UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE - UFRN DEPARTAMENTO DE DIREITO
CURSO DE DIREITO
Gabriel Beserra do Nascimento
DIREITO À ÁGUA
Direitos restringidos em um ambiente de escassez de água: O caso de Currais Novos/RN
Caicó/RN 2019
GABRIEL BESERRA DO NASCIMENTO
DIREITO À ÁGUA
Direitos restringidos em um ambiente de escassez de água: O caso de Currais Novos/RN
Monografia de conclusão do Curso de Direito para obtenção do título de Bacharel pelo Departamento de Direito do CERES da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
Orientador: Prof. Dr. Carlos Francisco do Nascimento
Caicó/RN 2019
Nascimento, Gabriel Beserra do.
Direito à água: direitos restringidos em um ambiente de escassez de água: o caso de Currais Novos/RN / Gabriel Beserra do Nascimento. - Caicó, 2019.
59f.: il.
Monografia (Bacharelado em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ensino Superior do Seridó - Campus Caicó. Departamento de Direito. Curso de Direito. Orientador: Prof. Dr. Carlos Francisco do Nascimento.
1. Direito à água. 2. Desenvolvimento regional. 3. Escassez. 4. Currais Novos/RN. I. Nascimento, Carlos Francisco do. II. Título.
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ATA DE DEFESA DE TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
Aos 28 (vinte e oito) dias do mês de novembro do ano de 2019, no Núcleo de Prática Jurídica – NPJ/CERES, realizou-se a sessão publica para a defesa oral do Trabalho de Conclusão de Curso intitulado DIREITO À ÁGUA: Direitos restringidos em um ambiente de escassez de água: O caso de Currais Novos/RN, apresentado pelo discente GABRIEL BESERRA DO NASCIMENTO, matrícula n° 2016066983, como trabalho de conclusão do Bacharelado em Direito. A Comissão Examinadora foi composta pelo Orientador do Trabalho, Prof. Dr. Carlos Francisco do Nascimento, matrícula n° 2348083, do Departamento de Direito/CERES – UFRN, Prof. Dr. Orione Dantas de Medeiros, matrícula n° 1448916, do Departamento de Direito/CERES – UFRN, e Prof. Msc. Saulo de Medeiros Torres, matrícula n° 3837222, do Departamento de Direito/CERES – UFRN, que emitiram o seguinte parecer: O trabalho atende às exigências das normas pertinentes e está em acordo com as regras da ABNT. A Comissão após feita a defesa e o cumprimento dos demais procedimentos, considerou o trabalho APROVADO, atribuindo a nota 9,5 (nove vírgula cinco).
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Aprovado em: 28/11/2019.
COMISSÃO EXAMINADORA
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Prof. Dr. Carlos Francisco do Nascimento Orientador
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Prof. Dr. Orione Dantas de Medeiros Examinador I
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Prof. Ms. Saulo de Medeiros Torres Examinador II
Dedico este trabalho a toda a minha família e a minha companheira, Aline Araújo; aos amigos; aos mestres e em especial ao Prof. Dr. Carlos Francisco do Nascimento; aos trabalhadores deste imenso país; ao homem do campo e da cidade de todo Semiárido Nordestino na sua infinita labuta!
“Quanto mais direito, mais injustiça.” Thomas Morus
A aprovação da presente Monografia não significará o endosso do Professor Orientador, da Banca Examinadora e da Universidade Federal do Rio Grande do Norte à ideologia que a fundamenta ou que nela é exposta.
RESUMO
O presente trabalho de monografia trata do Direito à Água numa perspectiva do Direito ao Desenvolvimento Regional do Semiárido Nordestino, especificamente a cidade de Currais Novos/RN, no cenário de escassez hídrica vivenciado pelas populações urbana e rural desde 2012. A temática é tratada a luz do Direito Constitucional e Ambiental e demais normas legais que incidem sobre a matéria. Utiliza-se ainda, do pensamento doutrinário acerca do tema e de dados da Empresa de Pesquisa Agropecuária do RN, EMPARN. Objetiva-se a construção de um conhecimento acerca da situação vivenciada pelos moradores desta cidade em razão da escassez de água. É problematizado se os direitos dos cidadãos currais-novenses estão ou foram garantidos, e se não, quais direitos não foram respeitados e por quem. Por fim, esse estudo propõe caminhos para construção de um contexto social pautado na dignidade do acesso à água potável e a sua devida gestão que, de forma direta, influencia no desenvolvimento dessa região.
ABSTRACT
The present work of monograph deals with the right to water in a perspective of the right to Regional development of the Semiarid Nordestino, specifically the city of Currais Novos/RN, in the scenario of water scarcity experienced by urban and rural populations Since 2012. The theme is dealt with the light of constitutional and environmental law and other legal norms that focus on matter. It is also used, from doctrinary thinking about the theme and data of the Agrolivestock research company of RN, EMPARN. The objective is to construct a knowledge about the difficult situation experienced by the inhabitants of this city due to the scarcity of water. It is problematized whether the rights of the Currais-novenses citizens are or have been secured, and if not, which rights have not been respected and by whom. Finally, this study proposes ways to construct a social context based on the dignity of access to drinking water and its proper management, which directly influences the development of this region.
LISTA DE ABREVIATURAS
ACP Ação Civil Pública
ANA Agência Nacional de Águas
APL Arranjos Produtivos Local
ARSEP Agência Reguladora de Serviços Públicos do Rio Grande do Norte
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BPC Benefício de Prestação Continuada
CAERN Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte
CF Constituição Federal
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
DNOC Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EMPARN Empresa de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte
ETA Estação de Tratamento de Água
EUROSATAT Gabinete de Estatísticas da União Europeia
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEOGA Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola
FNDR Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundos de Participação dos Municípios
FSE Fundo Social de Emergência
FUNASA Fundação Nacional de Saúde
FUNERH Fundo Estadual de Recursos Hídricos
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IFOCS Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas
IGARN Instituto de Gestão das Águas do Rio Grande do Norte
IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MIN Ministério da Integração Nacional
MS Mato Grosso do Sul
ONU Organização das Nações Unidas
PAA Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PBF Programa Bolsa Família
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PIB Produto Interno Bruto
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNDR Programa Nacional de Desenvolvimento Regional
PNRH Política Nacional de Recursos Hídricos
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
RMV Receita Mínima Vitalícia
SEMARH Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos SERHID Secretaria Estadual de Recursos Hídricos
SIGRH Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos
SUDAM Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia
SUDECO Superintendência de Desenvolvimento do Centro Oeste
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Dados Pluviométricos da Estação da CERCEL em Currais Novos/RN ... 19
Figura 2 - Bacia Hidrográfica, Açude Dourado – Currais Novos / RN... 20
Figura 3 - Gráfico - Quantos dias no último mês chegou água (da CAERN) ... 22
Figura 4 - Cadastro Central de Empresas – Cidade de Currais Novos, Série Histórica. ... 23
Figura 5 - Pessoal Ocupado – Cidade de Currais Novos, Série Histórica. ... 23
Figura 6 - PIB a preços correntes – Cidade de Currais Novos, Série Histórica. ... 24
Figura 7 - Contratações dos fundos constitucionais de financiamento (2003-2010). ... 33
