Áreas protegidas como instrumento.

Os instrumentos previstos na Política Ambiental brasileira, Lei Federal Nº 6.938, de 31.08.1981, têm a finalidade de implementar a proposta legal para a gestão ambiental, orientada pelo princípio, para atingir seus objetivos. Dessa forma observa-se que as ações apresentadas no artigo 9º constituem-se para o Poder Público em obrigação de fazer ou dever de ofício. Na doutrina jurídica brasileira encontra-se uma organização dos instrumentos da Política Ambiental, eles “são de variada natureza e podem ser agrupados em instrumentos de intervenção ambiental, instrumentos de controle ambiental e instrumentos de controle repressivo” (SILVA, 1994, p. 149).

Os instrumentos de intervenção ambiental são os mecanismos normativos com base nos quais o Poder Público intervém no meio ambiente para condicionar a atividade particular ou pública ao fim da Política Nacional do Meio Ambiente, esses são I. o estabelecimento de padrões da qualidade ambiental; II. O zoneamento ambiental; III. A avaliação de impacto ambiental; IV. A criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Federal, Estadual e Municipal; V. os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnológica, voltados para a melhoria da qualidade ambiental.

São instrumentos de controle ambiental todos aqueles atos e medidas, destinados a verificar a observância das normas e planos que visem à defesa e a recuperação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológicos. Esse controle exercido sempre pelo Poder Público, ocorrerá em três momentos: a) antes – controle prévio realizado pelos estudos e avaliação de impacto ambiental e pelo licenciamento prévio das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; b) durante – dito controle concomitante, se efetiva pelas inspeções e fiscalizações, produção de relatórios de qualidade do meio ambiente (...), c) depois – dito controle sucessivo ou a posteriori, mediante vistoria e exames, a fim de verificar se a ação se ateve aos ditames legais de proteção ambiental, o monitoramento.

São instrumentos de controle repressivo aqueles que visam corrigir os desvios da legalidade ambiental pela aplicação de sanções administrativas, civis ou penais (SILVA, 1994, p. 149-150).

Assim, a análise aqui proposta será pertinente ao estabelecimento de áreas protegidas, um instrumento de intervenção ambiental com fins de cumprir o que determina a Política Ambiental.

Com relação aos instrumentos dispostos para a implementação da gestão ambiental observa-se que, dentre outros previstos no artigo 9º, inciso VI, é “a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas”.

O instrumento proposto no artigo 9º, inciso VI, foi recepcionado quase que ao pé da letra pela Constituição Federal de 1988, inciso III, §1º do artigo 225, de acordo com o exposto anteriormente, áreas protegidas constituem-se em classe desses espaços.. Entretanto, o legislador, ao dispor na segunda parte do enunciado sobre a criação de áreas de proteção ambiental, que são as APA’s, de áreas de relevante interesse ecológico, as ARIE’s e de reservas extrativistas, RESEX’s, dispõe sobre a criação de categorias de unidades de conservação da natureza, do grupo identificado como de uso sustentável80_{. Logo, trata-se de} criação, estabelecimento ou instituição de áreas protegidas que consolidam um dos instrumentos da Política Ambiental brasileira.

A criação de áreas protegidas atualmente no Brasil, em especial na Amazônia, tem uma relação muito íntima com outro instrumento da Política Ambiental que é o zoneamento ecológico-econômico, que será detalhado no próximo item deste trabalho, pois implica na própria realização do ordenamento territorial.

Contudo o zoneamento ambiental é também um instrumento da gestão ambiental, que em sua realização tem como diretriz observar e respeitar as áreas protegidas já existentes no território, bem como identificar as possibilidades de virem a ser implantadas novas áreas com esse fim.

Outro instrumento que remete ao tema das áreas protegidas é o de controle das atividades econômicas realizado pela avaliação de impactos ambientais e pelo licenciamento ambiental, bem como na revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras, ações previstas nos incisos III e IV do artigo 9º, dispositivos estes regulamentados pela Resolução CONAMA Nº 2 de 1996 que determina em seu artigo 1º, in verbis:

Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente com fundamento do EIA/RIMA, terá como um dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto, preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador, ouvido o empregador (destaque inserido).

80 _{Conforme o disposto no artigo 14 da Lei Federal Nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema}

O cumprimento da medida prevista, que é a compensação ambiental, implica na determinação de uma obrigação de fazer para licenciado, devendo o mesmo, para executar a medida destinar área territorial para fins de implantação de área protegida, considerando que a criação de unidade de conservação de domínio público e de uso indireto pertence ao grupo de Unidades de Proteção Integral, e somente pode ser criada pelo Poder Público.

No contexto regional após a edição da lei do SNUC houve um grande incentivo para a criação de áreas protegidas através do Programa de Áreas Protegidas na Amazônia – ARPA, instituído em 2002, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente81. Dito programa teve “por finalidade expandir e consolidar a totalidade de áreas protegidas no bioma Amazônia, de modo a assegurar a conservação da biodiversidade na região e contribuir para o seu desenvolvimento sustentável de forma descentralizada e participativa” (art. 2º do Decreto Federal Nº 4.326/2002).

