ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
2.2 Участие граждан в муниципальном управлении
49
эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои. Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства. На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами: во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления; во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления; в-третьих, для обеспечения федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» принимаются ряд федеральных законов1.
50
общественной самоуправление). Основные положения о формах и порядке участия населения в осуществлении местного самоуправления закреплены в 131-ФЗ, конкретизируются в уставе муниципального образования.
Рассмотрим подробней каждую форму участия граждан в осуществлении муниципального самоуправления.
Безусловно, наиболее значимой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления с точки зрения своей значимости является местный референдум. Согласно части 7 статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, наряду с уставом муниципального образования, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Однако референдум достаточно трудно организовать и провести. Поэтому более распространенными являются другие способы выражения волеизъявления населения по вопросам местного значения.
Прежде всего, это - муниципальные выборы. Муниципальные выборы носят периодический характер и являются способом избрания основных органов местного самоуправления (как правило, представительного органа и главы муниципального образования). В отличие от референдума в ходе выборов невозможно напрямую принять те или иные решения, определяющие жизнь местного населения, однако именно на выборах определяются те должностные лица, которые будут данные решения на постоянной основе принимать и обеспечивать их исполнение.
51
Действенным средством контроля населения за уже избранными должностными лицами местного самоуправления является наличие другой формы непосредственного волеизъявления - голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются в основном уставом муниципального образования. В то же время ряд вопросов регламентируется действующим федеральным и областным законодательством.
Так, согласно части 2 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Среди форм прямой демократии необходимо отдельно выделить сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования. Согласно части 1 статьи 25 Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Однако, не все формы прямого волеизъявления связаны с непосредственным принятием местным населением решений по вопросам местного значения. В ряде случаев они обеспечивают участие граждан в обсуждении решений
М ун и ц ип а ль н о
е
у пр а в л ен и
е –
эт
о
а д м ин и ст р а ти в н
ая и
э к он о м ич е ск а
я
д е я те л ьн о с
ть
ме с т ны
х
о р г ан о
в
в л а ст
и,
н а пр а вл е н на
я на
п од д ер ж а ни
е и
р аз в ит и
е
с о ц иа л ь но й
52
органов местного самоуправления, помогая последним в своей нормотворческой деятельности в максимальной мере учесть мнение различных социальных групп.
К таковым относятся правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов).
Правотворческая инициатива - предложение группы граждан по принятию муниципального правового акта. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях
53
приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Еще одна форма участия населения в осуществлении местного самоуправления - собрания (конференции) граждан применяется для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
54
самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
Следует отметить, что перечень форм прямого волеизъявления, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим. Наряду с ними, граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Федеральный Закон «Об общественных объединениях» предоставил право общественным объединениям участвовать в выработке решений органов местного самоуправления при решении вопросов, затрагивающих интересы этих объединений, но не вопросов муниципальной политики в целом. В течение последних лет осуществлялся постоянный поиск приемлемых и удобных для всех сторон форм общественного участия в управлении местными и государственными делами. Совместная работа некоммерческого сектора России привела к тому, что в настоящее время в федеральном законодательстве закреплено требование об обязательном участии общественности в разработке муниципальной политики по некоторым принципиальным направлениям.
Собрание граждан
Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.
Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе
Му н иц и п ал ь но
е
у пр а вл е н
ие –
э т
о
а дм и н ис т р ат и вн а
я и
э ко н ом и ч ес к а
я
д ея т е ль н ос т
ь
м е ст н ы
х
о р га н о
в
в ла с т
и,
на п р ав л е нн а
я
н
а
п о д де р жа н и
е и
р а з ви т и
е
с о ци а ль н о
й и
п р о мы ш л ен н
ой
и нф р а
55
представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.
Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Конференция граждан (собрание делегатов)
В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Опрос граждан
56
Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
Обращения граждан в органы местного самоуправления
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении
Наряду с предусмотренными Федеральным законом № 131 формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону № 131 и законами субъектов Российской Федерации.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.
Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением
57
местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
Нормы заданы и получили свое развитие в региональном законодательстве и местных нормативных актах таким образом, что практическая реализация этих прав становится весьма затруднительной. Прецедентов инициирования гражданами местного референдума, голосования, например, по отзыву должностного лица, не наблюдается.
Что касается голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, надо сказать, что развитие такой практики назрело, так как депутат или другое должностное лицо, не исполняющее свои обязанности, или плохо исполняющее их, это далеко не редкость в наших муниципалитетах.
Однако те нормы и процедуры, как они прописаны в ФЗ-131, делают отзыв совершенно не реальным. В то же время, такая сомнительная норма, введенная по инициативе Президента России, как удаление главы муниципального образования, становится все более популярной и быстро развивается.
Законом предусмотрена такая норма, как публичные слушания, которые проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.
