As Ações Afirmativas no Contexto da Elaboração de Políticas de Gênero no Brasil: preceitos adotados pela Lei nº 9.504/

Considerando o contexto do Brasil e de diversos países pobres do terceiro mundo, sabe-se que, durante os anos 1990, as políticas neoliberais prejudicaram aqueles que procuraram conferir ao Estado um caráter público, pois estes se depararam com o desafio de transpor as dificuldades suscitadas pelo Estado Mínimo e pelas políticas compensatórias, as quais obstaculizaram a implementação de políticas de caráter universal e redistributivas do ponto de vista da Democracia e de um processo de justiça social embasado na ampliação da cidadania, sobretudo, direcionado às mulheres112.

Assim, houve um retrocesso na formulação de políticas públicas precursoras dos preceitos da igualdade material, tendo em vista que a situação em comento prejudicou, consideravelmente, a população e, principalmente, a iniciativa feminina em conquistar seus espaços na agenda política, com o escopo de contribuir para o incremento da qualidade de vida e da cidadania de mulheres pertencentes aos setores populares113.

110

ARAÚJO, Clara. As Cotas por Sexo para a Competição Legislativa: O Caso Brasileiro em Comparação

com Experiências Internacionais, p. 19. Disponível em: <

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0011-52582001000100006>. Acesso em: 01.05.2015.

111

Votação em lista fechada é o sistema que mais favorece a representatividade dos partidos, dizem

especialistas. Disponível em: < http://noticias.r7.com/brasil/votacao-em-lista-fechada-e-o-sistema-que-mais- favorece-a-representatividade-dos-partidos-dizem-especialistas-11082013>. Acesso em: 01.05.2015.

112

SILVEIRA, Maria Lúcia da. Políticas Públicas de Gênero: Impasses e Desafios para fortalecer a Agenda

Política na Perspectiva da Igualdade. São Paulo. Prefeitura Municipal. Coordenadoria Especial da Mulher;

Secretaria do Governo Municipal.

Políticas públicas e igualdade de gênero / Tatau Godinho (org.). Maria Lúcia da Silveira (org.). – São Paulo: Coordenadoria Especial da Mulher, 2004, 188 p. (Cadernos da Coordenadoria Especial da Mulher), p. 65. Disponível em: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/brasilien/05630.pdf#page=149. Acesso em: 12/04/2015.

113

SILVEIRA, Maria Lúcia da. Políticas Públicas de Gênero: Impasses e Desafios para fortalecer a Agenda

Política na Perspectiva da Igualdade. São Paulo. Prefeitura Municipal. Coordenadoria Especial da Mulher;

Secretaria do Governo Municipal. Políticas públicas e igualdade de gênero / Tatau Godinho (org.). Maria Lúcia da Silveira (org.). – São Paulo: Coordenadoria Especial da Mulher, 2004 188 p. (Cadernos da Coordenadoria

Com o intuito de resgatar as mulheres enquanto sujeitos das políticas públicas, no sentido de lhes viabilizar a construção de canais de debate para elaborar estratégias com a finalidade de aprimorar a institucionalização de políticas de gênero nos âmbitos governamentais federal, estadual e municipal, o ordenamento jurídico brasileiro passou a admitir modalidades de discriminação legítima e ilegítima, a fim de admitir que o ato discriminatório, em certos casos, reconheça a natureza de atividades desempenhadas por determinado grupo de indivíduos e atribua distinções pertinentes às suas peculiaridades 114.

Com base nesse intento, a discriminação se torna legítima, na medida em que se convola em um benefício cujo objetivo é evitar ou reverter situações desiguais em relação a uma determinada parcela da sociedade ou de certos sujeitos sociais, no caso em tela, das mulheres. Um exemplo que ilustra essa realidade são as disposições de diversos ordenamentos jurídicos e de convenções internacionais que abordam, em seus teores, as discriminações nas relações de emprego e a exclusão das mulheres ou de homens no que tange ao desempenho de certas atividades – como a exclusão de mulheres no exercício de cargos de guardas de presídios ou em certos setores das Forças Armadas. Um exemplo de discriminação legalmente aceita, encontrável, inclusive, em diversos ordenamentos jurídicos e em convenções internacionais relativas à discriminação nas relações de emprego é aquela oriunda das necessidades inerentes ao trabalho a executar (“business necessity”). Desta feita, reconhece-se que a natureza da atividade ou do negócio pode validar algum tipo de discriminação115.