Figura 8 - Distribuição dos fundos constitucionais por tipologia PNDR (2003-2010) ... 33
Figura 9 - Distribuição do FDNE por setores e estados (2006-2011) ... 34
Figura 10 - Operações contratadas pela FINEP (2005-2010) ... 35
Figura 11 - Receitas tributárias por habitante no federalismo brasileiro ... 36
Figura 12 - Nordeste: dimensão regional de instrumentos selecionados de política do governo federal – valores acumulados nos períodos selecionados. ... 37
Figura 13 - Nordeste: dimensão regional de instrumentos selecionados de política do governo federal – valores acumulados nos períodos selecionados. ... 37
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...13
2 A SECA (CAUSAS, LEGISLAÇÃO E A VISÃO CLIMATOLÓGICA) E AS TRATATIVAS HISTÓRICAS NO SEMIÁRIDO NORDESTINO ...15
2.1 DADOS DOS EFEITOS DA SECA NO NORDESTE NA CAPACIDADE DE ACÚMULO DE ÁGUA E DADOS PLUVIOMÉTRICOS DA CIDADE DE CURRAIS NOVOS ... 18
2.2 AÇÕES PRESENTES OU POSSÍVEIS NA CIDADE DE CURRAIS NOVOS ... 20
2.3 PESQUISA QUANTITATIVA (ON-LINE) ... 21
2.4 O COLAPSO E SUAS IMPLICAÇÕES NO MERCADO E SOCIEDADE LOCAL ... 22
3 DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL E O DIREITO À ÁGUA NA LEGISLAÇÃO ...25
3.1 RESPONSÁVEIS CONFORME A LEGISLAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO LOCAL DOS RECURSOS HÍDRICOS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS ... 27
3.2 A REGULAÇÃO E A POLÍTICA NACIONAL DE COMBATE À DESERTIFICAÇÃO E MITIGAÇÃO DOS EFEITOS DA SECA ... 28
3.3 ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS E AS ATIVIDADES REALIZADAS SOBRE A TEMÁTICA 30 3.4 RESPONSABILIDADE CIVIL E REPARAÇÃO NO DANO ECOLÓGICO ... 39
3.5 A DOUTRINA DE PAULO AFFONSO LEME MACHADO SOBRE RECURSOS HÍDRICOS ... 41
4 CASOS EXEMPLOS ...42
4.1 POLÍTICAS REGIONAIS NA UNIÃO EUROPEIA E LIÇÕES PARA O BRASIL ... 42
4.2 EXEMPLO DO ADAPTA SERTÃO – TECNOLOGIAS SOCIAIS DE ADAPTAÇÃO À MUDANÇA CLIMÁTICA ... 46
4.3 CASO JUDICIALIZADO DE IMPLANTAÇÃO DE SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA EM PICADINHO – DOURADOS/MS ... 48
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...51
REFERÊNCIAS ...55
ANEXO A – Tabela de Dados Coletados na Pesquisa On-line (Zoho Forms®) ... 58
1. INTRODUÇÃO
Situado no Semiárido brasileiro, a região do Seridó Potiguar vem vivendo situação calamitosa quanto ao seu desenvolvimento regional no cenário de seca que vivenciou desde o ano de 2012. Particularmente na cidade Currais Novos/RN prosperou um império da seca com o esgotamento dos dois reservatórios regionais, Açude Dourado e Gargalheiras, que promoveu uma situação agravante naquilo que podemos chamar de luta pelo desenvolvimento regional dessa sofrida região nordestina.
Como bem natural finito e indispensável ao homem, de direito fundamental constitucionalizado questionável, e por alguns autores já reconhecido como uma nova dimensão1, será importante a nós reconhecer o valor econômico da água, nesse cenário de escassez, haja vista agora a ausência de benefícios que poderiam ser produzidos pelos usos múltiplos das águas nas diversas atividades humanas, infelizmente, graças ao custo da poluição e degradação. Isso restou vertente nessa década, pois cada vez mais o problema da estiagem prologada provoca desabastecimento das cidades brasileiras, mesmo nos grandes centros urbanos, como em São Paulo de 2013 a 2014.
Nessa região, de pequenas massas de águas (de 5 milhões a 100 milhões de metros cúbicos), é mais suscetível aos efeitos das secas, da poluição e das mudanças climáticas que afetam essa parte do Brasil, que em registros históricos demonstram tratar-se de um problema repetitivo, desde que os primeiros portugueses aqui se estabeleceram ainda em meados do século XVI.
O presente trabalho propõe analisar esse instituto do Direito ao Desenvolvimento, no contexto do desenvolvimento regional de previsão constitucional, direto ao acesso á água potável e saneamento básico, especificamente no atual panorama da escassez desse precioso recurso natural no semiárido potiguar, abordando o caso específico da cidade de Currais Novos e suas dificuldades específicas da falta d‟água, ao final se fez uma análise crítica desse direito e os porquês da sua fragilidade e pouco uso.
Para tanto, se apresenta um breve levantamento histórico da condição climática específica do Semiárido Nordestino, suas possíveis causas, as explicações da ciência do clima e as diversas formas e soluções que já foram proposta e/ou implementadas. Em seguida se fez
1 FACHIN, Zulmar, & SILVA, Deise (2010). JusBrasil - Notícias. Disponível em JusBrasil:
https://lfg.jusbrasil.com.br/moticias/2215369/direito-fundamental-de-acesso-a-agua-potavel-uma-proposta-de-constitucionalizacao-zulmar-fachin-e-deise-marcelino-silv. Acesso em 12 de Novembro de 2019.
uma revisão bibliográfica na Constituição e na Legislação Específica para estabelecer os dispositivos e as diretrizes que regem o assunto específico e pouco estudado que é o direito ao desenvolvimento, à água e a políticas efetivas de desenvolvimento regional. Na sequência, é tratada a temática políticas públicas regionais, tomando-se em consideração lições oferecidas pela União Europeia. Em seguida, aborda-se as tecnologias sociais de adaptação do Sertão a mudança climática. No último capítulo é analisado um caso judicializado de implantação de água. Por fim, são apresentados os resultados obtidos pela presente investigação.
2. A SECA (CAUSAS, LEGISLAÇÃO E A VISÃO CLIMATOLÓGICA) E AS TRATATIVAS HISTÓRICAS NO SEMIÁRIDO NORDESTINO
Para entender o problema da seca no Semiárido Nordestino e suas implicações no desenvolvimento regional é preciso um pouco de conhecimento em Climatologia, ramo da ciência que se formou nos últimos anos a partir da coleta de dados desde a década de 60 até o ano de 1990 (30 anos de pesquisa amostral) na Meteorologia, e é ciência voltada aos estudos dos elementos e fenômenos atmosféricos e de sua evolução, e assim o registro desse fenômeno foi fundamental para formação de área do conhecimento tão específico.
Ao homem coube o interesse de saber, pelo menos em termos medianos, o comportamento do clima, de forma a prever, com certa razão, a aplicar tal conhecimento nos seus empreendimentos, principalmente: na agricultura, na pecuária, na geração de energia, e na distribuição de água para o consumo nas cidades, etc.
Conforme Francisco Mendonça (2007, p.11):
“A evolução dos estudos em Climatologia registrou notáveis avanços quando engrenou a análise da dinâmica do ar e evidenciou a necessidade do tratamento dos fenômenos atmosféricos que ocorrem de forma eventual ou episódica, pois observou-se que são esses os que causam maior impacto às atividades humanas em geral. A análise climática embasada nas condições médias dos elementos atmosféricos revelou-se insatisfatória para o equacionamento dos problemas relativos à produtividade econômica e meio ambiente.”
A Climatologia como estudo cientifico do clima, busca equacionar o comportamento da atmosfera e suas interações com as atividades humanas e com a superfície do planeta durante um longo período de tempo. Os elementos do clima são três: a temperatura, a umidade e a pressão atmosférica, que formam os diferentes climas terrestres. Esses elementos variam de acordo com fatores geográficos: a latitude, altitude, a maritimidade, a continentalidade, a vegetação e as atividades humanas.
O grande gerador térmico da terra é o sol, que através do processo de radiação propaga energia na sua superfície. Nossa atmosfera, com seus mais de 10.000 quilômetros de espessura, filtra parcialmente toda a energia irradiada. Assim, pelo menos, metade da energia que chega à terra atinge sua superfície, que interage também por radiação com a troposfera, em forma de ondas longas, chamada de contra radiação e é conhecido como efeito estufa, e tem as nuvens, vapor d‟água e o CO2 como seus agentes.
