6. Autonomia ou independência
8.2 Ação civil pública
A ação civil pública, instituída pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, com alterações posteriores em virtude das leis dos deficientes físicos, investidores no mercado de capitais e do Estatuto da Criança e do Adolescente, é o instrumento processual que visa evitar e/ou reprimir danos aos interesses difusos ou transindividuais da sociedade, como o meio ambiente, o patrimônio cultural, o patrimônio público e social, a criança, o adolescente, os consumidores, os portadores de necessidades especiais, infração da ordem econômica e da economia popular.123
A Ação Civil Pública não se confunde com a ação popular. Enquanto esta é predominantemente desconstitutiva e subsidiariamente condenatória em perdas e danos, a
122 Maria Sylvia Zanella Di Pietro in Direito Administrativo. 20ª edição. São Paulo: Atlas, p.736, diz que a ação
civil não constitui meio específico de controle da Administração Pública, no entanto, por ter o condão de legitimar no pólo passivo todo aquele que causar dano a algum interesse difuso, poderá eventualmente ser proposta contra o próprio Poder Público quando ele for o responsável pelo dano.
123 A infração da ordem econômica e da economia popular está disposta no art. 1º, V da LACP. Note-se que este
ação civil pública é preponderantemente condenatória, em dinheiro ou obrigação de fazer ou não fazer.124
O objeto de proteção da ação popular no campo do direito econômico compreende, além da defesa da concorrência e de funcionar como norma antitruste, a proteção da ordem econômica como um todo, conforme disposição do art. 170 da Constituição Federal. Da mesma sorte, a economia popular é considerada um direito difuso, que merece proteção, e, assim, passível de defesa por meio da ação civil pública (pela nova redação dada ao inc. V, pela medida provisória 2180-35/2001, § 6º). Assim, analisando o objeto da ação civil pública, perceptível verificar que traz no seu bojo o cumprimento de fazer ou não fazer e/ou condenação em dinheiro, sendo possível o ajuizamento de uma ação cautelar ou o pedido da cautelar feito nos autos da própria ação civil pública, com o fim de evitar o dano. Nas agências reguladoras, clara fica essa atuação haja vista ser dotada de patrimônio público e efetuar a exploração de recursos ou serviços e praticar a cobrança de taxas. Ora, o Ministério Público tem legitimidade para propor a ação civil pública visando à proteção do patrimônio público, eis que a Constituição Federal consagra, em seu art. 129, III, que a instituição Ministério Público é de substancial importância na defesa da cidadania.
Tratando da legitimidade, vale lembrar a lição de Odete Medauar125:
Legitimidade ativa – é atribuída em sentido amplo ao Ministério Público, por força da CF, art. 129, III. É também prevista em leis específicas. As leis prevêem, de regra, a legitimação ativa da União, Estados, Municípios, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, órgãos despersonalizados da Administração; e de associações constituídas há pelo menos um ano e que tenham, entre as suas finalidades institucionais, o aspecto visado pela ação. Se o Ministério Público ajuizar a ação, o poder público e as associações poderão habilitar-se como litisconsortes.
Legitimidade passiva – figura no pólo passivo da ação quem causar o dano ou ameaçar causá-lo, nos âmbitos já mencionados, seja autoridade ou ente estatal, seja pessoa ou ente privado.
A atuação do Ministério Público quando figurar no pólo ativo será de atuar como fiscal da lei. Tomando ciência de ato lesivo, ou que possa vir a ser lesivo, a interesses transindividuais, poderá instaurar inquérito civil a fim de apurar os fatos, o que pode justificar, posteriormente, o ajuizamento de uma ação civil pública, e assumir a titularidade
124 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação popular, ação civil pública, mandado de injunção,
habeas data, ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade, argüição de descumprimento de preceito fundamental, o controle incidental de normas no direito brasileiro. 26ª edição
atualizada e complementada. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 165.
125 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 10. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos Tribunais,
da ação na hipótese de abandono, seja pelo motivo que for. Até mesmo quando não for o autor da ação, o Ministério Público deverá intervir como fiscal da lei.
São legitimadas, ainda, as pessoas jurídicas estatais, autárquicas e paraestatais e as associações que protegem o meio ambiente ou os consumidores. Nesse sentido, O STJ já se pronunciou:
RECURSO ESPECIAL 2003/0128035-1
ADMINISTRATIVO. TELECOMUNICAÇÕES. TELEFONIA FIXA. LEI N. 9.472/97. COBRANÇA DE TARIFA INTERURBANA. SUSPENSÃO. ÁREA LOCAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. REL.MIN. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA. EMENTA.
1. A regulamentação do setor de telecomunicações, nos termos da Lei n. 9.472/97 e demais disposições correlatas, visa a favorecer o aprimoramento dos serviços de telefonia, em prol do conjunto da população brasileira. Para o atingimento desse objetivo, é imprescindível que se privilegie a ação das Agências Reguladoras, pautada em regras claras e objetivas, sem o que não se cria um ambiente favorável ao desenvolvimento do setor, sobretudo em face da notória e reconhecida incapacidade do Estado em arcar com os eventuais custos inerentes ao processo. 2. A delimitação da chamada "área local" para fins de configuração do serviço local de telefonia e cobrança da tarifa respectiva leva em conta critérios de natureza predominantemente técnica, não necessariamente vinculados à divisão político- geográfica do município. Previamente estipulados, esses critérios têm o efeito de propiciar aos eventuais interessados na prestação do serviço a análise da relação custo-benefício que irá determinar as bases do contrato de concessão.
3. Ao adentrar no mérito das normas e procedimentos regulatórios que inspiraram a atual configuração das "áreas locais" estará o Poder Judiciário invadindo seara alheia na qual não deve se imiscuir.
4. Se a prestadora de serviços deixa de ser devidamente ressarcida dos custos e despesas decorrentes de sua atividade, não há, pelo menos no contexto das economias de mercado, artifício jurídico que faça com que esses serviços permaneçam sendo fornecidos com o mesmo padrão de qualidade. O desequilíbrio, uma vez instaurado, vai refletir, diretamente, na impossibilidade prática de observância do princípio expresso no art. 22, caput, do Código de Defesa do Consumidor, que obriga a concessionária, além da prestação contínua, a fornecer serviços adequados, eficientes e seguros aos usuários.
4. Recurso especial conhecido e provido.
Alguns aspectos quanto à ação civil pública merecem ser lembrados: o foro competente para o processamento da ação é do local onde ocorrer o dano. Entretanto, no caso de ação civil pública por improbidade administrativa, a ação deverá ser proposta perante o Tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionário/autoridade, diante da prerrogativa de foro, em razão do exercício de função pública. Há de se lembrar o procedimento que segue a ação civil pública. Possui rito ordinário, admitindo medida liminar. A sentença civil faz coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, se proposta pelo Ministério Público ou por ente público.
Dessa forma, as agências reguladoras podem figurar tanto no pólo passivo como no pólo ativo em uma ação civil pública.