Однако еще далеко не все жители знакомы с процедурами подготовки и проведения публичных слушаний, в особенности по вопросам землепользования и градостроительной деятельности. Между тем конфликты жителей и местных администраций в связи с уплотнением застройки жилых кварталов, размещением торговых точек, коллективных гаражей, ликвидацией в связи с этим спортивных и детских площадок, вырубкой зеленых насаждений и т.д. носят массовый характер. Сейчас все эти вопросы обязаны проходить процедуру публичных слушаний. Но чиновники уже научились делать так, что протесты жителей, как правило, отклоняются под разными предлогами, либо информация о проведении публичных слушаний не доходит до жителей.
Му н и ци п ал ь н
ое
у пр а вл е н
ие –
э т
о
а д ми н ис т р ат и вн а
я и
э ко н о ми ч ес к а
я
д ея т е ль н о ст
ь
ме с тн ы
х
о р га н о
в
в л ас т
и,
н ап р а вл е нн а
я
н
а
п о д де р ж ан и
е и
ра з ви т и
е
с о ци а л ьн о
й и
пр о мы ш л ен н ой и н фр а ст р у кт у
ры
г ор о да и
ли
д ру г о
го
по с е ле н ия
, а
т а кж
е
у п р ав л ен и
е
у ч р еж д е ни я
ми,
ко т ор ы
е
н а хо д я т
ся в
с о бс т ве н н ос т
и
г о ро д с ко
й/
по с ел к о во
й
о б щ ин
ы.
Т а ка
я
де я те л ь но с т
ь
о су щ е ст в л яе т
ся в
р а мк а
х
м у н иц и п ал ь ны
х
гр а ни
ц
со г ла с н
о
п р ин я т ом
у
и у тв е р жд е нн о м
у
д е пу т ат с к
им
ко р п ус о
м
Г е не р а ль н ом
у
пл а н
у
р а зв и ти
я
те р ри т о ри
и.
М у ни ц и па л ьн о
е
у п ра в л ен и
е
н а пр я м
ую не
я вл я е тс
я
ф о р мо
й
по л ит и ч ес к ог
о
ад м ин и с т ри р о
58
Процесс дальнейшего развития территориального общественного самоуправления (ТОС, СТОС, уличный комитет и т.д.) трудно прогнозировать.
Если раньше мы говорили, что ТОС – это формы, диктуемые самой жизнью, то теперь все отрегулировано законом. В соответствии со статьей 27, п.5, территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления. В этой же статье, п.6, указано, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Даже выборы главы местного самоуправления требуют менее жесткого представительства. Усложнились и пути решения таких вопросов, как финансовая поддержка органов ТОС и многие другие.
В некоторых муниципалитетах для того, чтобы сохранить систему органов территориального общественного самоуправления и сформированный актив жителей, советы ТОС преобразуются в муниципальные учреждения, например, создаются муниципальные центры развития местного самоуправления. Можно понять органы исполнительной власти, которые стремятся сохранить систему связи с жителями, создававшуюся много лет, найти легальные пути финансовой поддержки советов, созданных в микрорайонах. Но сохранятся ли при этом условия для развития новых инициатив по месту жительства и осуществления реального самоуправления.
Таким образом, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепляет такие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, как местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата (выборного лица) и по изменению границ муниципального образования, правотворческая инициатива граждан, ТОС, публичные слушания, собрание (конференция), опрос, обращения граждан.
59
Однако закон определяет лишь направления участия граждан в реализации местного самоуправления и закрепляет некоторые права, но механизмы реализации большинства этих прав в законе не разработаны. Следовательно, поиск и разработка таких механизмов осуществляются самим местным сообществом.
Опыт показывает, что при традиционном способе организации местного самоуправления (с главенствующей ролью органов местного самоуправления) местная администрация разрабатывает и принимает такие «правила игры» (т.е.
нормативные акты, содержащие механизмы реализации ФЗ-131), которые чрезмерно усложнены, практически невыполнимы и в максимальной степени ограждают местную власть от каких бы то ни было влияний со стороны сообщества.
Таким образом, реформа местного самоуправления дискредитируется, приобретает фиктивный характер. Однако у местного сообщества имеется возможность влияния на данный процесс через скоординированную активную работу некоммерческих организаций, позволяющую уменьшить либо вообще нейтрализовать административный волюнтаризм, позволяя местному сообществу добиваться учета собственных интересов при принятии решений органами местного самоуправления.
Поэтому очень важно систематизировать опыт деятельности общественных объединений по организации общественного сопровождения реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части обеспечения участия граждан в реализации местного самоуправления.
Таким образом, законодатель открыл широкий простор для проявления инициативы населения муниципальных образований, для прямого участия рядовых граждан в решении проблем, стоящих перед местными сообществами.
60