Para explicar os tipos de tempo e os climas dos diferentes pontos da terra é preciso também entender os aspectos dinâmicos do meio oceânico e atmosférico, como as correntes
oceânicas, massas de ar e frentes, atuando conjuntamente, irão explicar os distintos climas. A latitude é um importante fator climático, pois determina, devido a inclinação da Terra e ao movimento de translação desta ao redor do Sol, uma máxima intensidade de energia a uma restrita faixa compreendida entre o Trópico de Capricórnio (23°23‟S) e o Trópico de Câncer (23°23‟N). Outros fatores que influenciam são: o relevo (variação da altitude ~ 0,6°C para cada 100m), a vegetação (como regulador de umidade e de temperatura – como barreiras de radiação solar direta), os mares e oceanos (como fornecedores de água para Troposfera), a continentalidade (que é a distância até oceanos e mares). Quanto à formação de correntes marítimas ocorre devido à variação da densidade da água dos mares e oceanos (variável com a salinidade e a temperatura das águas) que em conjunto com os sistemas de ventos distribuem energias nos oceanos, influenciando a variação de temperatura da atmosfera. Associados a todos esses, ainda são citados outros fatores ainda como as diferenças de pressão barométrica e o efeito coriollis, que são os responsáveis pela formação climática da nossa região, determinando, em termos médios, a pluviosidade do nosso semiárido entre 600 e 750 mm/ano (MENDONÇA, 2007, p. 73).
El Niño e La Niña. O El Niño é o aquecimento incomum das águas superficiais das porções
central e leste do oceano Pacífico, na costa do Peru. A corrente de águas quentes, sentido Sul no início do verão sofre anomalia térmica (1°C) acima da média de 23°C, e geralmente inicia-se antes do natal, por isso do nome em alusão a Jesus Cristo, e é um fenômeno marítimo com forte influencia no clima, na interação oceano-atmosfera, que gera uma variação barométrica entre o leste (do Taiti e da Polinésia Francesa) e oeste (da Austrália) do oceano Pacífico, denominado oscilação sul. O anti El Niño (chamado de La Niña) é o resfriamento atípico das águas do Pacífico, elevando as pressões barométricas do leste do Pacífico (próximo ao Taiti). O El Nino (e La Nina) possui origem controversa, com explicações dos oceanógrafos baseadas em teses de que tal fenômeno é interno ao próprio Pacífico, pelo acúmulo de águas quentes na porção oeste deste. Na tese dos meteorologistas, seria sua origem externa ao Pacífico, onde os estudos da atmosfera tropical mostram uma propagação em direção leste das anomalias de pressão em altitudes, relacionada a uma acentuação das quedas térmicas sobre a Ásia Central. Já na tese dos geólogos, o fenômeno é derivado de erupções vulcânicas submarinas e/ou continentais. E para os astrônomos estaria ligada aos ciclos solares de 11 anos.
Indiferente a sua origem, a periodicidade e seus impactos foram constatados em 12 eventos no século XX, nos anos de: 1941-42, 1951,1953, 1957-58, 1965, 1969, 1972-73, 1976, 1982-83, 1986, 1991 e 1997-98. Provoca alterações globais com bruscas variações
climáticas no mundo, gerando secas, inundações e ciclones. No Brasil provoca reduções de chuvas no Norte, secas durante a estação chuvosa no Nordeste (fevereiro a maio), aumento de temperaturas durante o inverno no Sudeste, precipitações abundantes na primavera (setembro a dezembro) no Sul, e elevação média das chuvas no Centro-Oeste. Então, do que até aqui relatado conclui-se que a seca no Nordeste é um fenômeno periódico, físico, e natural. Atinge cerca de 1.262 municípios2 e 76% da população nordestina (conforme informações da SUDENE) e quando ocorre em um ano provoca 18 meses com insuficiência de chuvas (em 2 anos, 36 meses, 3 anos, 48 meses, etc.).
Há relatos que dão conta de que no século XVI os indígenas, durante estiagens prolongadas, deixavam os sertões em busca do litoral. Segundo o jesuíta Fernão Cardim houve seca na Bahia e Pernambuco no ano de 1587, e antes disso há uma referência do Padre Serafim Leite, em História da Companhia de Jesus no Brasil, sobre uma seca na Bahia em 1559. No século XVI o fenômeno teria ocorrido nos anos de 1603, 1614, 1645 e 1692. A partir do século XVII nos anos de 1721-25, 1777-78, 1790-93, 1877-79, 1888-89, 1915, 1919, 1930-32, 1958, 1970, 1979-83, 1987 e 1992 (MEDEIROS FILHO, J.; SOUZA, I. 1988, p. 11). Ao que observa-se que no relato histórico diferencia-se dos dados meteorológicos, em muito pelo prolongamento dos efeitos da estiagem nos anos seguintes.
A história das ações de combate aos efeitos da seca no Nordeste remetem-se ao período dos anos de 1721 e 27 onde foi decretado aos senhores de engenho a plantar mandioca por uma Carta Régia de Dão João IV. Em 1877, no império, foi criada a Comissão de Engenheiros, com objetivo de estudar medidas de abastecimento de água para manter o gado e a população. Em 1884 foi construído, em Quixadá-CE, o primeiro açude. No início do século XX, em 1904, já na República, foram formadas três comissões: a de açudes e irrigação, a de estudos e obras contra os efeitos da seca e a de perfuração de poços. Em 1906 foi criada a Superintendência de Obras Contra os Efeitos das Secas que se transformou na Comissão de Açudes e Irrigação em 1907. Em 1909 surgiu a Inspetoria de Obras Contra a Seca (IOCS) e em 1919 transformou-se na Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS) que durou até 1945 com diversas obras realizadas como portos, rodovias, ferrovias, redes elétricas e de comunicação, açudes e outras de cunho social e assistencial.3
Nesse período vigorou a Lei N° 3.965/1919 que regulamentada pelo Decreto N° 14.102/1920 autorizava o chefe do executivo a fazer operações de crédito, criava caixas para
2 (SUPERINTENDÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE, 2017)
3 BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. (2015). Comisão Externa da Seca no Semiárido Nordestino.
Relatório Final. Seca: Análise, pressupostos, diretrizes, projetos e metas para o planejamento de um novo Nordeste. Brasília, DF, Brasil: Câmara dos Deputados.
atender juros e amortizações, instruía obras por administração direta, com previsão de contribuições proporcionais pelos estados envolvidos. O plano compreendia, vias de comunicação, ferrovias, rodovias, médias e grandes barragens e canais de irrigação, portos, etc., mas já em 1923, o presidente Arthur Bernardes suspendeu as obras, só retornando depois de 35 anos com Juscelino Kubitscheck.
A Constituição de 1934, no art. 177, previa um plano sistemático de combate às secas, destinando 4% da receita bruta da União, 75% para obras e 25% para um caixa especial para socorrer as populações atingidas. Este dispositivo foi regulamentado pela Lei N° 176/1936. A Constituição de 1937 extinguiu tudo, mas na Carta de 1946, art. 198, ele foi criado novamente com 3%, sendo que um terço desse valor destinado à empréstimos com juros módicos a produtores da área abrangida pela seca. Em 1945, o cearense José Linhares, transforma a IFOCS em DNOCS, o art. 198 da CF/46 foi regulamentado pela Lei N° 1.004/49 e em 19/07/1952, pela Lei N° 1.649/52, foi criado o Banco do Nordeste (BNB). Em 1959, no governo de Juscelino, retornou o programa de açudagem pública iniciado por Epitácio Pessoa e foi instituída a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).
2.1. DADOS DOS EFEITOS DA SECA NO NORDESTE NA CAPACIDADE DE ACÚMULO DE ÁGUA E DADOS PLUVIOMÉTRICOS DA CIDADE DE CURRAIS NOVOS
Verifica-se um decrescente acúmulo de água (capacidade) de armazenamento nos reservatórios acompanhados pela ANA (Agencia Nacional de Águas) nos açudes com capacidade superior à 10 hm3. No Rio Grande do Norte saímos de um percentual de acúmulo de 71,1% em 2012 para 18,6% em Maio de 2017 (GONDIM, J. et al. 2017, pp. 277-300), por exemplo. Onde 79 cidades sofreram colapso, racionamento ou rodízio de água (quando o fornecimento é interrompido por mais de quatro dias) no final de 2016, segundo a ANA4.
