Para facilitar o entendimento do processo de contratação pública necessário é percorrer, sucintamente, eventuais melhorias introduzidas pela Administração Pública quanto aos modelos adotados como forma de administração: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Adianta-se que, os protótipos de contratação pública não sofreram rupturas entre um e outro no decorrer do tempo, suas características permanecem arraigadas até hoje na Administração Pública.
Quando se remete ao modelo de administração patrimonialista, que teve seu auge até a década de 1930, percebe-se que as ações públicas não se voltavam para a eficiência da gestão e dos serviços oferecidos aos cidadãos, o que levava ao favorecimento das minorias e não aos interesses da totalidade. Isso foge à função pública que consiste em resguardar o interesse público. Como característica desse modelo estava o patrimônio do Estado que se confundia com o do soberano/governante. De igual modo, a mão de obra disponibilizada ocorria de acordo com a vontade pessoal deste, construindo–se um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si (clientelismo), sustentado pelo Estado, permitindo, assim, brechas para a corrupção e ao nepotismo (BRESSER-PEREIRA, 2000). Nessa conceituação, o padrão de administração patrimonialista era inadequado e insuficiente para suprir o Estado de políticas públicas, assim como, de dispor de uma prestação de serviços públicos de acordo com as necessidades da sociedade e interesse público.
Com o intento de combater o modelo patrimonialista, surge, então, a administração burocrática, a partir da década de 1930, no Governo Getúlio Vargas. Um grande instrumento de mudança à época foi a reforma burocrática de 1936, que teve como marco a instituição do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP), órgão responsável pela organização da Administração Pública. Esse novo paradigma de administração visava à defesa da res pública, ou seja, da coisa pública. Segundo Bresser-Pereira (2000) foi instituído de acordo com a teoria da burocracia de Max Weber, atendendo aos seguintes princípios: impessoalidade, formalismo, acesso aos cargos por meio de concursos públicos, exigindo-se formação profissional e técnica, além de maior controle da administração orçamentária e organização das compras do Estado, fortalecido pelo poder racional legal. As transformações trazidas por este molde se desenvolveram em passos lentos, uma vez que aspectos políticos estavam em jogo.
No decorrer desse protótipo de administração burocrática apurou-se que seus princípios eram rígidos e engessavam a Administração Pública, tornando-a menos eficiente. De modo que, a partir de 1960, algumas ações foram realizadas como propostas de reformular esse quadro, surgindo a reforma administrativa de 1967, deliberada pelo Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece diretrizes para a reforma administrativa (BRASIL, 1967).
De acordo com Bresser-Pereira (2000), o objetivo principal dessa reforma era substituir a Administração Pública burocrática, considerada inflexível e inadequada, por outra direcionada ao desenvolvimento. Através dessa reforma fez-se uma clara distinção entre a administração direta e indireta, garantindo-se às autarquias, às fundações e às empresas estatais uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortalecendo e flexibilizando o sistema de mérito, principalmente, tornando menos burocrático o sistema de compras do Estado.
Além desses avanços, o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, instituía, como aperfeiçoamento, o modelo orçamentário previsto no artigo 165 da Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988), formado por três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), estabelecendo metas a serem seguidas pelo
Governo Federal, Estadual ou Municipal ao longo de um período de quatro anos, assegurando os recursos necessários para a execução dos programas elaborados. Um marco na Administração Pública, especialmente, para as contratações públicas.
Outro importante destaque na reforma foi a descentralização e desconcentração da Administração Pública. De mais a mais, o artigo 6º do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, determinava que as atividades da Administração Federal observassem os seguintes princípios: planejamento; coordenação; descentralização; delegação de competência; controle (BRASIL, 1967). Tais princípios justificam a necessidade do Estado de realizar uma efetiva reforma administrativa, já que eles são básicos e defendidos em toda e qualquer administração, seja pública ou privada.
No entanto, na Administração Pública do país, com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ao trazer um processo de reorganização no aparelho do Estado Federal, retornou-se com alguns princípios burocráticos, sucumbindo à tentativa de práticas ditas gerenciais iniciadas através do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, conhecidas como a primeira tentativa de implantação da administração gerencial.
Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil em 1988, à vista da uniformização da economia e devido a exigências da própria sociedade, a Administração Pública sentiu-se obrigada a ser mais eficiente nos seus serviços, otimizando os recursos públicos e disponibilizando serviços com maior qualidade. E, no governo de Fernando Henrique Cardoso, no ano de 1995, novamente, surge a tentativa de mudanças para retornar com o modelo de administração gerencial, até então idealizada como o padrão assertivo a ser seguido. Foram entabuladas ações na estrutura da Administração Federal, tais como, a transformação da Secretaria de Administração Federal (SAF) em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sob o comando de Luiz Bresser Pereira, que elaborou o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, marcando o início da reforma gerencial de 1995.
Essa mudança estrutural foi primordial, posto que, através dela buscava-se controlar os serviços do Estado, disponibilizando-os com a máxima eficiência. O princípio da eficiência é essência do modelo gerencial e tornou-se tão importante na
Administração Pública, que foi inserido no caput do artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil, por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, todavia, seu nascedouro ocorreu anteriormente, desde o Plano Diretor de Reforma do Estado, no ano de 1995.
Na visão de Castro (2006), a introdução do mencionado princípio no ordenamento jurídico configura a autorização básica e necessária para introduzir a moderna teoria gerencial na Administração Pública do país. De acordo com o autor, cabe aos administradores públicos dar efetivas respostas à população, no sentido de garantir a ela a prestação de comodidades públicas condizentes com seus anseios reais, há tanto tempo deixados em segundo plano pelos governantes.
O processo de implantação do paradigma de administração gerencial encontra-se em evolução, constantemente, influenciado por mudanças no contexto político, pela economia mundial, pelas aspirações da sociedade e pela busca em disponibilizar melhores serviços públicos.
Expostos os diversos padrões de gestão vivenciados na Administração Pública do país e tendendo para um mais gerencial, com administração mais eficiente, eficaz e efetiva de recursos, oferta de serviços de qualidade para a população, nos remetemos a entender a necessidade de mudança de foco da Administração Pública, concentrando e realizando com maior precisão suas atividades-fim e delegando à iniciativa privada atividades-meios. Esse processo é conhecido como terceirização. Antes, faz-se necessário explicitar os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade na Administração Pública, utilizados como medida de desempenho.
3.1.1 Eficiência, eficácia e efetividade na Administração Pública
O princípio da eficiência foi incorporado na Constituição da República Federativa do Brasil e trouxe uma nova concepção para a Administração Pública. Neste estudo, além do termo eficiência, os termos eficácia e efetividade, também, foram mencionados como medida de desempenho no que se refere à gestão e fiscalização de contratos de serviços terceirizados.
Necessário se faz discorrer sobre esses conceitos. Segundo Chiavenato “a eficácia é uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto eficiência é uma medida normativa da utilização dos recursos nesse processo” (Chiavenato, 2003, p. 155).
A eficiência está preocupada com os meios, quais métodos e mecanismos serão utilizados para o alcance dos objetivos, relacionando-se custo e benefício. A eficácia, por sua vez, preocupa-se com os fins; é o grau de alcance dos objetivos pretendidos.
Um conceito mais recente é a efetividade, que segundo Bittencourt “é a relação entre os resultados alcançados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuação institucional” (BITTENCOURT, 2004, p.54).
Esses conceitos são independentes, mas se complementam. De acordo com Castro (2006), com o princípio da eficiência, sob o escopo legal, abriu-se a possibilidade de se praticar a administração pública com eficiência, eficácia e efetividade. E assim, define o autor que a eficiência se insere nas operações, voltada para os aspectos internos da organização; já a eficácia se insere no êxito do alcance dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organização; a efetividade, na área pública, afere em que medida os resultados de uma ação trazem benefício à população, ou seja, ela é mais abrangente que a eficácia, na medida em que mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população visada.
Nesse contexto, verifica-se que tanto os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade são apropriados quando nos referimos ao alcance dos resultados para a gestão e fiscalização de contratos na administração pública.