ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
2.1 Проблемы соотношения государственного управления и местного
Местное самоуправление осуществляет связь между государством и населением. Муниципальное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным – обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление муниципального самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального самоуправления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, муниципального самоуправления имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:
- является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;
- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;
- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;
- требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти.
В свою очередь, муниципальная власть - это совокупность политических институтов на уровне конкретного города или района. Они, в свою очередь, формируются при непосредственном участии населения соответствующих населенных пунктов или административных единиц. Предполагается, что деятельность государственных органов власти на этом уровне будет уступать в
М у ни ц и па л ь но
е
у п р ав л ен и
е –
э
то
ад м и ни с тр а т ив н а
я и
эк о но м и че с ка
я
де я т ел ь н ос т
ь
м е ст н
ых
о рг а но
в
в ла с
ти,
на п ра в л ен н ая н
а
п о дд е рж а н
ие и
р а зв и т
ие
с оц и ал ь н
ой и
п р ом ы шл е н но
й
ин ф р ас т ру к т ур
ы
г о р од
а
ил
и
43
эффективности работе муниципальных структур. Это может быть связано с разными причинами.
В числе главных - чиновники из местных жителей лучше разбираются в специфике локального социума, бизнеса, культурных аспектов. Их знают лично, им доверяют, как правило, больше, чем представителям государственных органов власти. Собственно, это факторы того, что на конституционном уровне рассматриваемые модели управления разграничиваются.
Правда, практическая эффективность самоуправления зависит не столько от возможностей, открытых на уровне законодательства, сколько от развитости муниципальных институтов, а также от практической готовности населения участвовать в локальном политическом процессе.
Вместе с тем государственное и муниципальное управление, если опять же говорить о модели, действующей в России, осуществляются в рамках очень схожих форм. Можно сказать, что все те аспекты, что мы рассмотрели выше, характерны также и для институтов местного самоуправления. Ведь специфика задач, которые стоят перед институтами муниципальной власти, в целом та же, что и в случае с государственными органами.
Каков же, таким образом, ключевой критерий разграничения? Формы государственного и муниципального управления, как мы определили выше, в целом схожи. Однако есть разница, и она значительна - в компетенциях, характерных для того или иного уровня реализации власти, а также в механизмах подотчетности тех или иных властных структур. В случае с государственной властью конечная инстанция - высший исполнительный орган по вертикали. В муниципалитетах таковым выступает мэрия, которая, в свою очередь, несет главным образом только лишь предусмотренные законом механизмы ответственности за возможные нарушения в своей деятельности. Но есть сферы, попадающие под исключение. Одна из таковых - это бюджетный процесс. Очень многие российские муниципалитеты выстраивают свою
44
хозяйственную систему за счет ассигнований из федерального или регионального бюджетов. Соответственно, за освоение бюджетных средств органы местного самоуправления могут отчитываться перед компетентными структурами государственной власти.
Хотя в то же время у муниципалитетов есть право самостоятельно распоряжаться финансовым ресурсом1.
В настоящих условиях формирования российской государственности муниципальное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Реализуется тенденция децентрализации управления.
Несмотря на то, что местное самоуправление выведено за рамки государственного управления, оно остается в системе власти Российской Федерации. Особенно четко это прослеживается в процессе взаимодействия государственной и муниципальной службы; в профессиональной организации государственной и муниципальной службы. Существует общность целей, задач и ответственности органов гос. управления и местного самоуправления перед населением, организациями и государством.
Действуют общие закономерности управления, четкие взаимосвязи – это не допускает самоизоляции органов местного самоуправления. Разграничение между государственным управлением и местным самоуправлением происходит на уровне субъекта Российской Федерации.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года определены полномочия органов государственной власти по отношению к органам местного самоуправления, направления государственной поддержки.
1 Электронный ресурс: http://www.syl.ru/article/167739/new_formyi-gosudarstvennogo-upravleniya- sistema-gosudarstvennogo-upravleniya //05.03.2016
45
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления относятся:
-наделение федеральным законом органов местного самоуправления отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
-установление государственных минимальных социальных стандартов;
-принятие федеральных программ развития местного самоуправления;
-установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
-регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
-осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
-регулирование основ муниципальной службы.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления относятся:
-наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
-принятие региональных программ развития местного самоуправления;
-регулирование законами субъекта Российской Федерации особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
-законодательство о муниципальной службе;
46
-принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.
Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации согласно Реестрам государственных и муниципальных должностей, с учетом квалификационных требований по должностям. В законах субъектов Российской Федерации стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, создается единое правовое пространство прохождения государственной и муниципальной службы.
Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного сообщества1.
Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов – система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.
Детальность органов государственной власти и органов муниципального самоуправления строится на принципах взаимодействия:
- законности,
- добровольности;
- учета совместных интересов и взаимной ответственности;
- сохранения независимости муниципальной власти.
Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов Российской
1Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие / Под ред. Г.В.
Атаманчука.-М.: РАГС, 2013. – С. 217.
Му н и ци п а ль н о
е
у пр а в ле н ие
–
э т
о
а д м ин и ст р а ти в на
я и
э ко н о ми ч е ск а
я
д е ят е л ьн о ст
ь
ме с т ны
х
о р г ан о
в
в л ас т
и,
н а пр а вл е н на
я
н
а
по д д ер ж а ни
е и
р аз в ит и
е
с о ци а л ьн о
й и
п ро м ыш л е нн о
й
и н фр а с тр у кт у р
ы
г ор о д
а
и л
и
д р уг о
го
п ос е ле н и
я, а
т а кж
е
уп р а вл е ни
е
уч р еж д е ни я м
и,
к
47
Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников.
При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.
Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.
Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного самоуправления.
Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия1.
Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:
1Некрасов, Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России / Е.Е. Некрасов- . М.: Инфра-М, 2012. – С. 320.
48
- разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально- экономического развития территорий;
-выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;
-решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;
- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);
- обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;
- создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;
- формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;
- создание совместных государственно-муниципальных организаций1.
Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.
Таким образом, проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так и в других странах.
Статья 12 Конституции России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике
1 Селютина, Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного
самоуправления / Е.Н. Селютина.Орел, 2013. –С.125.
49
эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои. Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства. На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами: во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления; во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления; в-третьих, для обеспечения федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» принимаются ряд федеральных законов1.