Nas situações em que não resta configurada a desigualdade, contudo, o ordenamento jurídico brasileiro preconiza que aos homens e às mulheres deve ser atribuído tratamento igualitário, presumindo-se, inclusive, a igualdade entre esses sujeitos sociais no âmbito da família, em consonância com o entendimento do art. 226, § 5º, da Constituição Federal de 1988. O referido dispositivo, bem como diversos outros presentes no Texto Constitucional, reflete décadas de mobilização feminina em prol da conquista da igualdade entre homens e mulheres, em direitos e obrigações, rechaçando, destarte, tratamentos discriminatórios baseados em determinações sexistas116 – as quais, segundo Simone de

Especial da Mulher), p. 65. Disponível em: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/brasilien/05630.pdf#page=149. Acesso em: 12/04/2015.

114

SILVA, Sidney Pessoa Madruga da. Discriminação Positiva: Ações Afirmativas na Realidade Brasileira. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 140.

115

GOMES, Joaquim B. Barbosa. Ação Afirmativa e Princípio Constitucional da Igualdade: (o Direito como instrumento de transformação social. A experiência dos EUA). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 21.

116_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 18. Disponível em:

Beauvoir, são fatos culturais que precisam ser questionados, colocados em xeque 117 – bem como outros elementos que proporcionam a ampliação das desigualdades entre homens e mulheres118.

Constata-se, entretanto, que, após a promulgação da Constituição Federal brasileira, de 1988, a igualdade meramente prevista no Texto Constitucional e no ordenamento jurídico não impediu que as mulheres deixassem de figurar enquanto vítimas da violência doméstica ou familiar, tampouco lhes conferiu remuneração equiparada às dos homens nas relações laborais, mesmo nos casos em que ambos os gêneros desempenhem as mesmas funções. Outrossim, os efeitos das discriminação refletem-se mais perversos, na medida em que as mulheres pertencem a outras categorias minoritárias, citando-se, como exemplo, as mulheres negras, as quais auferem os piores rendimentos119.

Segundo o entendimento de Maria Lúcia da Silveira, a situação brasileira é bastante crítica, pois a disputa por recursos estatais é maior, em virtude de o Estado brasileiro dispor de menos recursos. Desta feita, a obtenção destes para fins de investimento em políticas públicas de gênero – com o intuito de financiar projetos específicos para mulheres – convola-se em árduo desafio. Além disso, no âmbito da institucionalização de organismos de governo, como as Coordenadorias da Mulher ou das Secretarias de Políticas Públicas para Mulheres – as quais articulam suas diretrizes em prol da diminuição das desigualdades de gênero – faz-se mister elaborar instrumentos de políticas de gênero e mecanismos que consolidem os preceitos de um Estado Democrático, o qual deve reconhecer a desigualdade de poder entre homens e mulheres e a consequente legitimidade das ações específicas direcionadas ao fortalecimento do gênero feminino, enquanto coletivo social120.

Ainda segundo a autora referenciada121_:

[...] a função de um Estado democrático é justamente elaborar políticas que reconheçam a desigualdade de poder entre homens e mulheres, portanto, é legítimo

117

BEAUVOIR, Simone; O Segundo Sexo – a experiência vivida, p. 324. 2ª edição. Disponível em: <http://brasil.indymedia.org/media/2008/01/409680.pdf>. Acesso em: 19.04.2015.

118_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 18. Disponível em:

<http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/394>. Acesso em: 23.04.2015

119_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 18. Disponível em:

<http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/394>. Acesso em: 23.04.2015

120

SILVEIRA, Maria Lúcia da Silveira. Políticas Públicas de Gênero: Impasses e desafios para fortalecer a

agenda política na perspectiva da igualdade, p. 70 e 71. Disponível em: < http://library.fes.de/pdf- files/bueros/brasilien/05630.pdf>. Acesso em: 27.04.2015.

121

SILVEIRA, Maria Lúcia da Silveira. Políticas Públicas de Gênero: Impasses e desafios para fortalecer a

agenda política na perspectiva da igualdade, p. 71. Disponível em: < http://library.fes.de/pdf- files/bueros/brasilien/05630.pdf>. Acesso em: 27.04.2015.

atuar pensando em uma lógica de políticas públicas que pensam sempre no impacto diferenciado para homens e mulheres, mas também reconheça legitimidade a ações específicas voltadas ao fortalecimento das mulheres que, enquanto coletivo social, estão em condições subordinadas na sociedade. Por isso, é decisivo encarar as mulheres como sujeito da transformação, e as práticas decorrentes a exemplo de algumas das políticas de empowerment e de ações afirmativas, como as quotas para mulheres.

