Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет) Факультет «Юридический»

Кафедра «Конституционное и административное право»

ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ заведующий кафедрой

к.ю.н, доцент Е.В. Титова «___» ___________ 2016 г.

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

ЮУрГУ – 030900.68.2016.221 Ю

Руководитель магистерской диссертации

Васильева Галина Аскаровна, доцент, к.и.н.

______________ 2016 г.

Автор магистерской диссертации

магистрант группы Ю-221 Гречкин Николай Сергеевич ______________ 2016 г.

Нормоконтролер Сощенко Д.Д.

_____________ 2016 г.

Челябинск 2016

2

АННОТАЦИЯ

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне в процессе осуществления управленческой деятельности.

Предметом исследования являются правовые основы и порядок осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты и практика их применения на уровне субъекта Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора.

Цель исследования – теоретический анализ осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формирование предложений по совершенствованию их деятельности при реализации указанных функций на региональном уровне.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:

–раскрыть сущность и значение государственного контроля и административного надзора в субъектах Российской Федерации;

Гречкин Н.С. магистерская диссертация «Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»: ЮУрГУ, Ю–221, 104 с., библиогр. список – 106 наим.

3

– провести классификацию видов государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– исследовать административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;

– дать оценку системе разграничения государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора;

– предложить пути повышения эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

4

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждения

высшего профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

(национальный исследовательский университет) Факультет «Юридический»

Кафедра «Конституционного и административного права»

ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ Заведующий кафедрой, доцент, к.ю.н.

Е.В. Титова

____________ 2016 г.

ЗАДАНИЕ

НА МАГИСТЕРСКУЮ ДИССЕРТАЦИЮ Гречкина Николая Сергеевича

Группа Ю-221 1 Тема работы

«Контроль и надзор в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

утверждена приказом № __________ «____» ____________ 2016г.

2 Срок сдачи магистрантом законченной работы « 20» мая 2016 г.

3 Исходные данные к магистерской диссертации:

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года; Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Перечень вопросов, подлежащих разработке

– раскрыть сущность и значение государственного контроля и административного надзора в субъектах Российской Федерации;

5

– выделить виды государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– выявить составные элементы административно-правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;

– дать оценку системе разграничения государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора;

– выявить пути повышения эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5 Дата выдачи задания «___» ___________ 201__ г.

Руководитель ____________________________________ Г.А. Васильева (подпись руководителя И.О.Ф)

Задание принял к исполнению

____________________________________________________Н.С. Гречкин

(подпись студента И.О.Ф.)

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Разделы магистерской диссертации Дата выполнения Введение

Понятие и содержание функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Разграничение государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора

6

Руководитель работы ____________________/Г.А. Васильева/

(подпись)

Магистрант __________________________/ Н.С. Гречкин /

(подпись)

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного надзора

Пути совершенствования правового регулирования осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

7

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……….….….8 ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1. Понятие и виды государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации………..….…15

1. 2. Разграничение государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора………..…....37

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъекты, осуществляющие функции государственного контроля и административного надзора……….……….………..54

2.2. Пути совершенствования правового регулирования осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации……….…….79 ЗАКЛЮЧЕНИЕ………..……..87 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…..93

8 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время, когда Президентом Российской Федерации объявлен курс на модернизацию Российского государства, все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов государственного контроля и административного надзора во всех сферах жизни общества, включая региональные и местные уровни функционирования государственного механизма и иных социальных институтов. Функции государственного контроля и административного надзора, реализуемые органами исполнительной власти, занимают одно из ключевых мест в многообразной системе функций государственного механизма Российской Федерации. Вместе с тем методы осуществления многообразных функций государственного управления должны ориентироваться на формирование институтов гражданского общества, развитие экономики и частного бизнеса. Специфика механизмов осуществления функций государственного контроля и административного надзора как внутри самой вертикали государственного управления, так и в многообразных частных сферах деятельности бизнеса и иных социальных институтов обусловливает их принципиальное различие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Малоэффективные государственный контроль и административный надзор либо их отсутствие влекут значительный ущерб обществу и государству в части нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, снижают престиж исполнительной власти, порождают коррупцию и беззаконие, тормозят экономические и социальные реформы в стране.