Os dados pluviométricos colhidos no sítio da EMPARN5 para a cidade de Currais Novos/RN revelam uma média anual de 480,9 mm/ano, entre os anos de 1992 e 2019:
4 (AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS, Sistema Nacional de Acompanhamento de Reservatórios, 2019) 5
Figura 1 – Dados Pluviométricos da Estação da CERCEL em Currais Novos/RN
Fonte: Dados coletados do sítio da EMPARN
Para nosso melhor entendimento da baixa capacidade de acumulação de águas superficiais, a Agência Nacional de Águas (ANA) possui sistema de monitoramento por mapa da disponibilidade hídrica superficial do Brasil, e pra nossa região consta apenas o Rio Acauã que nasce do Rio Picuí na Paraíba, cruza as cidades de Frei Martinho, Currais Novos e desemboca no Açude Gargalheiras em Acari / RN. Conforme dados do sítio eletrônico esse rio tem capacidade volumétrica de 0,18 m3/s, e como sabemos esse não é um rio perene.
Em trabalho publicado no ano de 2008, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, intitulado Planejamento dos Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio Seridó, no Rio Grande do Norte, o aluno do Curso de Pós-Graduação em Engenharia Sanitária, Gilson Duarte de Melo, assim escreveu:
“Os gráficos apresentados no subitem 2.8 da revisão de literatura retratam um quadro regional de baixo nível de armazenamento nos açudes, muito crítico, cuja intensificação, principalmente no período 1998-2003, sinaliza grande risco de falha dos sistemas de abastecimento sustentados pelos referidos reservatórios, justificando, portanto, a necessidade urgente de transposição de água da bacia do rio Piranhas-Açu para a bacia do rio Seridó. Como se pode observar, à exceção do Açude Dourado, os demais ficaram, no período supracitado, com seus volumes de água abaixo do volume médio mensal.” (MELO, 2008, p.126) (grifo nosso) 0 200 400 600 800 1000 1200 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19
Do sítio eletrônico da ANA, sobre chuvas, extraímos a informação quanto a precipitação média anual de chuvas para nossa região (Seridó Potiguar), onde indica que é de menos de 399 mm/ano de precipitação pluviométrica.
Figura 2 - Bacia Hidrográfica, Açude Dourado – Currais Novos / RN.
Fonte: ANA, Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos.
Conforme dados da ANA o Açude Dourado, construído em 1982 pelo DNOCS, possui área de drenagem de 406 km2, formado pelo Rio Currais Novos, Riacho dos Angicos e Riacho do Facheiro.
2.2. AÇÕES PRESENTES OU POSSÍVEIS NA CIDADE DE CURRAIS NOVOS
Desde o ano de 2012 quando do fatídico ano de extrema seca houve ações por atores sociais e estatais, a sociedade civil organizou movimento (protestos e passeatas) chamado de SOS Adutora que repercutiu na imprensa local e regional. A Prefeitura Municipal organizou a
distribuição de água em forma de cisternas públicas em todos os bairros, com disponibilização de caixas d‟águas de cinco mil litros reabastecidas semanalmente e de livre acesso aos munícipes. O governo federal depois do colapso do sistema adutor existente, que utilizavam os reservatórios locais, liberou recursos para construção de obra emergencial de uma nova adutora de engate rápido, com promessa de finalização da obra a tempo emergencial, mas que só veio a entrar em operação no ano de 2017 de forma precária sem atender de fato a demanda.
Ainda no ano de 2016 o Governo Federal anunciou o projeto de construção de um novo sistema adutor para toda a região do Seridó Potiguar, em aproveitamento das águas da transposição do Rio São Francisco interligado à nova Barragem do Oiticica, no Rio Piranhas-Açu. Esse projeto, apesar de anunciado nos meios oficiais, sítios das agencias reguladoras, não prosperou ainda sua implementação, nem mesmo em nível de projeto básico67.
Em três de setembro de 2019 o Governo do Estado do Rio Grande do Norte lança mais outro programa de água, o Águas do RN, com previsão orçamentária de 1,2 bilhões, atendimento a 110 municípios com ampliação ou construção de 18 adutoras8 mas sem qualquer detalhamento ainda de quais cidades e sistemas serão beneficiados e sem datas previstas ou programadas.
2.3. PESQUISA QUANTITATIVA (ON-LINE)
Como uma forma de levantar informações para confirmar nossa suspeita geral da descontinuidade do fornecimento de água, realizamos uma pesquisa online utilizando-se do software Zoho Forms que é um construtor de formulários online onde pode ser compartilhado gratuitamente em todas as redes sociais, onde o entrevistado, sem nenhuma identificação pessoal que pudesse descumprir o código de ética da Universidade, respondeu a oito perguntas: a) endereço (bairro e cidade); b) quantas pessoas moram na residência; c) Se há água encanada; d) Quantos dias no último mês chegou água (da CAERN); e) Se a água da CAERN é utilizada para beber ou no preparo de alimentos; f) Se alguém da casa ficou doente nos últimos cinco anos; g) Se houve doentes identificar as enfermidades; h) Se na residência
6 Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. (9 de Set de 2019). Portal. Disponível em ALRN:
http://www.al.rn.gov.br/portal/noticias/16625/projeto-de-seguranca-hidrica-para-o-serid-tema-de-audincia-pblica. Acesso em 16 de Setembro de 2019.
7 G1.globo.com. (21 de julho de 2016). Globo.com. Disponível em Globo:
http://g1.globo.com/rn/rio-grande-do-norte/noticias/2016/07/transposicao-adutoras-e-barragem-darao-fim-seca-no-rn-diz-secretario.html. Acesso em 16 de setembro de 2019.
8 IGARN. (3 de setembro de 2019). IGARN. Disponível em IGARN.rn.gov.br:
http://www.igarn.rn.gov.br/conteudo.asp?tran=item&targ=211338&act=&pag=&parm=&lbl=not%cdcia. Acesso em 16 de setembro de 2019.
ou logradouro existe esgoto a céu aberto; i) Se na casa teve algum caso de doença relacionada à água e se sim qual.
Figura 3 - Gráfico - Quantos dias no último mês chegou água (da CAERN)
Fonte: Formulário Zoho Forms (respostas online dos entrevistados que acusaram residir na cidade de Currais Novos/Rn), em Currais Novos, 2019.
Conforme nossa suspeita os números colhidos apontam para uma média municipal de 6,1 dias/mês de fornecimento do abastecimento público de água pela empresa estadual, no que lembramos que conforme a Agencia Nacional de Águas uma média de 06 dias/mês já é considerado calamidade pública, ao que ficou evidente esse número ser muito menor em alguns bairros específicos.
2.4. O COLAPSO E SUAS IMPLICAÇÕES NO MERCADO E SOCIEDADE LOCAL
Com base em dados oficiais do IBGE podemos levantar uma série de consequências diretas e indiretas do problema do colapso d‟água.
0 2 4 6 8 10 12 14 d ias/m ê s
Divisão geográfica por bairro
Pesquisa - Fornecimento de água pela
Caern por bairro (d/mês)
Figura 4 - Cadastro Central de Empresas – Cidade de Currais Novos, Série Histórica.
Fonte: IBGE.
Percebe-se uma evolução no número de empresas locais até o ano de 2013 seguido em um rápido declínio e uma seguida estabilização.
Figura 5 - Pessoal Ocupado – Cidade de Currais Novos, Série Histórica.
Da observação da série histórica houve uma estabilização a partir do ano de 2013 com leve queda a partir de 2014.
Figura 6 - PIB a preços correntes – Cidade de Currais Novos, Série Histórica.