Desta feita, em um contexto em que o caráter sistêmico das desigualdades de gênero exige uma intervenção do Estado para superá-las, entende-se que este somente atuará nesse sentido se houver um sujeito social que o impulsione ao encontro da igualdade material entre homens e mulheres, mediante um feminismo em ação que fomente as práticas da cidadania e aprimore a democratização do Estado. 122 Com base nesse intento, a participação feminina na política torna-se fundamental para a sedimentação dos aludidos escopos, razão porque o Estado brasileiro adotou um sistema de cotas para ampliar a representatividade feminina no Parlamento. 123

Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, sabe-se que a participação feminina, nos Poderes Executivos e Legislativos, permaneceu em níveis diminutos. Houve, sim, um aumento absoluto no número de deputadas e senadoras, mas a sub-representação feminina permaneceu notória em valores percentuais124.

Outrossim, principalmente na esfera do Poder Executivo, a discrepância concernente à participação das mulheres torna-se mais acentuada, sobretudo, no que tange aos níveis mais elevados da decisão política125. Com o intuito de reverter essa realidade, as ações afirmativas implementadas pelo Estado brasileiro, embora desafiem os preceitos liberais da não-intervenção, se estabeleceram em virtude da necessidade de se consolidar o ideal de igualdade, o qual torna-se essencial para a concretização do bem comum126.

122

SILVEIRA, Maria Lúcia da Silveira. Políticas Públicas de Gênero: Impasses e desafios para fortalecer a

agenda política na perspectiva da igualdade, p. 74. Disponível em: < http://library.fes.de/pdf- files/bueros/brasilien/05630.pdf>. Acesso em: 27.04.2015.

123_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 18. Disponível em:

<http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/394>. Acesso em: 23.04.2015.

124_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 18. Disponível em:

<http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/394>. Acesso em: 23.04.2015.

125

TABAK, Fanny. Mulheres Públicas: participação política e poder. Rio de Janeiro: Letra Capital. 2002, p. 77.

126

FRANCO, Helga Patrício. A política de cotas para mulheres no Legislativo, o feminismo e as ações

afirmativas, p. 1116. Disponível em: http://www.spell.org.br/documentos/ver/12299/a-politica-de-cotas-para- mulheres-no-legislativo--o-feminismo-e-as-acoes-afirmativas. Acesso em: 28.04.2015.

Conforme esse entendimento, reitera-se que as ações afirmativas, segundo Joaquim B. Barbosa Gomes127_{, consistem em:}

[…] dar um tratamento preferencial a um grupo historicamente discriminado, de

modo a inseri-lo no “mainstream”, impedindo assim que o princípio da igualdade formal, expresso em leis neutras que não levam em consideração os fatores de natureza cultural e histórica, funcione na prática como mecanismo perpetuador da desigualdade. Em suma, cuida-se de dar tratamento preferencial, favorável àqueles que historicamente foram marginalizados, de sorte a colocá-los em um nível de competição similar ao daqueles que historicamente se beneficiaram da sua exclusão. Essa modalidade de discriminação, de caráter restaurador, destinada a corrigir uma situação de desigualdade historicamente comprovada, em geral se justifica pela sua natureza temporária e pelos objetivos que visa atingir.

Assim, diante da triste herança social que acarretou em desigualdade entre homens e mulheres, restou comprovado que a mera neutralidade não foi suficiente enquanto medida asseguradora de uma verdadeira igualdade de sexos, e, com o intuito de dirimir as consequências históricas dessa realidade no Brasil, a então Deputada Federal Marta Suplicy deu origem à Lei nº 9.100/95, a qual estabelecia normas para a realização das eleições municipais de 3 de outubro de 1996128. Em seu teor – especificamente, no art. 11, §3º, da referida legislação – determinou-se que vinte por cento, no mínimo, das vagas de cada partido ou coligação deveriam ser destinados às candidaturas de mulheres129. Posteriormente, o aludido diploma legal fora alterado, em 1997, pela Lei nº 9.504, a qual determinara, em seu art. 10, a reserva de, no mínimo, 30% e, no máximo, de 70% para as candidaturas de cada sexo130.

