2
3 АНН
4
ОТАЦИЯ
Масленникова К.С. Конституционно-правововые основы муниципального управления. – Челябинск:
ЮУрГУ, Ю; 2016, с.79, библиогр. список – 50 наим.
Управление является важнейшим из социальных институтов, на которые опирается рационально организованное общество. Управление применяется на различных уровнях деятельности людей, с определенными целями. Объектом исследования является муниципальное управление.
Предмет исследования - конституционно-правовые основы муниципального управления.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование конституционно-правовых основ муниципального управления, выявление проблем и тенденций развития муниципального управления, предложение рекомендаций по решению проблемных вопросов в муниципальном управлении.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
изучить понятие и функции муниципального управления;
исследовать правовое регулирование муниципального управления в Российской Федерации;
изучить организационные основы муниципального управления в Российской Федерации;
определить проблемы соотношения государственного управления и местного самоуправления;
исследовать участие граждан в муниципальном управлении;
определить проблемы и перспективы развития муниципального управления.
5
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ... 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ... 9
1.1 Понятие и функции муниципального управления ... 9
1.2 Правовое регулирование муниципального управления в РФ ... 15
1.3 Организационные основы муниципального управления в РФ ... 29
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ... 42
2.1 Проблемы соотношения государственного управления и местного самоуправления ... 42
2.2 Участие граждан в муниципальном управлении ... 49
2.3 Проблемы и перспективы развития муниципального управления ... 59 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ... Ошибка! Закладка не определена.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
... Ошибка! Закладка не определена.
6
ВВЕДЕНИЕ
Управление является важнейшим из социальных институтов, на которые опирается рационально организованное общество. Управление применяется на различных уровнях деятельности людей, с определенными целями.
Муниципальное управление наряду с государственным призвано регулировать социально-экономические процессы в муниципальных образованиях и создавать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти.
Муниципальное управление призвано обеспечить условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, посредством имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.
Чтобы местному самоуправлению быть успешным, достичь поставленных целей, органы местного самоуправления должны так организовать управление, чтобы оно было эффективным и результативным. Если использовать применительно к органам местного самоуправления терминологию П. Друкера, то они должны предоставлять «нужные, правильные услуги»
(результативность), как следствие того, что услуги предоставляются
«правильно» (эффективность).
Объект исследования – муниципальное управление.
Предмет исследования - конституционно-правовые основы муниципального управления, т.е. система правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации и раскрытых в федеральном и региональном
7
законодательстве, определяющая базовые принципы и организацию муниципального управления в Российской Федерации.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование конституционно-правовых основ муниципального управления, выявление проблем и тенденций развития муниципального управления, предложение рекомендаций по решению проблемных вопросов в муниципальном управлении.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
изучить понятие и функции муниципального управления;
исследовать правовое регулирование муниципального управления в Российской Федерации;
изучить организационные основы муниципального управления в Российской Федерации;
определить проблемы соотношения государственного управления и местного самоуправления;
исследовать участие граждан в муниципальном управлении;
определить проблемы и перспективы развития муниципального управления.
Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составили положения, выводы, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, посвященных организации муниципального управления, научные статьи посвященные различным аспектам государственного строительства и муниципального управления.
Для достижения поставленных задач использовались современные способы познания правовой регламентации общественных отношений в области муниципального управления.В качестве методов исследования применялись общенаучные и специально-правовые, в том числе проблемный, системного анализа, нормативно-логический, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие.
8
Источниковедческую базу выпускной квалификационной работы составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты.
По своей структуре данная работа состоит из введения, заключения, двух глав – каждая из которых содержит по три параграфа, и списка использованных источников и литературы.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие и функции муниципального управления
Управление «есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами, их материальной и духовной деятельности».
Муниципальный - относящийся к местным самоуправлениям. Согласно ФЗ
№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления1.
В настоящее время имеется около 200 определений содержания понятия
«управление», исходя из них, можно утверждать, что:
Муниципальное управление - это функция муниципального образования (как организации), обеспечивающая достижение стоящих перед ним целей, и реализация соответствующих задач, как самоуправляющейся территориальной целостности;
Муниципальное управление - это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и
1Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
10
само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
Муниципальное управление служит интересам взаимодействия всех элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое - муниципальное образование, с общими для всех элементов целями и задачами;
Муниципальное управление - это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;
В состав базовых задач системы муниципального управления входят:
1) Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.
В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении. В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств.
Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они
11
призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.
В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям. Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.
2) Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Это, прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления. Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления. При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления.
3) Формирование базы социально-технических нормативов.
Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета. Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его
12
процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета. Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.
4) Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.
Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения1.
Однако если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации Субъекта Федерации.
5) Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.
Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы. Планы должны лечь
1Муниципальный менеджмент. учебное пособие для вузов. / под ред. Т. Г. Морозовой- М.:ББ, 2011. – С. 428.
13
в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д..
6) Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.
Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера1.
Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.
Достигая целей управления, субъект управления выполняет определенные функции, которые являются основными структурными единицами управленческой деятельности.
Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления2. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу решаемых задач, а также теми целями, к достижению и выполнению которых стремиться деятельность органов местного самоуправления. С учетом роли местного самоуправления в организации и
1Королев, С. В. Теория муниципального управления. М.: Наука, 2013. – С.534.
2Вобленко, С. Ф. Основы местного самоуправления: Учебное пособие, Обнинск, 2014. – С.
342.
14
осуществлении власти народа, решаемых задач и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции:
– обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
– управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
– обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
– удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;
– охрана общественного порядка и окружающей среды;
– защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством1.
Таким образом, проанализировав научную и учебную литературу по вопросу определения понятия муниципального управления, его задач и функций, можно сказать, что муниципальное управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются органы муниципального управления (местного самоуправления) (субъект) и само муниципальное образование (объект), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления.
Приоритетными задачами являются:
стратегическое планирование;
формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления;
формирование базы социально-технических нормативов;
анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения;
контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере;
1Васильев, А. А. Муниципальное управление: Курс лекций. Изд. 4-е, испр. и доп.- Н.
Новгород:, Издатель: Гладкова О. В., 2014. –С.454.
15
планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.
Под функциями муниципального управления понимаются основные направления деятельности органов местного самоуправления
Важнейшими функциями местного самоуправления являются:
обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;
обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;
охрана общественного порядка и окружающей среды;
защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.
1.2 Правовое регулирование муниципального управления в РФ
В ст.4 закона «Об общих принципах организации МС в РФ» определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства.
В ст. 5 определяется круг тех вопросов, которые регулируются указанными нормативно-правовыми актами субъектов России. Структура и содержание устава муниципального образования оговариваются в ст.8 закона.
Рассмотрим более подробно правовую основу муниципального управления.
1. Конституция РФ.
16
Важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации.
Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов1.
Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.
Это придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в обществе.
Местному самоуправлению в Конституции РФ посвящена отдельная глава – Глава 8 (ст. 130-133). В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления2. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный
1Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Рос. газ. – 2011.
2Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Рос. газ. – 2011.
17
бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством.
Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти1.
Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности2.
Часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть 2 статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.
Логическая последовательность и предназначение этих норм свиде- тельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.
Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления.
Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами
1Муниципальный менеджмент. учебное пособие для вузов. / под ред. Т. Г. Морозовой- М.:ББ, 2011. – С. 428.
2 http://www.cons ultant.ru/ document/ cons_d oc_ LAW_2 8399 /
18
и деятельностью местного самоуправления – с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.
Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.
Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Так же органы местного самоуправления соотносятся с системой органов государственной власти по Конституции РФ в статье 121. Согласно ст. 12 в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Так же Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
1Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Рос. газ. – 2011.
19
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
2. Федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты.
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями.
В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования1.
В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над законодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования2.
Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного
1Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Электронный ресурс.
Консультант плюс. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/(
дата обращения 10.02.2016)
2Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г.
Люхтерхпиндт – М.: Фонд Ф.Науманна, 2012. – С.14.
20
самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.
Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран, как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе.
Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Федеральным Законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью1.
Не менее важным является Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред.
от 15.02.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации», в котором установлены порядок финансирования, а так же статус муниципальной службы и муниципального служащего, как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим2.
1Авакъян, С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ . Серия 23. Право. – 2013. – №2. – С.59.
2Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // СПС Гарант
21
В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (с изменениями и дополнениями)призван урегулировать отношения, связанные с условиями и порядком регистрации уставов муниципального образования.
Для более полного понимания положений настоящего Федерального закона следует пояснить, что представляет собой устав муниципального образования.