Fonte: IBGE.
A interrupção do fornecimento público de água pela empresa estatal estadual provocou uma séria de alterações no cotidiano das famílias, houve uma série de escavações de poços tubulares de média profundidade, seguindo da disponibilização de serviços de entrega de água por carros pipas ou improvisados – todos privados, mediante cobrança a vista pelo metro cúbico de água sem qualquer controle público na qualidade e/ou preços. Nas comunidades mais afastadas do centro, nos bairros mais populares, houve formação de filas nas caixas d‟águas disponibilizadas pelo ente público municipal. Como consequências naturais da ausência estatal no controle de serviços de interesse público, esse fornecimento privado não foi acompanhado de medidas mínimas para garantir o serviço da água em potabilidade compatível para o consumo humano. Os poços perfurados para extração do precioso líquido não foi acompanhado da outorga pública, controle de volume e qualidade, ou atendimento mínimo do serviço quanto ao uso de recipientes adequados e mensuração dos volumes.
Como em qualquer serviço privado criou-se uma demanda antes inexistente sem um serviço previamente cadastrado ou controlado, que fez inflacionar os preços que se mostraram
não factíveis as pessoas comuns, que já possuem seu orçamento completamente comprometido com as atividades mínimas existenciais. As pessoas entraram num escolha de Sofia, entre o comer e o beber. Soma-se a isso as consequências acima apontadas nos gráficos, pois é natural que numa região com histórico de deficiência em desenvolvimento, havendo um agravamento no fornecimento público do sistema de água da população inteira, só pode afastar qualquer possibilidade de haver novos investimentos, havendo tal situação se perpetuado por quase toda essa década.
3. DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL E O DIREITO À ÁGUA NA LEGISLAÇÃO
Na Constituição de 1988, no art. 159, I, „c‟ instituiu a reserva de 3% para o financiamento do setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de instituições financeiras de caráter regional, assegurando ao semiárido metade dos recursos. No seu art. 21 determina competência da União planejar e promover a defesa permanente especialmente conta as secas e inundações. Já no seu art. 43, §2°, IV, dentro da política de desenvolvimento regional, prioriza o aproveitamento econômico e social dos rios, massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas. E no mesmo artigo, paragrafo 3°, estabelece que a União incentivará a recuperação de terras áridas e cooperará com pequenos e médios proprietários rurais para o estabelecimento de fontes de água e irrigação.
No art. 22, IV da CF/88 compete privativamente à União legislar sobre águas. No art. 20, III, estabelece como bens da União lagos, rios e quaisquer correntes de águas em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um estado. E no art. 26, I, estabelece como bens dos Estados, águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas as decorrentes das obras da União.
No art. 23, IX, da CF/88 diz competente a União, Estados, Distrito Federal e Municípios promover programas de construção de saneamento básico. Sendo que o abastecimento de água potável, desde a captação até as ligações prediais, faz parte dos princípios fundamentais dos serviços públicos de saneamento básico (conforme art. 3°, I, e III, da Lei N° 11.445/2007 que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico). Conforme Paulo Affonso Leme Machado (2010, p. 498) a água é um dos elementos do meio ambiente, isto faz com que se aplique à água o enunciado no caput do art. 225 da CF: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo (...)” o
que foi reforçado pela Lei N° 9.433/97, no seu art. 1°, I, “A água é um bem de domínio público” o que tem diversas implicações. O ente público é o gestor do bem de uso coletivo, em consequência o uso da água não pode ser apropriado por uma só pessoa física ou jurídica, com exclusão absoluta dos outros usuários. No seu art. 11 da Lei n° 9.433/97 diz que: “O regime de outorga de direito de uso de recursos hídricos tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água”.
Como observamos, o semiárido não detém manancial aquífero subterrâneo, havendo de seus 54 reservatórios públicos no RN, conforme informações da Agência Nacional de Águas (ANA)9, serem seu maior bem público, havendo de em sua formação ter as águas pluviais como sua fonte, daí a importância da sua capacidade de armazenagem e utilidade pública a esta população assistida. Regido ainda pelo Decreto n° 24.643/34 (Código de Águas – Sobre Águas Pluviais) que em combinação dos seus artigos 106 (“É imprescritível o direito de uso das águas”) e art. 108, “A todos é lícito apanhar estas águas. Parágrafo Único. Não se poderão, porém, construir nestes lugares ou terrenos, reservatórios para o aproveitamento das mesmas águas sem licença da Administração.” Ou seja, ainda conforme Paulo Affonso de Leme Machado, as águas pluviais caídas em terreno privado, o proprietário deste não poderá desperdiçar essas águas, nem desviá-las de seu curso natural. Incentivando-os o seu uso para as necessidades básicas.
A política nacional de recursos hídricos, conforme a Lei n° 9.433/97, principia o uso múltiplo dos recursos hídricos, mas em situações de escassez, o uso prioritário é o consumo humano e a dessedentação dos animais (art. 1°, III, da lei mencionada). E no mesmo artigo, inciso VI, afirma que a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades. Devendo os planos de recursos hídricos serem elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País (art. 8°, da Lei N° 9.433/97) devendo conter: a)diagnóstico da situação atual; b) análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução das atividades produtivas e de ocupação do solo; c) balanço entre disponibilidades e demandas futuras; d) metas de racionalização de uso; e) medidas a serem tomadas para atendimentos das metas previstas; f) prioridades para outorga de direitos de uso; g) diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso; h) propostas para a criação de áreas sujeitas a restrições de uso. E nos objetivos da politica nacional, no inciso I, do art. 2° assegura a atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos.
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Conforme Fabiane Maria Dantas (2010, p. 22) o direito de ter acesso à água é um direito inerente ao ser humano (sobrevivência) e como meio promotor de desenvolvimento, e ela irradia ambas as vertentes como direitos às liberdades substantiva e instrumental, apud Amartya Sem (2013):
“Sabe-se que a água precede à vida, à saúde, à educação. Tais direitos são elencados como fundamentais. Se a água é sine qua non para a manutenção da vida, ela é direito fundamental do ser humano. Tal entendimento deve ser cristalizado na seara jurídica pátria bem como no direito alienígena.” (DANTAS, 2015, p. 22)
E ainda sobre as reflexões da mesma autora, ela elenca o seguinte questionamento: Crise hídrica ou crise de gestão?
“(...) Porém, o que se observa é que por muito tempo não se deu tratamento jurídico à água no sentido de organizar e sistematizar a gestão dos recursos hídricos, com as respectivas ferramentas para a implementação de políticas voltadas para a água.” (DANTAS, 2015, p. 35)
3.1. RESPONSÁVEIS CONFORME A LEGISLAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO LOCAL DOS RECURSOS HÍDRICOS E AS POLÍTICAS PÚBLICAS
O Estado do Rio Grande do Norte foi um dos poucos que instituiu lei especial anterior à Política Nacional de Recursos Hídricos, com a promulgação da Lei n° 6.908 de 1.7.1996 (Política Estadual de Recursos Hídricos). Já no seu art. 3°, I, institui a maximização dos benefícios econômicos e sociais, resultantes do aproveitamento múltiplo e/ou integrados dos recursos hídricos do seu território, e ainda constitui um Plano Estadual (art. 5°), um Fundo Estadual (art. 8°), Conselho, Secretaria e Comitês de Bacias (art. 19).