Особую значимость приобретает региональный аспект осуществления функций государственного контроля и административного надзора, так как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного

9

самоуправления ближе и к людям, и к частному бизнесу. А потому злоупотребления властными полномочиями на региональном и муниципальном уровнях наиболее вопиющи: если на федеральном уровне после принятия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предприняты определенные меры, направленные на законодательное регулирование осуществления функций государственного контроля и административного надзора, то на уровне субъектов Российской Федерации все ограничивается принятием не вполне совершенных административных регламентов. Данная проблема нуждается в научном осмыслении и обосновании для целей совершенствования процесса государственного управления на региональном уровне.

Другой актуальной проблемой, исследованной в данной работе, является научное обоснование различия и, как следствие, разграничения государственного контроля и административного надзора как двух самостоятельных функций государственного управления, реализуемых на региональном уровне, что, в конечном счете, повысит эффективность регионального государственного управления и оптимизирует государственно-управленческое воздействие на частный бизнес и экономику государства в целом.

Недостатки в работе контролирующих и надзирающих органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обусловленные их слабым кадровым обеспечением и многочисленными проблемами, касающимися их правового статуса, разграничения сфер деятельности, объема компетенции и функций, значительно тормозят экономические реформы и негативно сказываются на режиме законности и правопорядка.

В связи с этим необходимость научного исследования региональных проблем государственного контроля и административного надзора требует комплексного научного административно-правового анализа сущности,

10

содержания, принципов, видов, методов и форм государственного контроля и административного надзора как самостоятельных функций государственного управления на региональном уровне, проблем правового регулирования процедуры осуществления данных функций, разграничения компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной науке проблемы контроля и надзора рассматривались теорией государства и права, административно-правовой наукой, наукой государственного управления и иными юридическими науками.

В науке теории государства и права вопросы функций контроля и надзора исследовали С. С. Алексеев, М. И. Байтин, Б. А. Булаевский, В. М. Горшенев, Д. В. Пожарский, Е. А. Макштакова, О. Е. Савенко, В. М. Сырых, С. А.

Комаров, Ю. Г. Ткаченко, Н. В. Черноголовкин и др.

В науке административного права теоретические аспекты государственного контроля и административного надзора рассматривали Г. В. Атаманчук, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, В. П. Беляев, О. С. Беркутова, В. Г. Вишняков, В. М. Горшенев, Р. И. Денисов, А. Т. Дмитриев, А. Б. Зеленцов, С. М. Зырянов, Б. М. Лазарев, А. В. Мартынов, С. Н. Назаров, С. В. Пузырев, Ю. Н. Старилов, М. Р. Стерлинг, М. С. Студеникина, А. М.

Тарасов, Ю. А. Тихомиров, И. Б. Шахов, В. А. Юсупов и др.

Отраслевые аспекты осуществления функций государственного контроля и административного надзора на федеральном уровне исследовали В. М. Артеменко, Р. И. Денисов, А. В. Ерицян, А. Н. Жеребцов, С. М. Зырянов, Л. Т. Казакбиева, Г. И. Колинин, Ю. Г. Копытов, А. А. Косов, Г. В. Матвиенко, Ф. С. Разоренов, Н. А. Резина, Н. Ф. Селевон, С. А. Сергеев, М. В. Ткаченко, А. В. Филатова, Е. А. Чабан и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами исполнительной власти

11

субъектов Российской Федерации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне в процессе повседневной управленческой деятельности.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовые основы и порядок осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты и практика их применения на уровне субъекта Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является теоретический анализ осуществления функций государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формирование научно обоснованных предложений по совершенствованию их деятельности при реализации указанных функций на региональном уровне.

В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:

– изучение понятия, сущности и значения государственного контроля и административного надзора в субъектах Российской Федерации;

– обоснование принципов осуществления функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;

– раскрытие понятия и содержания функций государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– исследование административно-правового статуса и видов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции государственного контроля и административного надзора на региональном уровне;

12

– анализ административно-правового механизма реализации функций государственного контроля и административного надзора на региональном уровне и правовых форм их осуществления;

– изучение процедуры и методов осуществления функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– формирование путей повышения эффективности реализации функций государственного контроля и административного надзора в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа обусловлена предметом исследования и предопределена общеметодологическими позициями современной юриспруденции. Применен диалектический подход к рассмотрению поставленных проблем с использованием общенаучных и частнонаучных методов научного познания: сравнительно-правового, формально- юридического, логического, системного анализа, правового моделирования.

Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы («О Правительстве Российской Федерации»), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Градостроительный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др. нормативные правовые акты.

Теоретическая основа исследования включает труды советских и российских ученых, представляющие собой фундаментальные положения в области общей теории права, административного и конституционного права, науки государственного управления.

13

Эмпирическая база исследования включает обширный нормативно- правовой материал, принятый в отдельных субъектах Российской Федерации, а также практика его применения в деятельности органов исполнительной власти указанных субъектов при осуществлении функций государственного контроля и административного надзора, научные и экспертные оценки ученых и специалистов по проблемам реализации государственно- контрольной и административно-надзорной деятельности субъектов государственного управления.

Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Работа представляет собой выполненное на монографическом уровне комплексное исследование понятия, сущности, видов, принципов, форм, методов и процедур осуществления функций государственного контроля и административного надзора, реализуемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Научная новизна работы характеризуется авторским подходом к комплексному исследованию функций государственного контроля и административного надзора, реализуемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, заключающемся в попытке разграничить и обосновать разграничение государственно-властных полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при реализации функций государственного контроля и административного надзора, а также предложить пути совершенствования нормативно-правового регулирования осуществления данных функций с целью повышения эффективности государственного управления в субъекте Российской Федерации, обеспечения и защите прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, вовлеченных в государственно- контрольные и административно-надзорные правоотношения.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в предложениях и выводах, содержащихся в работе, которые могут быть

14

использованы при дальнейшем проведении исследований по проблемам функций государственного управления на региональном уровне, а также в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании правовых основ государственного контроля и административного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти на территории региона, учебном процессе по курсу административного права, специальных курсах, посвященных государственному управлению в субъекте Российской Федерации и т. п.

Апробация результатов исследования. Основные научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в исследовании, нашли свое отражение в выступлениях и докладах на конференциях и в научных публикациях автора:

Структура исследования обусловлена целью и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения и списка использованных источников и литературы.

15

ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Понятие, сущность и значение контроля и надзора в государственном управлении

В современной российской административно-правовой науке исследования актуальных проблем государственного контроля и надзора весьма многочисленны и носят разноаспектный характер: зачастую контроль и надзор рассматриваются как самостоятельные правовые явления¹, однако, существуют подходы к их анализу в единстве, когда их рассматривают как контрольно-надзорную деятельность органов государства и негосударственных коллективных субъектов².

В научных и учебных работах по праву контроль и надзор исследуются как этап (стадия) процесса управления, форма государственной деятельности, вид государственной деятельности, стадия административно- юрисдикционного производства, функция государственного управления и метод управленческой деятельности. Все это многообразие подходов к осмыслению государственного контроля и надзора значительно обогащает систему знаний о данных явлениях. В связи с этим нам представляется уместным сформулировать собственное видение проблем понятия, сущности

1 См. : Мартынов, А. В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и правового регулирования : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Воронеж, 2010. – С. 11–25; Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2010. – С. 12–20; Терентьев И. А.

Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти //

Административное право и процесс. – 2012. – № 11. – С. 70–72 и др.

2 См. : Филатова, А. В. Административно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики : автореф. дис. … д-ра юрид.

наук. – Саратов, 2010. – С. 3–4; 9–18 и др.

16

и места государственного контроля и надзора при осуществлении государственного управления на региональном уровне.

В современной правовой науке сформировалось четыре основных подхода к пониманию государственного контроля и надзора. Одни авторы отмечают, что сформулировать такие определения вообще невозможно, да в этом и нет необходимости¹; вторые считают, что определение понятия государственного контроля и надзора возможно лишь в контексте их отраслевой характеристики²; третьи полагают, что дать единое универсальное понятие государственного контроля и надзора возможно и необходимо³; четвертые высказывают мнение о том, что государственный надзор является специфическим видом государственного контроля⁴. Каждая из предложенных точек зрения имеет свою развитую аргументацию.