Устав муниципального образования - это основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории и содержащий основные принципы организации данного местного самоуправления, который определяет с учетом исторических и иных местных традиций границы и состав территорий муниципального образования, вопросы местного значения; структуру и порядок формирования органов местного самоуправления и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, а также другие положения в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.1
Так же к Федеральным Законам, регламентирующим муниципальное управление относятся:
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с изменениями и дополнениями);
Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О приватизации государственного и муниципального имущества»
Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изменениями и дополнениями)
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями и дополнениями)
1Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (с изменениями и дополнениями) // СПС Гарант
22
Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) и др.
3. Нормативные правовые акты субъектов РФ.
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, направленное на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:
конституции республик, входящих в состав РФ;
уставы;
законы субъектов РФ.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в
23
составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.
На примере Челябинской области рассмотрим некоторые из них.
1) Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе.1
В данном Законе внутригородские районы города Челябинская получили статус муниципальных образований.
Деление Челябинского городского округа на внутригородские районы осуществляется с учетом исторически сложившегося территориального устройства. Городская Дума отныне формируется путем избрания по 7 представителей от каждого из семи районов. Глава округа избирается из состава Городской Думы и исполняет полномочия ее председателя.
Администрация новообразованных районов формируется в течение трех месяцев со дня избрания представительного органа внутригородского района.
Глава района избирается на первом заседании представительного органа внутригородского района.
2) 189-ЗО от 11.06.2015 г. «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области»
Данный Закон в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
регулирует отдельные правоотношения, связанные с организацией местного самоуправления в Челябинской области.
Главы муниципального района (далее – район), городского и сельского поселений Челябинской области избираются представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляют местные администрации.
Согласно ст. 3 Глава городского округа (далее – округ) избирается представительным органом округа из числа кандидатов, представленных
1Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. № 703-ЗО «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» // СПС Гарант
24
конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию в 11 округах Челябинской области:
2. Глава округа избирается представительным органом округа из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса в 4 округах Челябинской области1.
3)Закон Челябинской области от 04.04.1997 N 5-ЗО (ред. от 28.10.2004) «О статусе депутата правительственного органа местного самоуправления в Челябинской области»2.
Данный Закон определяет права и обязанности депутата представительного органа местного самоуправления, а также правовые и социальные гарантии, ограничения и ответственность в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий.
4) Закон Челябинской области от 27 сентября 2007 г. N 202-ЗО "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с наделением органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Челябинской области (далее - органы местного самоуправления) на неограниченный срок установленными Законом Челябинской области "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Челябинской области" государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству (далее - государственные полномочия) над гражданами, нуждающимися в опеке (попечительстве), в том числе над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, устанавливает порядок предоставления местным
1Закон Челябинской области № 189 ЗО «О некоторых вопросах правового регулированияорганизации местного самоуправления в Челябинской области. Режим доступа [Электронный ресурс]:http://www.zs74.ru/npa-base/o-nekotoryh-voprosah-pravovogo- regulirovaniya-organizacii-mestnogo-samoupravleniya-v
2Закон Челябинской области от 04.04.1997 № 5-ЗО (ред. от 28.10.2004) «О статусе депутата правительственного органа местного самоуправления в Челябинской области». Режим доступа [Электронный ресурс]: [http://www.ural-region.net/bchel/positld/watchpkkaq5.htm]
25
бюджетам финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, права и обязанности органов местного самоуправления, государственных органов Челябинской области при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, порядок осуществления государственными органами Челябинской области контроля за их осуществлением, порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.
Так же к основным нормативным документам, регламентирующим муниципальное управление в Челябинской области относятся:
Закон Челябинской области «О Муниципальных выборах в Челябинской области» от 10 июля 2006 года № 36-ЗО в ред. от 30.06.2015 г.
- Закон Челябинской области от 29.06.2006 № 42-ЗО «О местном референдуме в Челябинской области».
Закон Челябинской области от 30.05.2007 № 144-ЗО (ред. от 27.05.2010)
«О регулировании муниципальной службы в Челябинской области».
Закон Челябинской области от 28.06.2007 № 153-ЗО «О Реестре должностей муниципальной службы в Челябинской области» (подписан Губернатором Челябинской области 04.07.2007) и др.
А так же:
Закон Челябинской области от 24 декабря 2015 г. № 275-ЗО «Об областном бюджете на 2016 год» (с изменениями и дополнениями)
Закон Челябинской области от 18 декабря 2003 г. № 207-ЗО «О порядке управления государственной собственностью Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области» (с изменениями и дополнениями)
Постановление Правительства Челябинской области от 22 октября 2013 г.
N 359-П «О государственной программе Челябинской области «Оптимизация функций государственного (муниципального) управления Челябинской области
