O atraso no desenvolvimento do Nordeste possui causa histórica como inicialmente identificamos, assim como outras regiões do país que possuem causas diversas, a nossa região sofre os efeitos climáticos que afastaram daqui a industrialização, a mecanização rural e os recursos privados ou públicos que pudessem fazer desenvolver. Então, quando falamos de responsabilidade e atividades desenvolvidas, para além da questão da falta da água, encontramos justificativas (ou ausência delas) na política de desenvolvimento regional do governo federal e dos Estados, tema que passamos a dedicar boa parte deste capítulo, de forma a estudar se houve avanços ou se há falhas.
Do livro Desenvolvimento Regional no Brasil: Políticas, Estratégias e Perspectivas (2017, pp. 65-98) dos organizadores: Aristides Monteiro Neto, César Nunes de Castro e Carlos Antonio Brandão no capítulo dois de autoria do doutor em desenvolvimento econômico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), em 2014, Vitarque Lucas Paes Coêlho, autor de dissertação de doutorado cujo título é A política regional do governo Lula (2003-2010), extraímos algumas considerações, na qual achamos conveniente destacar.
Segundo Vitarque Lucas Paes Coêlho (2017, p. 65) a dificuldade de implementação de uma política de desenvolvimento regional é a palavra chave quanto ao Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) que foi formalizado por Decreto n° 6.047/2007. Segundo o autor a política regional está comprometida também pela ausência de um Projeto Nacional de Desenvolvimento que possua objetivos: gerais (econômicos, políticos e sociais), temáticos (distribuição de renda, saúde pública, educação), setoriais (agropecuária, mineração, siderurgia, transporte urbano, etc.) e notadamente os regionais.
Para ele a vinda do Partido dos Trabalhadores em 2003, que inicialmente manteve a ortodoxia fiscal do governo anterior, trouxe uma inclusão substancial de distribuição de renda com a criação/ampliação do Programa Bolsa Família (PBF) a 13 milhões de famílias brasileiras, sendo dessas 60% localizadas no Norte/Nordeste. E que além da política de expansão dos benefícios previdenciários e assistenciais, a política de valorização real do salário mínimo, associada a expansão do crédito e queda da taxa de juros contribuíram para melhorias materiais da classe trabalhadora e para diminuição das desigualdades sociais – e regionais – de renda.
Ainda conforme o mesmo autor, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) possuiu investimentos para o Norte/Nordeste em percentuais superiores ao PIB dessas regiões com investimentos em i) infraestrutura, ii) energia, iii) social e urbana e iv) logística. Mas que, apesar dos números e informações os resultados macroeconômicos da participação regional do PIB apresentaram melhorias modestas, pois a expansão do emprego nessas periferias concentrou-se em serviços de baixa qualificação e na Construção Civil, setores de baixa produtividade e baixo potencial inovador.
O PNDR (Brasil, 2003b) procurava enfrentar a tendência geral de concentração do capital através do trato do ponto central que era valorizar a diversidade regional do país em múltiplas dimensões – ambiental, socioeconômico e cultural, com dois objetivos fundamentais: de reverter as desigualdades regionais e explorar os potenciais endógenos da diversa base regional brasileira. Utilizando-se de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 1991 a 2000 e estimativas do Instituto de Pesquisas Aplicada (IPEA) para os anos de 1998 e 1999 identificou-se forte contraste entre o litoral e o interior e uma clivagem Norte-Sul com diferentes níveis de renda, de urbanização e de acesso à serviços básicos (NETO, et al, 2017, p. 74):
a) “Identificações de sub-regiões dinâmicas, competitivas e com elevados rendimentos médios e de sub-regiões com precárias condições de vida e de traços de estagnação em todas as macrorregiões do país;
b) Persistência de um padrão macrorregional de diferenciação das principais regiões Norte-Nordeste e o Sul-Sudeste, com o Centro-Oeste se aproximando dessas últimas;
c) Registro de extrema vulnerabilidade dos indicadores socioeconômicos do Nordeste Semiárido e da Região Amazônica”.
Conclui-se que esses dados corroboram com a necessidade de regular as ações de desenvolvimento regional desde a escala nacional e de pensar estrategicamente as iniciativas no plano macrorregional e em algumas escalas especiais. Para ele o Nordeste Semiárido e a
região da Faixa de Fronteira são destacados como sub-regiões estrategicamente importantes para o desenvolvimento e a integração nacional. Pois a primeira possui precárias condições de vida e baixa atividade econômica (40% da população do Nordeste e apenas 20% do PIB regional) e a segunda por ser uma área estratégica sob a perspectiva ambiental e também da integração sul-americana.