Мы склонны полагать, что следует различать доктринальное и законодательное (легальное, научно-теоретическое и прагматическое) определения понятий «государственный контроль» и «государственный надзор». Общее доктринальное (научно-теоретическое) определение рассматриваемых понятий необходимо, и его формирование жизненно важно.

С другой стороны, определение понятий «государственный контроль» и

«государственный надзор» в нормативном выражении может носить отраслевой характер, т. е., основываясь на сформированной доктрине, отражать специфику данного вида деятельности. Данный подход, по нашему мнению,

1 Нетесова, М. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении //

Власть. – 2007. – № 2. – С. 100 и др.

2 Беляев, В. П. Надзор как форма юридической деятельности // Правоведение. – 2004. – № 3. – С. 68–84 и др.

3 См. : Якунин, В. И., Сулакшин, С. С., Порфирьев Б. Н. Проблемы формирования государственной политики транспортной безопасности. – М. : Наука, 2006. – С. 126–127;

Пузырев С. В. Административный контроль и надзор как форма исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006. – С. 16–24 и др.

4 См. : Студеникина, М. С. Государственные инспекции в СССР. – М. : Юридическая литература, 1987. – С. 25; Алехин, А. П., Кармолицкий, А. А., Козлов, Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. – М. : Зерцало-М, 2001. – С. 297; Зырянов С. М.

Административный надзор органов исполнительной власти : автореф. дис. … док. юрид. наук. – М., 2010. – С. 13; Нестеров А. В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. – 2011. – № 3. – С. 10–11.

17

обосновывается следующими аргументами. Во-первых, следует признать, что любой вид государственной деятельности (в том числе государственный контроль и надзор) имеет свои специфические черты и свойства, обусловленные видом субъекта, его функциями, компетенцией и т. п. Во- вторых, нормативное закрепление того или иного вида государственной деятельности должно исходить из его специфики (что подтверждается практикой его нормативно-правового регулирования). В-третьих, доктринально сформированное понятие государственного контроля и надзора должно лежать в основе отраслевых нормативных подходов к определению отдельных видов государственно-контрольной или государственно-надзорной деятельности. Приведенные обстоятельства требуют сформировать научно обоснованную концепцию понятия и сущности государственного контроля и надзора, а затем сформировать отраслевое понятие и сущность функции государственного контроля и функции государственного надзора в деятельности исполнительно-распорядительных органов субъектов Российской Федерации.

Государственный контроль. Сущность государственного контроля является предметом активного изучения в отечественной административно- правовой науке. Сложность данного явления порождает множество различных его определений. Рассмотрение государственного контроля, по нашему мнению, следует осуществлять в двух основных аспектах:

семантическом (смысловом) и доктринальном (научном).

Семантический аспект исследования как изучение коммуникативных знаковых систем, используемых для общения, позволяет выявить новые, ранее не рассматриваемые стороны государственного контроля.

Семантическая группа «контроль» предполагает анализ данного понятия в различных языковых системах. Так, слово «контроль» во французском языке – contrôle, происходит от contre – «против» и rôle – «свиток, список,

18

проверка чьих-либо действий, ведения книг и употребления сумм»¹. В латинском языке слово «контроль» происходит от contra – «против» и rotulus – «свиток» и является многозначным термином, который может означать надзор, регулярные проверки выполнения каких-либо правил, законов, приказов². В английском языке термин «контроль» происходит от control – «управление, руководство, власть, надзор, проверка, регулирование». В немецком языке слово «контроль» происходит от Kontrolle, что означает «наблюдение с целью проверки, надзор с целью обеспечения функционирования системы в соответствии с принятыми нормами»³. В русский язык данный термин пришел из французского и понимался как «проверка чего-либо»⁴. Так, термин «контроль» в Толковом словаре В. Даля разъясняется как «уточнять, поверка счетов, отчетности» и происходит от франц. contrôle – «проверка»⁵; в Толковом словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой «контроль» означает проверку, а также

«постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»⁶. Приведенные положения позволяют признать, что возникновение термина «контроль»

происходят из латинского языка.

Термин «контроль» берет свое начало из Римского государства, где он имел некое документоведческое значение и был связан с ведением специальной финансовой документации. Этот аспект понимания контроля в

1 Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка / сост. А. Н. Чудинов. – СПб. : издание книгопродавца В.И. Губинского ; типография С.Н. Худекова, 1910.