Observa-se que esse programa já estabelecia uma vinculação direta entre a consolidação das áreas protegidas e o desenvolvimento sustentável regional, bem como propõe nas suas finalidades a confirmação das áreas protegidas como um instrumento ou meio para a conservação da biodiversidade do ecossistema regional.

Ao se analisar os objetivos específicos do Programa ARPA, in verbis:

A criação de unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável na região amazônica; - a consolidação das unidades de conservação de proteção integral; - a manutenção das unidades de conservação de proteção integral e dos serviços de vigilância das unidades de conservação do uso sustentável (reservas extrativistas e reservas de uso sustentável); e - a criação de mecanismos que garantam a sustentação financeira das unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável em longo prazo (art. 3º do Decreto Federal Nº 4.326/2002).

Constata-se que o alcance do objetivo proposto está em criar unidades de conservação, tanto de proteção integral como de uso sustentável, conforme dispõe o SNUC, primando pela consolidação e manutenção daquelas que são do grupo de proteção integral, restando para as de uso sustentável a manutenção dos serviços de vigilância. Como um quarto e último objetivo específico o programa deveria alcançar a criação de mecanismos que assegurassem a sustentação financeira das unidades de conservação em longo prazo.

No conteúdo definido pelo decreto claro estava a pretensão do Governo Federal brasileiro em aumentar o número de áreas protegidas na Amazônia, na ocasião esta ação foi proposta como um meio de bloquear o avanço das atividades produtivas rurais na região que fatalmente implicavam na conversão da floresta nativa em áreas para uso do solo com

agricultura e pecuária. Esta transformação foi observada no plano internacional como uma ação predatória dos recursos naturais da região.

Nesse sentido, a instituição do Programa ARPA é uma ação governamental decorrente e atrelada a outro que já existia desde 1997, o Programa Piloto para a Proteção de Florestas Tropicais do Brasil – PPG7, sendo este uma ação concreta da cooperação internacional que se origina no âmbito da Convenção Sobre o Meio Ambiente Humano, assinada em 1972. Conforme se observa no art. 1º, in verbis:

Fica instituído, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA, a ser desenvolvido com recursos ordinários de programas daquele Ministério da mesma categoria de programação, com recursos oriundos de cooperação internacional internalizados pelo Programa Piloto para a Proteção de Florestas Tropicais do Brasil - PPG7, regulado pelo Decreto no _{2.119, de 13 de janeiro de 1997, e com recursos de doação}

internacional e nacional.

O Programa PPG7, visava a amplamente mudar as ações e formas de uso do solo das áreas de florestas tropicais, ou seja, propunha que se desenvolvesse no âmbito de todos os setores da sociedade um modelo que levasse à redução das ações de desflorestamento, o que já caracterizava as áreas próximas aos eixos das grandes rodovias abertas na Amazônia. Isto pode ser visto de acordo com o enunciado do objetivo do Programa:

O Programa tem por objetivo a implantação de um modelo de desenvolvimento sustentável em florestas tropicais brasileiras, constituindo- se de um conjunto de projetos de execução integrada pelos governos federal, estaduais e municipais e a sociedade civil organizada, com o apoio técnico e financeiro da comunidade internacional. Parágrafo único. A primeira fase do Programa inclui atividades como: zoneamento ecológico-econômico; monitoramento e vigilância; controle e fiscalização; fortalecimento institucional de órgãos estaduais de meio ambiente; implantação e operação de parques e reservas, florestas nacionais, reservas extrativistas e terras indígenas; pesquisas orientadas ao desenvolvimento sustentável e ao estabelecimento de centros de excelência científica; manejo de recursos naturais; reabilitação de áreas degradadas; educação ambiental e projetos demonstrativos (art. 2º, do Decreto Federal Nº 2.119/1997).

Estes instrumentos legais mostram para os estamentos do Poder Público brasileiro a necessidade de ação de modo a dar conta da demanda proposta para a gestão no desenvolvimento regional no Brasil. Os modelos apresentados para serem adotados, como projetos de desenvolvimento regional, por exemplo, deveriam desde então materializar a ideia de consolidar o paradigma da sustentabilidade.

Não há como negar também que estes instrumentos legais tiveram o propósito de incentivar e apoiar a ideia de consolidação pelos governos estaduais na região e de estabelecer em seus territórios políticas de ordenamento do solo e, consequentemente, propondo a criação

de unidades de conservação, como vai ocorrer no Pará, justificando como ação prioritária a criação de áreas protegidas como um efetivo instrumento da gestão ambiental.

Atualmente, no conjunto das medidas que instrumentalizam a Política Ambiental brasileira em todos os níveis da federação, tem-se “como principal componente e instrumento de comando e controle a criação de áreas protegidas, que vem a contribuir direta ou indiretamente para a manutenção de serviços ambientais na Amazônia” (WUNDER, 2008, p. 19).

Destaca-se que os serviços ambientais das florestas tropicais na Amazônia brasileira compreendem a captura e retenção de carbono, a manutenção da biodiversidade, a proteção hídrica e a preservação das belezas cênicas (WUNDER, 2008, p. 21), atividades que guardam uma compatibilidade única com os fins das áreas protegidas.