Para cada pessoa deve ser destinada uma mínima quantidade de água, que possui valor econômico em todos os seus uso, higiênico, para produção de alimentos, para matar a sede, para o desenvolvimento de atividades laborais, etc., portanto, devendo ser reconhecida seu valor econômico como tal. A água deve ser vista como recurso finito (TUNDISI, J. G. 2011, p. 192) que durante a avaliação do valor econômico, além do valor de mercado, devem ser inclusos fatores externos associados à conservação ambiental e a sustentabilidade dos recursos naturais. No documento internacional na qual o Brasil fez parte, a Agenda 21, promoveu-se no Capítulo 4 – Uso eficiente dos recursos -, onde se propôs cinco pontos: 1) Seu desenvolvimento e o gerenciamento integrado (como já reflete a legislação brasileira); 2) Provisão de água potável de qualidade adequada e saneamento básico para toda a população;
3) Água para produção de alimento sustentável e desenvolvimento rural; 4) Proteção dos recursos hídricos, dos ecossistemas aquáticos continentais e da qualidade da água; e, por fim, a 5) Promoção de tecnologias e ações que integrem os setores público e privado no desenvolvimento e na inovação tecnológica.
Outra fonte de conhecimento da questão, e igualmente de direitos, são os casos semelhantes ocorridos em outros lugares que vivenciam pouca pluviosidade. Então, complementando, podemos citar o caso colocado pelo eminente professor José Galizia Tundisi (2011, p. 195), do uso de cotas e cobrança pela serventia da água de irrigação em Israel, como um bom exemplo de planejamento e gerenciamento dos recursos hídricos. Onde se combinou tarifas pelo uso da água com a distribuição anual de águas, a água é alocada para os fazendeiros, que a usam para irrigação, anualmente, calculada na área cultivada, no tipo do cultivo e nos gerenciamentos de água de cada cultivo. Permitiu o incentivo para eficiência no uso, onde práticas de desperdício podem reduzir as cotas anuais ou aumentar os custos da água por metro cúbico utilizado. As tarifas são calculadas em função de blocos progressivos, onde o uso acima é cobrado em metros cúbicos, e também tem preço modulado de acordo com as estações, com preços de até 40% a mais nos meses de maior consumo.
3.2. A REGULAÇÃO E A POLÍTICA NACIONAL DE COMBATE À
DESERTIFICAÇÃO E MITIGAÇÃO DOS EFEITOS DA SECA
Como já exposto à água é um bem público, por princípio, insuscetível de propriedade, quando abastece uma cidade serve em primeira necessidades à vida ou ao interesse da saúde e da segurança pública (todos tem direito a um Meio Ambiente sadio e sustentável). E é assim que leciona a professora Silvia C. B. Opitz (2017, p. 155) e que está fixado no art. 5° do Código de Águas (Decreto N° 24.643/34). Conforme o art. 68 do mesmo código o domínio das água é limitado pela autorização e fiscalização administrativa, portanto, trata-se de direito real de uso, transferível somente em caso de venda do imóvel, por prazo fixo a autorização e nunca superior à 30 anos (Código de Águas, art. 43). Derivações de águas públicas, que não sejam insignificantes, são ilegais, passíveis pela própria força de reposição incontinenti no seu antigo estado às águas públicas, bem como seu leito e margem. Se legalmente autorizada poderá ser reposta, quando exigir o interesse público, mediante indenização das obras, salvo se estas forem excluídas por lei, expressamente (Código de Águas, art. 58, „b‟).
Assim, conforme Lei n° 4.593/64 o governo brasileiro estabeleceu um programa para o Polígono das Secas com desapropriações e obras de combate as secas, com prioridades para: barragens, área de bacias hidráulicas, áreas a jusante das barragens, irrigáveis por gravidade ou elevação mecânica, áreas secas e irrigáveis com extensão necessária definida no Plano de Exploração com distribuição onerosa das águas do sistema da Lei por meio de taxas, uma fixa por hectare e outra por metro cúbico administrado pelo DNOCS.
Recentemente, em 2015, houve nova edição legal para a Política Pública de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca, com a edição da Lei n° 13.153/15 que estabelece diversas incumbências ao Poder Público, das quais destaco:
a) Mapear e diagnosticas o estado dos processos de desertificação e degradação ambiental;
b) Definir plano de contingência para mitigação e adaptação aos efeitos das secas, em todo o território nacional, e de combate à desertificação, nas áreas susceptíveis;
c) Estabelecer sistema integrado de informações de alerta precoce para a ocorrência de secas, perda da cobertura vegetal, degradação da terra e desertificação;
d) Promover a conservação e o uso sustentável dos recursos naturais e o fomento às boas práticas sustentáveis adaptadas às condições ecológicas locais, como a agricultura, o manejo silvipastoril, a agropecurária de baixo carbono, a produção sustentável de cartão vegetal e o manejo extrativista de produtos não madeireiros;
e) Capacitar técnicos em extensão rural para a promoção de boas práticas de combate à desertificação e à degradação da terra, estimulando a convivência harmoniosa e equilibrada com aridez, especialmente em sistemas de produção familiar;
f) Promover a instalação de sistema de captação e uso da água da chuva em cisternas e barragens superficiais e subterrâneas, bem como de poços artesianos onde houver viabilidade ambiental, entre outras tecnologias adequadas para o abastecimento doméstico e a promoção da pequena produção familiar e comunitária, visando à segurança hídrica e alimentar; g) Estimular a constituição de agroindústrias e unidades de beneficiamento
artesanais e familiares com base na sustentabilidade ecológica, a partir da produção regional e do extrativismo sustentável, e nas tradições culturais locais;
h) Implantar tecnologias de uso eficiente da água e de seu reuso na produção enviveirada de mudas para (re)vegetação e reflorestamento, em zonas urbanas e rurais; e
i) Fazer o levantamento do real potencial para irrigação nas áreas susceptíveis à desertificação, levando em conta os custos sistêmicos e os potenciais passivos ambientais.
Assim, com diversas medidas de convivência com a seca. E ainda na Lei n° 12.340/10 determina que a transferência de recursos da União para os demais Entes Federados, para ações de prevenção, resposta e recuperação, pode ser feita por meio de depósito em conta e instituiu um Fundo Nacional para Calamidades Públicas.
Ao que fica visível o detalhamento legal e obrigacional para com os entes federativos quanto a suas responsabilidades na questão da política de combate a desertificação, e por consequência, garantias legais ao desenvolvimento e abastecimento de água potável as populações nessas áreas atingidas pelas secas.
3.3. ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS E AS ATIVIDADES REALIZADAS SOBRE A TEMÁTICA
O atraso no desenvolvimento do Nordeste possui causa histórica como inicialmente identificamos, assim como outras regiões do país que possuem causas diversas, a nossa região sofre os efeitos climáticos que afastaram daqui a industrialização, a mecanização rural e os recursos privados ou públicos que pudessem fazer desenvolver. Então, quando falamos de responsabilidade e atividades desenvolvidas, para além da questão da falta da água, encontramos justificativas (ou ausência delas) na política de desenvolvimento regional do governo federal e dos Estados, tema que passamos a dedicar boa parte deste capítulo, de forma a estudar se houve avanços ou se há falhas.
Do livro Desenvolvimento Regional no Brasil: Políticas, Estratégias e Perspectivas (2017, pp. 65-98) dos organizadores: Aristides Monteiro Neto, César Nunes de Castro e Carlos Antonio Brandão no capítulo dois de autoria do doutor em desenvolvimento econômico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), em 2014, Vitarque Lucas Paes Coêlho, autor de dissertação de doutorado cujo título é A política regional do governo Lula (2003-2010), extraímos algumas considerações, na qual achamos conveniente destacar.
Segundo Vitarque Lucas Paes Coêlho (2017, p. 65) a dificuldade de implementação de uma política de desenvolvimento regional é a palavra chave quanto ao Plano Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) que foi formalizado por Decreto n° 6.047/2007. Segundo o autor a política regional está comprometida também pela ausência de um Projeto Nacional de Desenvolvimento que possua objetivos: gerais (econômicos, políticos e sociais), temáticos (distribuição de renda, saúde pública, educação), setoriais (agropecuária, mineração, siderurgia, transporte urbano, etc.) e notadamente os regionais.