2 Ефремова, Т. Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. – М. : Русский язык, 2000.

3 Большой толковый социологический словарь терминов [Электронный ресурс]. URL.:

http://www.onlinedics.ru/slovar/soc/k/kontrol.html (дата обращения – 03.04.2014).

4 См. : Зекошева О. Ю. Сущность государственного контроля // Право и правосудие: теория, история, практика : Материалы международной научно-практической конференции (г. Краснодар, 29 апреля 2011 г.) : В 3 т. – Краснодар : Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия, 2011. – Т. 1. – С. 190.

5 Даль, В. Толковый словарь живого Великорусского языка : В 4 т. – М. : Терра, 1998. – Т. 2. – С. 390.

6 Ожегов, С. И., Шведова, Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Ин-т русского языка им. В.В.

Виноградова Рос. акад. наук. – 4 изд., доп. – М. : ИТИ Технологии, 2006. – С. 292.

19

течение длительного времени ассоциировался с проверкой правильности составления документов, записей в массовых журналах и т. д.

Приведенные положения позволяют признать, что термин «контроль»

определяется как: проверка чего-либо; проверка правильности тех или иных действий в области производства и управления; наблюдение с целью проверки; учреждение или тот, кто занимается проверкой отчетности, деятельности какого-либо другого учреждения или ответственного лица.

Анализ семантического значения термина «контроль» позволяет признать, что в своем смысловом значении этот термин подразумевает проверку, наблюдение с целью анализа имеющихся отклонений, раскрытие их причин и формирование предложений по его устранению.

Научный подход к исследованию государственного контроля не менее многообразен и сложен, чем семантический, что свидетельствует об актуальности данного явления для современной административно-правовой науки и практики деятельности органов государственной власти. Так, по мнению Ю. М. Козлова, государственный контроль включает следующие компоненты, раскрывающие его содержание: наблюдение за деятельностью соответствующего объекта управления; получение необходимой объективной и достоверной информации об уровне законности и дисциплины в государственном управлении; принятие мер по предупреждению и ликвидации нарушений законности и дисциплины;

выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушения; принятие мер по привлечению правонарушителя к юридической ответственности¹. Другой известный советский ученый В. М. Горшенев отмечал, что «контроль, с одной стороны, это неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой – самостоятельная функционально обособленная

1 См. : Алехин, А. П., Кармолицкий, А. А., Козлов, Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. – М. : Зерцало-М, 2001. – С. 297; Конин, Н. М. Российское административное право. Общая часть. Курс лекций. – Саратов : СГАП, 2001. – С. 327.

20

деятельность»¹. Ю. А. Тихомиров, определяя сущность контроля, подчеркивал, что он выражается в осуществлении субъектом управления проверки выполнения обязательных предписаний управляемым объектом². В. П. Беляев в содержательную часть понятия «контроль» включал

«наблюдение за деятельностью подконтрольных объектов, их состоянием, выполнением тех или иных правил (предписаний). Кроме того, в содержание контрольной деятельности входят получение и анализ соответствующей информации; выявление тенденций и причин невыполнения (ненадлежащего выполнения) заданий, предписаний; принятие в ряде случаев мер по пресечению выявленных нарушений законности и по привлечению виновных к ответственности»³. Сходные подходы к определению сущности государственного контроля высказывают и другие ученые⁴.

Каждый из указанных подходов справедлив и по-своему обоснован. Так, В. М. Горшенев, М. Р. Стерлинг, В. Г. Афанасьев, А. В. Морозов⁵, Г. А. Туманов анализируют контроль одновременно и как функцию управления, и как вид государственной деятельности. Ю. А. Тихомиров, Н. М. Конин, Ю. П. Соловей, В. П. Беляев, С. В. Пузырев⁶ характеризуют контроль исключительно как специфический вид государственной управленческой деятельности органов государственной власти. Таким

1 См. : Горшенев, В. М., Шахов, И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М. : Юридическая литература, 1987. – С. 29; Туманов, Г. А. Организация исполнения управленческих решений в органах внутренних дел : лекция. – М. : ВШ МВД СССР, 1971. – С. 23.