O Decreto criou a Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República que atuaria a nível macrorregional com a criação de planos estratégicos de desenvolvimento e articulação de ações. Nas instancias sub-regionais estariam as ações operacionais a partir de espaços institucionais de concertação, como fóruns e agências de desenvolvimento. A proposta dos programas mesorregionais fundamenta-se em uma agenda de ações, que inclui: i) apoio à infraestrutura; ii) promoção da inovação; iii) capacitação de mão de obra; iv) oferta de crédito;
v) apoio à ampliação dos ativos relacionais, e vi) estruturação dos arranjos produtivos locais
(APL) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) é o principal instrumento dessa política, com uma linha de financiamento não reembolsável e que foi objeto de Proposta de Emenda Constitucional (PEC n° 41/2003), de reforma tributária, com previsão de 2% da arrecadação do IPI e IRPJ, com previsão de arrecadação de 3,6 bilhões, em valores de 2003, um valor modesto, cerca de 0,2% do PIB nacional. Ao final a proposta de criação do fundo foi retirada da pauta final de discussão.
Em 2007 foram recriadas a SUDAM e a SUDENE, e em 2009, a SUDECO. Mas as superintendências regionais ficaram sem quadros técnicos, orçamento, infraestrutura ou clareza sobre seu papel institucional.
Basicamente os instrumentos federais para a política regional e a PNDR são os fundos constitucionais de financiamento, os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos fiscais. Em termos financeiros os fundos constitucionais são os principais instrumentos, na figura da página seguinte, extraída do livro acima citado podemos observar a evolução das contratações entre os anos de 2003 a 2010.
Figura 7 - Contratações dos fundos constitucionais de financiamento (2003-2010).
Fonte: COÊLHO apud Ministério da Integração Nacional, 2014.
E ainda apresentou outro dado importante para compreendermos os volumes e destinos desse Fundo por setores e estados (2006-2011).
Figura 8 - Distribuição dos fundos constitucionais por tipologia PNDR (2003-2010)
Figura 9 - Distribuição do FDNE por setores e estados (2006-2011)
Fonte: COÊLHO apud Ministério da Integração Nacional, 2014.
Da análise dos dados apresentados podemos identificar que se trata de valores muito aquém do esperado, e o pouco recurso que foi destinado às regiões de baixa renda, que deveriam ser o objeto principal dos recursos, assim como a ínfima percentagem destinada ao Estado do Rio Grande do Norte (1,43% do FDNE) e somente para o setor industrial.
“Alguns estudos (Menezes, 2009) concluem que a atuação dos fundos constitucionais e dos incentivos fiscais resulta na ampliação das desigualdades intrarregionais no interior das macrorregiões beneficiadas. Com efeito, a demanda qualificada por crédito e por incentivos fiscais tende a ser mais acentuada nas sub- regiões mais dinâmicas dos estados favorecidos – sobretudo no entorno das grandes capitais e dos enclaves exportadores. É a lógica da causação circular cumulativa (Myrdal, 1968), em operação nos espaços periféricos dos país, sob o patrocínio dos instrumentos de política regional que supostamente deveriam atuar na contramão desse processo.” (NETO, et al, 2017, p. 85) (grifo nosso)
Uma outra fonte que poderia ser utilizada, conforme citações do autor, é a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), que é a principal financiadora pública de estudos e projetos para a inovação, mas com percentuais históricos questionáveis.
Figura 10 - Operações contratadas pela FINEP (2005-2010)
Fonte: COÊLHO apud FINEP, 2014.
Por ultimo, a expansão universitária (catorze novas universidades) e dos institutos federais de educação (214 novas escolas técnicas), assim como as cinquenta unidades descentralizadas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). Na qual defende o autor esse progresso técnico na agricultura familiar permitira explorar o potencial de nossa biodiversidade, seja no desenvolvimento de produção de alimentos e energia solar na região semiárida, seja no desenvolvimento de medicamentos fitoterápicos e exploração do potencial produtivo da região amazônica.
Da obra de Aristides Monteiro Neto (2017, p. 197), economista e doutor em desenvolvimento econômico pela Unicamp, extraímos uma visão mais positiva quanto ao período dos anos 2000 à 2013. Para Aristides outros fatores e instrumentos foram decisivos para melhoria da transferência de recursos das regiões Sul-Sudeste para as regiões menos desenvolvidas do Brasil, assim menciona que há para essas regiões evidencias de transferências por meio da política tributária através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e Fundo de Participação dos Estados (FPE), ao que se observa facilmente na imagem abaixo, extraída da tabela de dados sobre o assunto.
