее подчеркивает, что «систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в современной России, можно представить как состоящую из четырех уровней, где лишь на четвертом уровне выделяются государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющие различные наименования и многоплановую компетенцию»2.
Вместе с тем практика нормативно-правового регулирования административно-правового статуса инспекций и служб, созданных в субъектах Российской Федерации, свидетельствует, что они наделяются не только функцией административного надзора, но и функцией государственного контроля. Так, п. 1.1 Положения о государственной жилищной инспекции Краснодарского края3 предусматривает, что
«государственная жилищная инспекция Краснодарского края является органом исполнительной власти Краснодарского края (на правах управления), уполномоченным осуществлять государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации требованиям
1 Мартынов, А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. – М. : ЮНИТИ, 2010. – С. 99.
2 Мартынов, А. В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. – М. : ЮНИТИ, 2010. – С. 102.
3 О государственной жилищной инспекции Краснодарского края : Постановление главы администрации Краснодарского края от 5 октября 2006 г. № 861 (в ред. от 03.12.2013) // Кубанские новости. – 2006. – 12 окт.
70
энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг требованиям законодательства». Как видно из приведенного положения, на государственную жилищную инспекцию возлагается функция государственного контроля, хотя в реальности отмеченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет именно функцию административного надзора. Это обосновывается тем обстоятельством, что жилищные инспекции наделяются компетенцией на проверку соблюдения действующего жилищного законодательства в отношении организационно не подчиненных субъектов (очень часто частных собственников жилья) и административно- юрисдикционными полномочиями по привлечению к административной ответственности за нарушение данного законодательства.
Вряд ли можно согласиться с позицией Г. И. Калинина, который анализируя осуществляемые ветеринарной службой субъекта Российской Федерации государственные функции, отмечает, что данная служба осуществляет ветеринарный надзор в отношении организационно подчиненных ей районных (городских), межрайонных ветеринарных учреждений и лабораторий1. В данном случае имеет место классическая управленческая деятельность вышестоящего органа управления в отношении нижестоящего, выражающаяся в осуществлении контрольной стадии процесса государственного управления, в рамках которой осуществляется функция государственного контроля. Однако при осуществлении наблюдения за организационно не подчиненными субъектами в сфере ветеринарии реализуется функция административного надзора.
1 Калинин, Г. И. Осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии за учреждениями ветеринарной службы субъектов Российской Федерации // Административное право и процесс. – 2012. – № 1. – С. 22–24.