Infelizmente, apesar da entrada em vigor da Lei nº 9.504/97, pode-se inferir que a participação feminina, nos espaços formais e institucionais de poder, permaneceu, praticamente, inalterada, tendo em vista que a aludida discriminação positiva não gerou repercussões significativas nesse sentido, pois as mulheres, embora sejam a maioria da

127

GOMES, Joaquim B. Barbosa. Ação Afirmativa e Princípio Constitucional da Igualdade: (o Direito como

instrumento de transformação social. A experiência dos EUA). Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 22.

128

MATOS Marlise. CYPRIANO, Breno. BRITO, Marina. Cotas de Gênero para o reconhecimento das

Mulheres na Política: um estudo comparado das ações afirmativas no Brasil, Argentina e Peru, p. 10.

Disponível em:

http://www.sbsociologia.com.br/portal/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=478&Itemid =171. Acesso em: 28.04.2015.

129_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 20. Disponível em:

<http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/394>. Acesso em: 23.04.2015.

130

22 Art. 10 da Lei nº 9.504/97 [...].

§3º. Do número de vagas resultantes das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligação deverá reservar o mínimo de trinta por cento e o máximo de setenta por cento para candidaturas de cada sexo.

população e do eleitorado brasileiro, permaneceram sub-representadas no âmbito do Poder Legislativo131.

Nesse sentido, embora a Justiça eleitoral brasileira incentive a participação feminina na política e o incremento desta esteja ocorrendo de maneira tímida – tendo em vista que o país, atualmente, é chefiado por mulher, que a legislação eleitoral contempla a presença feminina na política, que o eleitorado brasileiro é composto, em sua maioria, pelo gênero feminino (52,13%) e que a participação das mulheres, por sua vez, evolui, gradativamente, no âmbito do Judiciário – sabe-se que, entre 188 nações, o Brasil recebeu a 156º classificação no que tange à representação da mulher no Poder Legislativo. Outrossim, o número de candidatas eleitas nas eleições gerais de 2010 foi bem inferior ao de homens, haja vista que, dentre os 513 membros eleitos para a Câmara dos Deputados, apenas 45 deles eram deputadas federais, as quais representam 9% do total de candidatos eleitos. No que concerne ao Senado Federal, apenas sete senadoras (o equivalente a 13% do total) foram eleitas, levando-se em consideração as 54 cadeiras em disputa (dois terços), no pleito em análise132.

Em relação à Lei nº 9.504 de 1997, os partidos, nos pleitos subsequentes, não garantiam às mulheres a efetiva ocupação de 30% das candidaturas, devido à previsão de

“reserva”. Diante dessa realidade, a Lei nº 12.034 de 2009 foi sancionada com o intuito de

alterar a aludida previsão, desta feita, para não mais determinar a reserva, mas, sim, o preenchimento de, no mínimo, 30% e, no máximo, de 70% das candidaturas de cada sexo. Outrossim, a aludida lei instituiu outras medidas, como 10% do tempo de propaganda partidária e a destinação de 5% dos recursos do fundo partidário para a formação política e para o incentivo à participação feminina133.

Em relação aos resultados obtidos com a medida em comento, pode-se inferir que as alterações instituídas acarretaram no incremento das candidaturas femininas nas últimas duas décadas, sem, contudo, viabilizarem uma considerável participação das mulheres nas casas legislativas. No que se refere às eleições de 2014, o incremento do número de candidatas foi bastante considerável para quase todos os cargos. Segundo dados do Tribunal

131_{LOPES, Ana Maria D’Ávila. NÓBREGA, Luciana Nogueira. As Ações Afirmativas adotadas no Brasil e}

no Direito Comparado para fomentar a Participação Política das Mulheres, p. 20. Disponível em:

<http://www.periodicos.ufc.br/index.php/nomos/article/view/394>. Acesso em: 23.04.2015.

132

DivulgaCand 2014: aumenta participação das mulheres na política brasileira. Sítio Eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em: http://www.tse.jus.br/noticias-tse/2014/Julho/eleicoes-2014- aumenta-participacao-das-mulheres-na-politica-brasileira. Acesso em: 1º de maio de 2015.