2 Тихомиров, Ю. А. Курс административного права и процесса : учебник. – М. : Юрлитинформ, 1998. – С. 509–510.

3 Беляев, В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. – 2003. – № 4. – С. 41.

4 См. : Соловей, Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в РФ. – Омск : ВШМ МВД РФ, 1993. – С. 144; Стерлинг М. Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации : дис. … канд.

юрид. наук. – СПб., 2004. – С. 8; Пузырев С. В. Административный контроль и надзор как форма исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации : дис. … канд.

юрид. наук. – Саратов, 2006. – С. 24–25.

5 Морозов, А. В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти в современной России (общеправовой анализ) : дис. … канд. юрид. наук. – Владимир, 2004. – С. 103.

6 Пузырев С. В. Указ. раб. – С. 24–25.

21

образом, контроль рассматривается как функция государственного органа, как вид его деятельности, как то и другое во взаимосвязи.

Учитывая приведенные подходы к определению сущности контроля, его исследование представляется необходимым осуществить с учетом того, что контроль: должен оцениваться как особый вид деятельности уполномоченного правом субъекта; осуществляется в определенных юридических формах; это одно из направлений деятельности уполномоченного субъекта в процессе государственного управления;

является источником осуществления управленческого процесса; есть одна из обязательных стадий процесса управленческой деятельности.

Функциональная характеристика государственного контроля является, по нашему мнению, ключевой при исследовании сущности данного явления.

При рассмотрении понятия государственного контроля в синтезированном виде следует исходить из того, что в основе его характеристики лежит функциональное предназначение данного инструмента государственного управления. Функциональная характеристика государственного контроля неразрывно связана с процессом деятельности субъекта контроля. В этой связи контроль как функция управления не может быть всесторонне и полно представлен без характеристики государственного контроля как вида управленческой деятельности органов государственного управления. В этом смысле государственный контроль, выраженный в правовой норме, представляет собой требуемое направление деятельности контролирующего субъекта, представляющее собой нормативную модель деятельности контролирующего субъекта, юридическую форму его выражения. Кроме того, государственный контроль выражается в непосредственной деятельности (действиях) контролирующего субъекта в определенном направлении. Это важная практическая созидательная и информационно-аналитическая деятельность контролирующего субъекта, наделенного законом специальными методами, средствами и полномочиями.

22

Другим аспектом анализа государственного контроля является его исследование как функционального вида деятельности управляющего субъекта в процессе осуществления государственного управления. В связи с этим следует рассмотреть место государственного контроля в системе стадий государственного управления. При всем многообразии подходов к определению стадий процесса государственного управления¹ следует вместе с тем признать, что одну из наиболее аргументированных концепций о стадиях процесса государственного управления высказал В. А. Юсупов, отметив, что право воздействует на все стадии процесса управления путем прогнозирования, принятия исходного решения, организации, регулирования и контроля².

Отмечая значение стадий процесса государственного управления, В. Б. Аверьянов указывал, что в содержании государственного управления выделяются две основные структуры, «одна из которых (пространственная) отражает функциональное содержание, а вторая (временная) – процессуальное содержание государственного управления»³.

Приведенные положения позволяют признать, что стадиям процесса управления соответствует определенная управленческая функция. Сочетание функций и стадий процесса управления позволит всесторонне охарактеризовать сущность государственного контроля, так как нормальная, определенная целью управления, управленческая деятельность невозможна вне рамок организованного процесса данной деятельности. В связи с этим весьма справедливым является замечание В. А. Юсупова: «Контроль выступает источником принятия нового решения, нового цикла управления, и тем самым в

1 См. : Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления. – М. : Юридическая литература, 1997.

– С. 178; Тихомиров, Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. – М. : Наука, 1978. – С. 240; Старосьцяк, Е. Элементы науки управления. – М. : Прогресс, 1965. – С. 340;

Кудрявцев, В. Н., Никитинский, В. И., Самощенко, И. С., Глазырин, В. В. Эффективность правовых норм. – М. : Юридическая литература, 1980. – С. 13; Алиуллов, Р. Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии) // Государство и право. – 2005. – № 3. – С. 102 и др.

2 Юсупов, В. А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). – Казань : Казанский университет, 1976. – С. 41.

3 Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. – М. : Наукова думка, 1979. – С. 27.