6. Autonomia ou independência
8.5 Ação de improbidade administrativa
Disciplinada pela Lei n. 8.429/92, a ação de improbidade administrativa prevê sanção aos agentes políticos139 e terceiros que concorram para a prática de atos de
134 Não comportaremos neste trabalho o estudo minucioso do Mandado de Segurança com a análise de aspectos
como liminares, pedido de informações, peça inicial, execução, coisa, julgada, recursos e outras questões processuais.
135 Este prazo de 120 dias é decadencial, portanto, não se suspende ou se interrompe após iniciado. Enquanto o
ato não estiver apto a produzir efeitos não poderá ser impugnado judicialmente. Mesmo para o Mandado de Segurança preventivo, só poderá ser impetrado face um ato perfeito e acabado, exeqüível, mas ainda não executado.
136 O Ministério Público tem o dever de manifestar-se sobre a impetração, podendo opinar sobre o cabimento da
medida, carência, mérito, concessão e denegação da segurança.
137 Observando sempre quais as hipóteses que admitem o pedido de liminar.
138 A probidade administrativa remete-nos a idéia de honestidade. É nada mais justo para lidar com o interesse
da população é ter Administradores que respeitem a sua função, o erário público e os cidadãos.
139 Entendidos os agentes políticos como todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, ou sem
improbidade administrativa e nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional. Os arts. 9º, 10 e 11 da lei de improbidade administrativa prevêem os atos de improbidade.
O art. 11 é expresso: “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições [...]”.
No Brasil, o envolvimento de funcionários do alto escalão em sistematizados esquemas de tráfico de influência e pagamento de propinas criou clima de instabilidade institucional. É só verificar o descrédito que a população passou a ter em relação ao sistema aéreo brasileiro: não se tem confiança de que a agência incumbida efetivamente tenha exercido a sua função de fiscalização com os rigores da lei, deixando os cidadãos lançados à sua própria sorte nas relações com empresas reguladas que não tiveram efetivamente a regulação legal a que estão submetidas.
A nação chegou ao limite de sua tolerância, não sendo mais aceitáveis práticas administrativas de nepotismo, clientelismo, com total descaso aos princípios da moralidade e eficiência em relação patrimônio nacional e aos serviços públicos. Prova disso é a legislação de prevenção e repressão às práticas de improbidade administrativa, uma das mais avançadas do mundo, mas freqüentemente burlada. Essa lei, importante instrumento de tutela da moralidade administrativa, uma vez que deve punir rigorosamente os servidores ímprobos e impor gestão responsável dos recursos públicos, tem sua eficácia dependente da eficiência dos órgãos de controle da Administração Pública.
A improbidade não se restringe meramente à obediência a uma imposição normativa. É também uma questão moral. O funcionário ímprobo trai o dever de lealdade ao Estado em troca de vantagens e as acumula à custa do erário, usando e abusando do cargo ou função para a satisfação de seus interesses pessoais.
Hely Lopes Meirelles140 observa que
Embora haja quem defenda a responsabilidade civil objetiva dos agentes públicos em matéria de ação de improbidade administrativa, parece-nos que o mais
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na Administração direta, indireta, fundacional ou de qualquer dos Poderes, de empresas incorporadas ao patrimônio público ou entidade cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50%. Neste tipo de ação, devemos ressaltar que alguns agentes políticos gozam de prerrogativas especiais que o protegem no exercício do mandato. São, por exemplo, os parlamentares, Senadores e Deputados Federais e Estaduais e os diretores de agências reguladoras.
140 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação popular, ação civil pública, mandado de injunção,
habeas data, ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade, argüição de descumprimento de preceito fundamental, o controle incidental de normas no direito brasileiro. 26. ed. atual.
acertado é reconhecer a responsabilidade apenas na modalidade subjetiva. Nem sempre um ato ilegal será um ato ímprobo. Um agente público eventualmente incompetente, atabalhoado ou negligente não é necessariamente um corrupto ou desonesto. O ato ilegal, para ser caracterizado como ato de improbidade, há de ser doloso ou, pelo menos, de culpa gravíssima.
Por muito tempo a doutrina considerou apenas o enriquecimento ilícito como única expressão da improbidade administrativa. No entanto, foi a partir da década de 1990 que a lei de improbidade administrativa trouxe um novo contorno conceitual ao enriquecimento ilícito e outras figuras foram desvendadas, pressupondo o desrespeito aos deveres de imparcialidade e de lealdade.
Muitos desses atos podem corresponder a crimes, como tal tipificados na legislação penal, e/ou como infrações administrativas. É parte legítima para propor a ação de improbidade administrativa, além do Ministério Público, a própria pessoa jurídica lesada e União, Estado, Município ou pessoa da Administração Direta ou Indireta. Também há possibilidade de representação ao Ministério Público para intervir (art. 7º). A ação de improbidade administrativa é regida também pela da Lei n. 7.347/85, que dispõe sobre a ação civil pública, tendo legitimidade ativa o Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada na propositura da ação.
Há previsão legal no tocante a algumas agências reguladoras no caso de falta de probidade nos atos de sua administração e, sendo assim, sujeitando a diretoria a essa ação, como o que vem disposto no art. 12 da Lei n. 9.782/99 (Anvisa) e art. 10, § 2º, da Lei n. 9.984/2000 (ANS).
A Lei da Improbidade Administrativa é de suma importância, pois os dirigentes das agências reguladoras estarão sujeitos à responsabilidade nela prevista. Ela pune o desvio de conduta de seus dirigentes, quer seja uma administração corrupta quer marcada pela ineficiência da máquina estatal, podendo justificar quebra do sigilo bancário e telefônico e o afastamento do cargo. No caso das agências reguladoras, devemos atentar ao fato de que o prazo prescricional contra atos da improbidade administrativas é qüinqüenal após o término do mandato de cargo em comissão ou função de confiança, como os que são exercidos por seus diretores.