A abordagem do campo “direito e políticas públicas”

O último conjunto de trabalhos destacados neste capítulo situa-se no entorno de análises interdisciplinares a partir do direito sobre políticas públicas, como os que vêm sendo conduzidos por Diogo Coutinho e outras pesquisadoras e pesquisadores.²⁶ Um de seus objetivos centrais é compreender qual a função dos mecanismos de regulação no interior de tais políticas, tendo em vista seu potencial de influenciar a consecução de finalidades concretas e de abrir espaços de diálogo democrático em seu interior. Como pano de fundo, as pesquisas de Coutinho também podem ser situadas em um outro grupo de análises interdisciplinares entre direito e economia que observa o papel das instituições jurídicas no processo de desenvolvimento econômico, o campo do Direito e Desenvolvimento (DeD) (Law and Development, dominação em inglês frequente na literatura). Atualmente, as observações situadas no entorno dessa abordagem vêm direcionando especial atenção ao caso dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), países considerados emergentes por terem tido um crescimento econômico importante no início dos anos 2000. Um dos pressupostos dessas

26 Cf. p. ex.: (Annenberg, 2014; D. R. Coutinho, 2012, 2014).

pesquisas é o de que a economia e as formas de regulação jurídica se inter-relacionam, promovendo certos modelos de desenvolvimento.²⁷

Ainda que a presente pesquisa não tenha como objetivo descrever a formação desse campo, alguns elementos sobre seu histórico podem contribuir para compreender suas concepções e formas de abordagem para o estudo de políticas públicas. Segundo Schapiro e Trubeck, atualmente há novas leituras nos debates de direito e desenvolvimento que superam leituras mais tradicionais, que foram marcadas “pela visão dos países desenvolvidos e pela tentativa de transplantes normativos, quase sempre frustrados ou com resultados distintos do esperado” (Trubeck e Shapiro, 2012, p. 19). Hoje em dia, procura-se avaliar as realidades concretas dos países emergentes de forma a identificar as adaptações concretas que realizaram diante dos modelos colocados pelas agências internacionais. Segundo os autores, haveria, portanto, dois pressupostos aparentemente contraditórios entre si para justificar a importância da constituição de uma agenda para o direito e desenvolvimento a partir dos diálogos entre os BRICS. De um lado, o diagnóstico do fracasso das reformas nos países em desenvolvimento.

E de outro, uma nova configuração global da economia, que posiciona esses países [os BRICS] como emergentes na dinâmica global. Sendo assim, “a recente trajetória bem-sucedida desses países, seguindo arranjos institucionais menos convencionais do que apostavam as agências internacionais de promoção do desenvolvimento, é o ponto de partida para uma série de investigações e questionamentos” (Trubeck e Shapiro, 2012, p. 28–29).

Anteriormente, as propostas para a resolução do problema do subdesenvolvimento eram oriundas de modelos rígidos, propostos de cima para baixo. Este tipo de estratégia política foi, ao longo dos anos, criticada pelos mais diversos ramos teóricos e políticos.²⁸ Hoje em dia, o próprio campo do DeD se abre para a análise concreta das políticas e suas respectivas formas de regulação (Trubeck e Shapiro, 2012, p. 30).

No contexto atual, segundo os autores, há menos abertura para a ideia de modelos prévios. Hoje em dia, os programas de direito e desenvolvimento estariam menos voltados aos pontos de chegada e mais aos pontos de partida. Para os autores, a proposta liberal, vinculada com a ideia de fim da história e apogeu definitivo das democracias liberais de mercado, também soa como ideia fora de lugar. Os trabalhos atuais sugerem uma visão menos absoluta e fechada de desenvolvimento. Negam, por um lado, as concepções exclusivamente voltadas à

27 Exemplos de trabalhos representativos do campo do DeD. Cf.: (D. R. Coutinho, 2010; Trubeck e Santos, 2006; Trubeck e Shapiro, 2012).

28 Cf., p. ex: (Castelo Branco, 2008, 2012).

industrialização e, por outro, o fundamentalismo de mercado. Estão abertos à descoberta e à experimentação (Trubeck e Shapiro, 2012, p. 44).

Para os autores, no interior dessa agenda, o Brasil teria iniciado um novo desenvolvimentismo que conjuga três elementos a partir dos anos 2000: (a) democracia política; (b) atuação do Estado, sem estatização da economia e (c) a indução do crescimento, com medidas de inclusão social. A democracia política pós-ditadura foi reforçada pelos mecanismos de controle público (accountability) e também a descentralização administrativa de algumas políticas, tais como saúde, educação e transporte, saneamento e assistência social (Trubeck e Shapiro, 2012, p. 47). Destacam, por fim, que estas mudanças significam que o desenvolvimento passou a ser mediado de forma efetiva pelas instituições do Estado de Direito, o que obriga os agentes públicos a manterem permanente diálogo com os atores políticos e grupos de interesse (Trubeck e Shapiro, 2012, p. 48).