133

FURLAN, Juliana de Almeida. Inclusão da mulher na política: panorama atual e perspectivas, p. 79. Estudos eleitorais / Tribunal Superior Eleitoral. - Vol. 1, n. 1 (1997) - Brasília: Tribunal Superior Eleitoral, 1997- . v. ; 24 cm. Quadrimestral. Suspensa de maio de 1998 a dez. 2005, e de set. 2006 a dez. 2007. ISSN 1414-5146 I. Tribunal Superior Eleitoral.

Superior Eleitoral, em relação às eleições de 2010, houve aumento de 46,5% na quantidade de mulheres que se candidataram para o aludido pleito, em todo o Brasil134. Assim, o total de candidatas foi de 8.131, ou seja, 31,07% do total de candidatos, qual seja, 26.172.

No que tange às candidaturas aptas, nas eleições de 2014, o número de candidatas regrediu para 6.449 mulheres e para o total de 22.530 registros. Ao se desconsiderarem as inaptas, o percentual de candidaturas femininas recaiu para 28,62%, ou seja, abaixo da cota de 30%. Esses dados, contudo, apresentam uma melhora em relação às eleições de 2010, nas quais o percentual de mulheres foi de 22,43%, percentual que corresponde a 5.056 candidatas. No pleito de 2014, observou-se, ainda, um incremento do número de mulheres na disputa por cargos proporcionais, haja vista que, para os cargos de deputadas federal, estadual e distrital, houve 6.413 candidaturas femininas, ou seja, 2.841 candidaturas de mulheres a mais do que no pleito de 2010. Em relação às eleições de 2014, observa-se, ainda, que a lei de cotas não foi cumprida no caso da disputa para deputado federal, tendo em vista que 1.755 mulheres (29,15%) se candidataram. Apesar dos preceitos da Lei nº 9.504/97 não terem sido observados, todavia, em relação a 2010, houve um aumento de 88% de candidaturas femininas aptas135.

Com base no exposto, segue a tabela que analisa a evolução de candidatos e de candidatas aos cargos de deputados estadual e distrital, durante as eleições de 2006, 2010 e de 2014136:

134

DivulgaCand 2014: aumenta participação das mulheres na política brasileira. Sítio Eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral. Disponível em: http://www.tse.jus.br/noticias-tse/2014/Julho/eleicoes-2014- aumenta-participacao-das-mulheres-na-politica-brasileira. Acesso em: 1º de maio de 2015.

135

RAMOS Daniela. GRAÇA, Eliana. ANDRADE, Gabriela. SOARES, Vera. As mulheres nas eleições de

2014, p. 5. Disponível em: <http://www.spm.gov.br/sobre/publicacoes/publicacoes/2014/as-mulheres-nas- eleicoes-2014-livro.pdf>. Acesso em: 2 de maio de 2015.

136

RAMOS Daniela. GRAÇA, Eliana. ANDRADE, Gabriela. SOARES, Vera. As mulheres nas eleições de

2014, p. 6. Disponível em: <http://www.spm.gov.br/sobre/publicacoes/publicacoes/2014/as-mulheres-nas- eleicoes-2014-livro.pdf>. Acesso em: 2 de maio de 2015.

Como se pode observar, registrou-se, no pleito em análise, uma taxa inferior a 30% de candidatas ao cargo de deputada estadual – destoando, portanto, do percentual exigido pela Lei nº 9.504/97 – tendo em vista que houve 4.617 candidaturas de mulheres, representando 29,11% do total. Em relação ao Distrito Federal, as cotas estiveram, também, próximas de serem cumpridas, pois o total de candidatas correspondeu a 29,62% do total de candidatos, percentual que corresponde a 287 mulheres, em contraste com 224 candidatas registradas em 2010137.

Em relação à evolução do número de candidatas e de candidatos ao cargo de deputado federal, o Tribunal Superior Eleitoral, em seu sítio eletrônico, divulgou a seguinte tabela138:

Diante do exposto, constata-se que não houve preenchimento do mínimo de 30% de vagas – exigência determinada pela Lei nº 9.504/97 – para o cargo de deputado federal, em nenhum dos pleitos eleitorais correspondentes aos anos de 2006, 2010 e de 2014, em que pese a paulatina evolução no número de candidatas139.

Em relação ao Senado Federal, cujo pleito, em vez de proporcional, é regido de forma majoritária, registra-se um pequeno incremento no número de candidatas entre as