Para ele a vinda do Partido dos Trabalhadores em 2003, que inicialmente manteve a ortodoxia fiscal do governo anterior, trouxe uma inclusão substancial de distribuição de renda com a criação/ampliação do Programa Bolsa Família (PBF) a 13 milhões de famílias brasileiras, sendo dessas 60% localizadas no Norte/Nordeste. E que além da política de expansão dos benefícios previdenciários e assistenciais, a política de valorização real do salário mínimo, associada a expansão do crédito e queda da taxa de juros contribuíram para melhorias materiais da classe trabalhadora e para diminuição das desigualdades sociais – e regionais – de renda.
Ainda conforme o mesmo autor, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) possuiu investimentos para o Norte/Nordeste em percentuais superiores ao PIB dessas regiões com investimentos em i) infraestrutura, ii) energia, iii) social e urbana e iv) logística. Mas que, apesar dos números e informações os resultados macroeconômicos da participação regional do PIB apresentaram melhorias modestas, pois a expansão do emprego nessas periferias concentrou-se em serviços de baixa qualificação e na Construção Civil, setores de baixa produtividade e baixo potencial inovador.
O PNDR (Brasil, 2003b) procurava enfrentar a tendência geral de concentração do capital através do trato do ponto central que era valorizar a diversidade regional do país em múltiplas dimensões – ambiental, socioeconômico e cultural, com dois objetivos fundamentais: de reverter as desigualdades regionais e explorar os potenciais endógenos da diversa base regional brasileira. Utilizando-se de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 1991 a 2000 e estimativas do Instituto de Pesquisas Aplicada (IPEA) para os anos de 1998 e 1999 identificou-se forte contraste entre o litoral e o interior e uma clivagem Norte-Sul com diferentes níveis de renda, de urbanização e de acesso à serviços básicos (NETO, et al, 2017, p. 74):
a) “Identificações de sub-regiões dinâmicas, competitivas e com elevados rendimentos médios e de sub-regiões com precárias condições de vida e de traços de estagnação em todas as macrorregiões do país;
b) Persistência de um padrão macrorregional de diferenciação das principais regiões Norte-Nordeste e o Sul-Sudeste, com o Centro-Oeste se aproximando dessas últimas;
c) Registro de extrema vulnerabilidade dos indicadores socioeconômicos do Nordeste Semiárido e da Região Amazônica”.
Conclui-se que esses dados corroboram com a necessidade de regular as ações de desenvolvimento regional desde a escala nacional e de pensar estrategicamente as iniciativas no plano macrorregional e em algumas escalas especiais. Para ele o Nordeste Semiárido e a
região da Faixa de Fronteira são destacados como sub-regiões estrategicamente importantes para o desenvolvimento e a integração nacional. Pois a primeira possui precárias condições de vida e baixa atividade econômica (40% da população do Nordeste e apenas 20% do PIB regional) e a segunda por ser uma área estratégica sob a perspectiva ambiental e também da integração sul-americana.
O Decreto criou a Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, sob a coordenação da Casa Civil da Presidência da República que atuaria a nível macrorregional com a criação de planos estratégicos de desenvolvimento e articulação de ações. Nas instancias sub-regionais estariam as ações operacionais a partir de espaços institucionais de concertação, como fóruns e agências de desenvolvimento. A proposta dos programas mesorregionais fundamenta-se em uma agenda de ações, que inclui: i) apoio à infraestrutura; ii) promoção da inovação; iii) capacitação de mão de obra; iv) oferta de crédito;
v) apoio à ampliação dos ativos relacionais, e vi) estruturação dos arranjos produtivos locais
(APL) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) é o principal instrumento dessa política, com uma linha de financiamento não reembolsável e que foi objeto de Proposta de Emenda Constitucional (PEC n° 41/2003), de reforma tributária, com previsão de 2% da arrecadação do IPI e IRPJ, com previsão de arrecadação de 3,6 bilhões, em valores de 2003, um valor modesto, cerca de 0,2% do PIB nacional. Ao final a proposta de criação do fundo foi retirada da pauta final de discussão.
Em 2007 foram recriadas a SUDAM e a SUDENE, e em 2009, a SUDECO. Mas as superintendências regionais ficaram sem quadros técnicos, orçamento, infraestrutura ou clareza sobre seu papel institucional.
Basicamente os instrumentos federais para a política regional e a PNDR são os fundos constitucionais de financiamento, os fundos de desenvolvimento regional e os incentivos fiscais. Em termos financeiros os fundos constitucionais são os principais instrumentos, na figura da página seguinte, extraída do livro acima citado podemos observar a evolução das contratações entre os anos de 2003 a 2010.
Figura 7 - Contratações dos fundos constitucionais de financiamento (2003-2010).
Fonte: COÊLHO apud Ministério da Integração Nacional, 2014.
E ainda apresentou outro dado importante para compreendermos os volumes e destinos desse Fundo por setores e estados (2006-2011).
Figura 8 - Distribuição dos fundos constitucionais por tipologia PNDR (2003-2010)
Figura 9 - Distribuição do FDNE por setores e estados (2006-2011)
Fonte: COÊLHO apud Ministério da Integração Nacional, 2014.
Da análise dos dados apresentados podemos identificar que se trata de valores muito aquém do esperado, e o pouco recurso que foi destinado às regiões de baixa renda, que deveriam ser o objeto principal dos recursos, assim como a ínfima percentagem destinada ao Estado do Rio Grande do Norte (1,43% do FDNE) e somente para o setor industrial.
“Alguns estudos (Menezes, 2009) concluem que a atuação dos fundos constitucionais e dos incentivos fiscais resulta na ampliação das desigualdades intrarregionais no interior das macrorregiões beneficiadas. Com efeito, a demanda qualificada por crédito e por incentivos fiscais tende a ser mais acentuada nas sub-regiões mais dinâmicas dos estados favorecidos – sobretudo no entorno das grandes capitais e dos enclaves exportadores. É a lógica da causação circular cumulativa (Myrdal, 1968), em operação nos espaços periféricos dos país, sob o patrocínio dos instrumentos de política regional que supostamente deveriam atuar na contramão desse processo.” (NETO, et al, 2017, p. 85) (grifo nosso)
Uma outra fonte que poderia ser utilizada, conforme citações do autor, é a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), que é a principal financiadora pública de estudos e projetos para a inovação, mas com percentuais históricos questionáveis.
Figura 10 - Operações contratadas pela FINEP (2005-2010)
Fonte: COÊLHO apud FINEP, 2014.
Por ultimo, a expansão universitária (catorze novas universidades) e dos institutos federais de educação (214 novas escolas técnicas), assim como as cinquenta unidades descentralizadas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). Na qual defende o autor esse progresso técnico na agricultura familiar permitira explorar o potencial de nossa biodiversidade, seja no desenvolvimento de produção de alimentos e energia solar na região semiárida, seja no desenvolvimento de medicamentos fitoterápicos e exploração do potencial produtivo da região amazônica.
Da obra de Aristides Monteiro Neto (2017, p. 197), economista e doutor em desenvolvimento econômico pela Unicamp, extraímos uma visão mais positiva quanto ao período dos anos 2000 à 2013. Para Aristides outros fatores e instrumentos foram decisivos para melhoria da transferência de recursos das regiões Sul-Sudeste para as regiões menos desenvolvidas do Brasil, assim menciona que há para essas regiões evidencias de transferências por meio da política tributária através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e Fundo de Participação dos Estados (FPE), ao que se observa facilmente na imagem abaixo, extraída da tabela de dados sobre o assunto.
Figura 11 - Receitas tributárias por habitante no federalismo brasileiro
Fonte: Livro Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas, p. 205.
Para o autor, outros instrumentos utilizados pelo governo central nesse período foram os programas de Políticas Públicas do BNDES, o Programa Bolsa Família (PBF), o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Renda Mínima Vitalícia (RMV).
Figura 12 - Nordeste: dimensão regional de instrumentos selecionados de política do governo federal – valores acumulados nos períodos selecionados.
Fonte: Livro Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas, p. 209.