Figura 11 - Receitas tributárias por habitante no federalismo brasileiro
Fonte: Livro Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas, p. 205.
Para o autor, outros instrumentos utilizados pelo governo central nesse período foram os programas de Políticas Públicas do BNDES, o Programa Bolsa Família (PBF), o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Renda Mínima Vitalícia (RMV).
Figura 12 - Nordeste: dimensão regional de instrumentos selecionados de política do governo federal – valores acumulados nos períodos selecionados.
Fonte: Livro Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas, p. 209.
Assim, para ele, as receitas tributárias oriundas de transferências recebidas, mais a política de investimentos, não somente do Fundo Constitucional (FNE), mas também do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) e os gastos com investimentos sociais são fatores que se concretizam numa real transferência de receitas das regiões mais ricas para as mais pobres, ao que evidenciou esse fato conjuntamente com dados expressivos de aumentos considerados desses recursos até o ano de 2013.
Figura 13 - Nordeste: dimensão regional de instrumentos selecionados de política do governo federal – valores acumulados nos períodos selecionados.
Adentrando agora na questão principal desse trabalho, apontamos outros órgãos responsáveis pela gestão pública (hídrica), agora adentrando mais precisamente na questão da água, que são: Agência Nacional de Águas (ANA), a Secretaria Estadual de Agricultura e Recursos Hídricos – que órgão de governo, responsável pela política e gestão dos recursos públicos nos assuntos hídricos no Estado do Rio Grande do Norte; e o Instituto de Gestão de Águas do Estado do Rio Grande do Norte (IGARN) é instituto com poderes de outorga e gestão operacional do sistema hídrico estadual; e Comitês de Bacias (Hidrográficas) que são organizações com a participação popular para a política hídrica e gestão de cada bacia hídrica. A ANA é autarquia especial, instituída por Lei Federal n°9.984/2000 com responsabilidade pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e tem no seu art. 4°, X da lei instituidora a competência para planeja e promover ações para prevenir ou minimizar os efeitos das secas.
Conforme DANTAS (2013, p. 20) o histórico de gestão do sistema de gestão de águas do RN seguiu a seguinte sequência:
“O primeiro passo acerca da implementação de uma gestão de recursos hídricos no RN, foi através da Lei 6.908 de 01 de julho de 1996, que tem por titulo a Politica Estadual de Recursos Hídricos. Um de seus instrumentos é o Plano Estadual de Recursos Hídricos, previsto no art. 4º, inciso I.
Em 1997 e 1998 foi realizada a regularização dos órgãos estaduais criados na Lei 6.908; FUNERH, Fundo Estadual de Recursos Hídricos, Decreto 13.836de 11 de março de 1998, SIGRH, Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Hídricos, Decreto 13.284 de 22 de março de 1997, SERHID, Secretaria de Recursos Hídricos Decreto 13.285de 22 de março de 1997. Também foi regularizado pelo Decreto 13.283de 22 de março de 1997, a outorga, que é o direito de usar o recurso hídrico e licenciamento de obras de oferta hídrica.
O IGARN, Instituto de Gestão das Águas do Estado do Rio Grande do Norte foi criado através da Lei 8.086 de 15 de abril de 2002. O órgão é responsável pela gestão técnica e operacional dos recursos hídricos e dará apoio técnico e operacional ao SIGERH, que fora criado pela Lei 6.908. Em 2004 surge o primeiro comitê de bacia do Rio Grande do Norte. Através do Decreto 17.789 de 17 de setembro de 2004,instituio Comitê da Sub-bacia Hidrográficado Rio Pitimbu, que esta localizada nos municípios de Natal, Parnamirim e Macaíba. No ano de 2010 foi criado o comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Ceará-Mirim, posteriormente foi criado o comitê do rio Piancó-Piranhas-Açu. Em 2013 foi criado o Comitê de Bacia do Rio Apodi-Mossoró.” (DANTAS, P. H. N., 2013, p. 20)
Dentre a política de gestão de recursos hídricos estão os seguintes instrumentos, conforme Lei Federal n° 9.433/97:
a) Planos de bacias, planos estaduais e Plano Nacional de Recursos Hídricos; b) Outorga de direito de uso;
d) Enquadramentos dos corpos d‟água em classes;
e) Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos.