Nesse sentido, cada vez mais as reformas sociais e o problema da desigualdade fazem parte da discussão do desenvolvimento e de sua agenda. Dentro do campo do DeD se consolida a ideia de que são necessários novos modelos capazes de oferecer elementos concretos para o desenvolvimento com igualdade e justiça social. Nesse escopo, o campo do direito e políticas públicas dialógica com os pressupostos do direito e desenvolvimento para observar especificamente o potencial da regulação jurídica no interior de políticas sociais como o Bolsa Família. Os trabalhos de Coutinho, por exemplo, observam especificamente os efeitos, fórmulas institucionais e atuação concreta dos agentes administrativos no interior da política de transferência de renda com base em pesquisas empíricas e teóricas sobre o tema conduzidas nos últimos anos.

Segundo o autor, o direito atua nos seguintes aspectos da configuração da política social: (a) definição e objetivos a serem perseguidos pela política pública; (b) estabelecimento de uma moldura institucional, a partir da qual o programa é estruturado em suas relações público-públicas e público-privadas; (c) vocalização dos grupos sociais, garantindo os meios de deliberação sobre a execução da política; e (d) definição das ferramentas de articulação e coordenação, que instrumentalizam a persecução de seus objetivos (D. R. Coutinho, 2012, p.

78).

Para o pesquisador, o Bolsa Família consiste em um marco para as políticas sociais, uma vez que é um programa de transferência condicionada de renda com traços distintivos que seriam responsáveis por seu amplo impacto. Para Coutinho, os principais traços do PBF seriam: larga escala; mecanismo de gestão descentralizada; utilização de mecanismos de estímulo ao desempenho administrativo dos municípios e papel de política social integradora.

O autor adverte, contudo, que o direito pode atuar cristalizando desigualdades e garantindo a manutenção do status quo (D. R. Coutinho, 2014, p. 18).

A criação do Bolsa Família nos governos do PT representa, para Coutinho, uma síntese do processo de descentralização e expansão das políticas sociais iniciado no período da redemocratização brasileira após 1988. Nesse sentido, destaca que o modelo elaborado se caracteriza pelo federalismo descentralizado, que, ao longo dos anos se verifica na intensificação das funções atribuídas aos municípios. Em 1990, com a criação do SUS, seus princípios democráticos também vêm a influenciar as atuais políticas sociais (D. R. Coutinho, 2012, p. 103). Assim é criado o Bolsa Família, tecnologia de reforma social inovadora em toda a América Latina, um programa de transferência de renda condicionada, cujos objetivos são o combate da pobreza no presente e a redução da desigualdade futura. Esta se daria a partir da realização das condicionalidades impostas aos beneficiários, ligadas principalmente à saúde e à educação (D. R. Coutinho, 2012, p. 90).

Nesse sentido, o autor propõe a análise da regulação do PBF sob as perspectivas do direito como moldura ou ferramenta, como vocalizador de demandas e como arranjo institucional. A interpretação do direito como moldura reúne as funções discursiva, distributiva e constitutiva (D. R. Coutinho, 2012, p. 92). Esses três elementos funcionais da moldura jurídica podem ser resumidos da seguinte forma: a lei teria o papel de emoldurar os objetivos da política de desenvolvimento e lhes conferir operacionalidade. Os agentes públicos precisam das normativas para gerir os investimentos e o programa social. E, além disso, são limitados pela legislação, que estabelece, por exemplo, mecanismos para o controle de clientelismos. Além disso, também é a legislação que estabelece a obrigação dos processos de controle social e descentralização (D. R. Coutinho, 2012, p. 100).

No que diz respeito à vocalização das demandas a partir do direito, essa função se relaciona com um outro aspecto: o elemento democrático ou a construção de capacidades políticas da política social. Isso implica que, junto à aplicação das políticas sociais, há um dever de fundamentação e de justificação das decisões tomadas em sua gestão, que estão sempre a mercê da avaliação pública. Assim, mesmo àqueles grupos de interesse menos organizados, em geral os mais pobres, deve ser garantida a oportunidade de deliberação, controle social e participação para a decisão conjunta sobre os rumos do programa (D. R.