Assim, para ele, as receitas tributárias oriundas de transferências recebidas, mais a política de investimentos, não somente do Fundo Constitucional (FNE), mas também do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES) e os gastos com investimentos sociais são fatores que se concretizam numa real transferência de receitas das regiões mais ricas para as mais pobres, ao que evidenciou esse fato conjuntamente com dados expressivos de aumentos considerados desses recursos até o ano de 2013.
Figura 13 - Nordeste: dimensão regional de instrumentos selecionados de política do governo federal – valores acumulados nos períodos selecionados.
Adentrando agora na questão principal desse trabalho, apontamos outros órgãos responsáveis pela gestão pública (hídrica), agora adentrando mais precisamente na questão da água, que são: Agência Nacional de Águas (ANA), a Secretaria Estadual de Agricultura e Recursos Hídricos – que órgão de governo, responsável pela política e gestão dos recursos públicos nos assuntos hídricos no Estado do Rio Grande do Norte; e o Instituto de Gestão de Águas do Estado do Rio Grande do Norte (IGARN) é instituto com poderes de outorga e gestão operacional do sistema hídrico estadual; e Comitês de Bacias (Hidrográficas) que são organizações com a participação popular para a política hídrica e gestão de cada bacia hídrica. A ANA é autarquia especial, instituída por Lei Federal n°9.984/2000 com responsabilidade pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e tem no seu art. 4°, X da lei instituidora a competência para planeja e promover ações para prevenir ou minimizar os efeitos das secas.
Conforme DANTAS (2013, p. 20) o histórico de gestão do sistema de gestão de águas do RN seguiu a seguinte sequência:
“O primeiro passo acerca da implementação de uma gestão de recursos hídricos no RN, foi através da Lei 6.908 de 01 de julho de 1996, que tem por titulo a Politica Estadual de Recursos Hídricos. Um de seus instrumentos é o Plano Estadual de Recursos Hídricos, previsto no art. 4º, inciso I.
Em 1997 e 1998 foi realizada a regularização dos órgãos estaduais criados na Lei 6.908; FUNERH, Fundo Estadual de Recursos Hídricos, Decreto 13.836de 11 de março de 1998, SIGRH, Sistema Integrado de Gestão dos Recursos Hídricos, Decreto 13.284 de 22 de março de 1997, SERHID, Secretaria de Recursos Hídricos Decreto 13.285de 22 de março de 1997. Também foi regularizado pelo Decreto 13.283de 22 de março de 1997, a outorga, que é o direito de usar o recurso hídrico e licenciamento de obras de oferta hídrica.
O IGARN, Instituto de Gestão das Águas do Estado do Rio Grande do Norte foi criado através da Lei 8.086 de 15 de abril de 2002. O órgão é responsável pela gestão técnica e operacional dos recursos hídricos e dará apoio técnico e operacional ao SIGERH, que fora criado pela Lei 6.908. Em 2004 surge o primeiro comitê de bacia do Rio Grande do Norte. Através do Decreto 17.789 de 17 de setembro de 2004,instituio Comitê da Sub-bacia Hidrográficado Rio Pitimbu, que esta localizada nos municípios de Natal, Parnamirim e Macaíba. No ano de 2010 foi criado o comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Ceará-Mirim, posteriormente foi criado o comitê do rio Piancó-Piranhas-Açu. Em 2013 foi criado o Comitê de Bacia do Rio Apodi-Mossoró.” (DANTAS, P. H. N., 2013, p. 20)
Dentre a política de gestão de recursos hídricos estão os seguintes instrumentos, conforme Lei Federal n° 9.433/97:
a) Planos de bacias, planos estaduais e Plano Nacional de Recursos Hídricos; b) Outorga de direito de uso;
d) Enquadramentos dos corpos d‟água em classes;
e) Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos.
Ainda resta, para o nosso Estado, a sociedade de economia mista que é concessionária dos serviços de fornecimento de água pública e coleta de esgotos sanitários para a cidade de Currais Novos, a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN). Que conforme Clementino (2017, p. 10) a CAERN foi constituída mediante autorização da Lei Estadual n° 3.742/69, alterada pela Lei 4.747/78, e é uma Sociedade Anônima de Economia Mista, vinculada à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH). Atende 153 sedes de municípios e 13 localidades, restando apenas 15 cidades do Estado que não são atendidas. Possui missão de atender a população no fornecimento de água encanada potável, coleta e tratamento de esgoto. Em Currais Novos foi fundada em julho de 1973 e possui dois sistemas de armazenamento, tratamento e bombeamento de água, ETA Dourado e Gargalheiras, com 30 funcionários e vinculada administrativamente a regional de Caicó.
Como concessionária de serviços públicos a CAERN está sujeita a fiscalização da Agência Reguladora de Serviços Públicos do Rio Grande do Norte – ARSEP, autarquia sob regime especial, tem poder de regulação, controle e fiscalização sobre serviços públicos com finalidade última de atender ao interesse público quanto ao saneamento básico.
Ao que de todos os órgãos, secretarias e ministérios aqui identificados pode-se inferir a ausência de colaboração entre si, a não identificação exata para com o responsável direto, havendo de ser uma responsabilidade compartilhada que se irradia por todos eles na qual não se pode identificar nenhuma ação concreta da questão ao tempo dos fatos ocorridos na região. Toda legislação de constituição ou de atribuição de objetivos utilizou-se de linguagem aberta, restando-nos compreender que o evento crítico da falta de planejamento, gestão, colaboração, ações preventivas, ações reativas a tempo razoável, a ausência do cumprimento do poder/dever desse órgãos.
3.4. RESPONSABILIDADE CIVIL E REPARAÇÃO NO DANO ECOLÓGICO
Conforme a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado o termo Responsabilidade é a defesa de uma justa repartição, justo equilíbrio de um prejuízo contrário ao Direito e à Justiça, chamada de Justiça Corretiva cuja função é reduzir o desequilíbrio.
Para o doutrinador ambiental o conceito de dano ecológico é baseado no art. 14, § 1° da Lei 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) onde os poluidores possuem responsabilidade objetiva, independente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. Onde o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos Estaduais terão legitimidade para propor a ação de responsabilidade civil e criminal.
“Procura-se quem foi atingido e, se for o meio ambiente e o homem, inicia-se o processo lógico-jurídico da imputação civil objetiva ambiental. Só depois é que se entrará na fase do estabelecimento do nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o dano” (MACHADO, 2010, p. 361)
Para o eminente professor há responsabilidade de prevenir e a co-responsabilidade do órgão público, pois quem cria o perigo é por ele responsável. Assim o direito ambiental engloba as duas funções da responsabilidade civil objetiva: a preventiva – procurando os meios eficazes de evitar o dano – e a função reparadora – tentando reconstruir e/ou indenizar os prejuízos ocorridos. Mesmo diante de atividades que prejudicam a coletividade mas cuja atividade não se ultrapassam os padrões fixados pelos organismos ambientais, surge a questão: esses gravamos são indenizáveis? Quem deve reparar o dano?
“ (...) o Poder Público a ser prudente e cuidadoso no vigiar, orientar e ordenar a saúde ambiental nos casos em que haja prejuízo para as pessoas, para a propriedade ou para os recursos naturais mesmo com a observância dos padrões oficiais, o Poder Público deve responder solidariamente com o particular” (MACHADO, 2010, p. 369)
Ainda para o mesmo autor a propriedade privada não se tornou algo intocável, desde que seu uso se desencontre de sua função social, vale dizer, do interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, à tranquilidade pública, ao respeito às demais propriedades, à estética urbana e aos direitos individuais e coletivos, seja ou não por matéria ou energia poluente, o Poder Público tem o dever de limitá-la administrativamente. Não o fazendo, a Administração se torna civilmente responsável por eventuais danos sofridos por terceiros em virtude de sua ação (permitindo o exercício da atividade poluente, em descaso com a legislação vigente) ou de sua omissão (negligenciando o policiamento dessas atividades poluentes).