Ainda resta, para o nosso Estado, a sociedade de economia mista que é concessionária dos serviços de fornecimento de água pública e coleta de esgotos sanitários para a cidade de Currais Novos, a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN). Que conforme Clementino (2017, p. 10) a CAERN foi constituída mediante autorização da Lei Estadual n° 3.742/69, alterada pela Lei 4.747/78, e é uma Sociedade Anônima de Economia Mista, vinculada à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH). Atende 153 sedes de municípios e 13 localidades, restando apenas 15 cidades do Estado que não são atendidas. Possui missão de atender a população no fornecimento de água encanada potável, coleta e tratamento de esgoto. Em Currais Novos foi fundada em julho de 1973 e possui dois sistemas de armazenamento, tratamento e bombeamento de água, ETA Dourado e Gargalheiras, com 30 funcionários e vinculada administrativamente a regional de Caicó.
Como concessionária de serviços públicos a CAERN está sujeita a fiscalização da Agência Reguladora de Serviços Públicos do Rio Grande do Norte – ARSEP, autarquia sob regime especial, tem poder de regulação, controle e fiscalização sobre serviços públicos com finalidade última de atender ao interesse público quanto ao saneamento básico.
Ao que de todos os órgãos, secretarias e ministérios aqui identificados pode-se inferir a ausência de colaboração entre si, a não identificação exata para com o responsável direto, havendo de ser uma responsabilidade compartilhada que se irradia por todos eles na qual não se pode identificar nenhuma ação concreta da questão ao tempo dos fatos ocorridos na região. Toda legislação de constituição ou de atribuição de objetivos utilizou-se de linguagem aberta, restando-nos compreender que o evento crítico da falta de planejamento, gestão, colaboração, ações preventivas, ações reativas a tempo razoável, a ausência do cumprimento do poder/dever desse órgãos.
3.4. RESPONSABILIDADE CIVIL E REPARAÇÃO NO DANO ECOLÓGICO
Conforme a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado o termo Responsabilidade é a defesa de uma justa repartição, justo equilíbrio de um prejuízo contrário ao Direito e à Justiça, chamada de Justiça Corretiva cuja função é reduzir o desequilíbrio.
Para o doutrinador ambiental o conceito de dano ecológico é baseado no art. 14, § 1° da Lei 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) onde os poluidores possuem responsabilidade objetiva, independente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Onde o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos Estaduais terão legitimidade para propor a ação de responsabilidade civil e criminal.
“Procura-se quem foi atingido e, se for o meio ambiente e o homem, inicia-se o processo lógico-jurídico da imputação civil objetiva ambiental. Só depois é que se entrará na fase do estabelecimento do nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o dano” (MACHADO, 2010, p. 361)
Para o eminente professor há responsabilidade de prevenir e a co-responsabilidade do órgão público, pois quem cria o perigo é por ele responsável. Assim o direito ambiental engloba as duas funções da responsabilidade civil objetiva: a preventiva – procurando os meios eficazes de evitar o dano – e a função reparadora – tentando reconstruir e/ou indenizar os prejuízos ocorridos. Mesmo diante de atividades que prejudicam a coletividade mas cuja atividade não se ultrapassam os padrões fixados pelos organismos ambientais, surge a questão: esses gravamos são indenizáveis? Quem deve reparar o dano?
“ (...) o Poder Público a ser prudente e cuidadoso no vigiar, orientar e ordenar a saúde ambiental nos casos em que haja prejuízo para as pessoas, para a propriedade ou para os recursos naturais mesmo com a observância dos padrões oficiais, o Poder Público deve responder solidariamente com o particular” (MACHADO, 2010, p. 369)
Ainda para o mesmo autor a propriedade privada não se tornou algo intocável, desde que seu uso se desencontre de sua função social, vale dizer, do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, à tranquilidade pública, ao respeito às demais propriedades, à estética urbana e aos direitos individuais e coletivos, seja ou não por matéria ou energia poluente, o Poder Público tem o dever de limitá-la administrativamente. Não o fazendo, a Administração se torna civilmente responsável por eventuais danos sofridos por terceiros em virtude de sua ação (permitindo o exercício da atividade poluente, em descaso com a legislação vigente) ou de sua omissão (negligenciando o policiamento dessas atividades poluentes).
3.5. A DOUTRINA DE PAULO AFFONSO LEME MACHADO SOBRE RECURSOS