Coutinho, 2012, p. 105–106).

Por fim, quanto ao arranjo institucional, Coutinho sustenta que o grau de eficácia da política pública guardaria relação com a adequação ao meio jurídico-institucional escolhido.

A modelagem jurídica do programa estaria no limiar entre a institucionalização e o

“engessamento” de sua operacionalidade.²⁹ Além disso, as condicionalidades inseridas em seu arranjo institucional teriam a finalidade de induzir comportamentos e criar mecanismos de alerta.Para o pesquisador, servem para incentivar o exercício de direitos, como os gestores afirmam, e não para excluir os indivíduos que não as cumprem. Servem também como mecanismo de alerta para o Estado, pois revelam os casos em que o beneficiário não consegue cumprir a condicionalidade por falta de serviço disponível em seu município. Assim, seria possível a complementação de serviços de forma interinstitucional(D. R. Coutinho, 2012, p.

109).

Em resumo, pode-se concluir que as pesquisas do campo do direito e políticas públicas se afastam de concepções tradicionais que compreendem o desenvolvimento apenas como crescimento econômico. Muito pelo contrário, focam suas análises especificamente sobre o potencial de produção de igualdade imbricado nas políticas sociais. Nesse sentido, alguns autores classificam essas pesquisas como “neo-desenvolvimentistas”, pois destacam-nas como distintas das políticas top down tradicionais dos anos 1970-1990. Além disso, debatem o processo de consolidação de direitos sociais e regimes de proteção social como características centrais desta nova fase.³⁰

Cada vez mais as análises sobre o direito no interior das políticas públicas é realizada de forma interdisciplinar. Nos trabalhos consultados, somam-se referências do direito e da economia, mas também do serviço social, ciências sociais, administração, entre outros, a fim de produzir uma versão mais complexa dos mecanismos jurídicos no interior das políticas públicas e, assim, analisá-las como resultado de fenômenos sociais concretos e contexto econômico. Assim, os autores propõem análises do Bolsa Família considerando que sua regulação é um elemento complexo, que pode assumir distintas funções conforme a ação dos agentes públicos que o manejam. Além disso, suas funções não são estáticas, elas se aprimoram continuamente durante a própria implementação do programa.³¹

As pesquisas deste último grupo inauguram uma agenda de investigação que compartilha questões colocadas neste trabalho, dentre elas, por exemplo, qual o papel desempenhado pelo direito no processo de institucionalização do Bolsa Família. Por outro

29 Segundo os gestores entrevistados nas pesquisas conduzidas pelo autor, normas de caráter inferior (Portarias, Instruções Normativas) são frequentemente utilizadas para remodelar e aperfeiçoar o programa, o que permite seu ajuste frente às necessidades encontradas ao longo da implementação (D. R. Coutinho, 2012, p. 108). Este aspecto será retomado no capítulo cinco do trabalho.

30 Cf.: Draibe e Riesco, 2011; Siscú et al., 2007.

31 Nesse aspecto, o trabalho de Annenberg traz um estudo detalhado sobre o processo de aprimoramento do modelo regulatório do Bolsa Família. A pesquisadora compartilha pressupostos do campo do direito e políticas públicas. No capítulo cinco do trabalho, sua pesquisa também será retomada para discutir a institucionalização do PBF. Cf.: (Annenberg, 2014).

lado, da mesma forma como indicado em relação às pesquisas de Lavinas, os atores envolvidos e suas estratégias que conformam projetos políticos não são objeto de problematização. Portanto, a análise institucional nesse caso acaba por ressaltar potencialidades expressas no discurso dos gestores do programa, mas que não necessariamente se refletem em práticas concretas, cujo impacto resulta em mudanças nos rumos da evolução do programa. Nesse sentido, a abordagem de investigação sobre o Bolsa Família desenvolvida nesse trabalho oferece um método de análise que observa diretamente a constelação de interesses em jogo e como eles se concretizam em estratégias desenvolvidas por atores específicos. A tese aqui sustentada indica que o Bolsa Família alcança hegemonia política no âmbito da proteção social, pois é capaz de agregar interesses contrários para consolidar uma visão de assistência social voltada ao acesso de direitos básicos através da mediação do mercado. A análise dos recursos mobilizados pelos gestores por meio da construção institucional do programa indica que os mecanismos jurídicos também contribuem para a hegemonia do PBF frente a alternativas em jogo. Como se verá detalhadamente nos capítulos seguintes, interpretações semelhantes às de Coutinho sobre o potencial do programa estão entre aquelas presentes nos discursos oficiais dos atores com poder de decisão.