Gestão e fiscalização da execução do contrato administrativo

À vista da necessidade da fiscalização dos contratos firmados pela Administração Pública, os parágrafos 1º e 2º do artigo 67 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, institui que, o servidor especialmente designado deve acompanhar e fiscalizar os contratos de terceirização de serviços, para conferir maior segurança à execução contratual. É dele a responsabilidade pelo fiel cumprimento de cláusulas contratuais, cabendo-lhe adotar providências no sentido da correção das falhas constatadas. Quando as diligências ou ordens excedem a sua competência deve solicitá-las a seus superiores para a implantação das medidas apropriadas dentro do período que atende ao prazo estabelecido, devendo elaborar, periodicamente, relatórios de acompanhamento de execução dos contratos (BRASIL, 1993).

Segundo a Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão nº 05, de 26 de maio de 2017, a função de fiscalização da execução contratual deve ser realizada de forma preventiva, rotineira e sistemática, podendo ser exercida por um único servidor ou equipe. Todavia, é necessário definir as atividades de cada servidor e o volume de trabalho envolvido, de forma a não comprometer a efetiva fiscalização.

De acordo com os incisos I a V do artigo 40 da Instrução Normativa referida, a fiscalização pode ser técnica, administrativa, setorial e do público usuário. A fiscalização técnica, pela qual o servidor designado é denominado fiscal técnico, consiste na fiscalização do objeto in loco, de forma acompanhar o que foi pactuado em termos de qualidade e quantidade, dentre outras peculiaridades da execução. A fiscalização administrativa consiste na conferência da documentação e habilitação durante toda a execução do contrato, sendo essencial nos contratos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, para conferências das obrigações

previdenciárias, fiscais e trabalhistas; e ainda adimplência da contratada. Nesse caso, o servidor é designado como fiscal administrativo. Já a fiscalização setorial só é necessária quando a prestação dos serviços ocorrer em diversos setores/unidades em locais diferentes e distantes abrangendo tanto as funções técnicas como administrativas. A fiscalização do público usuário, como o próprio nome sugere, consiste em aferir os resultados da execução contratual de seus usuários, por meio da pesquisa de satisfação (BRASIL, 2017).

Todas as atividades expostas são gerenciadas por um servidor designado como gestor da execução do contrato, auxiliado pelos demais servidores que juntos compõem a equipe de gestão e fiscalização. Cabe ao gestor atuar desde os atos da instrução processual até o encaminhamento da documentação pertinente ao setor de contratos para formalização dos procedimentos que envolvam a prorrogação, alteração, reequilíbrio, pagamento, eventual aplicação de sanções, extinção dos contratos, entre outras atividades. Não necessariamente o gestor da execução do contrato pertencerá ao setor de contratos, todavia é sua função acompanhá-lo e gerenciá-lo (BRASIL, 2017).

É importante distinguir as funções de cada servidor na gestão e fiscalização para que o resultado pretendido no certame seja alcançado conforme pactuado, e que o servidor responda pelo que realmente lhe foi designado, ou que deixou de fazê-lo sendo seu encargo.

Pontua-se que o servidor designado para acompanhar a execução de contratos de serviços pode ser auxiliado mediante contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes à atribuição, nos casos em que ele não tenha condições de realizá-la em razão da complexidade do objeto, da falta de conhecimento, habilidades e atitudes.

3.3.6.1 Da designação para a função e etapas da fiscalização

O parágrafo 1º do artigo 41 da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão nº 05, de 26 de maio de 2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e

fundacional, estabelece que o fiscal escolhido deverá ser cientificado, por escrito, previamente, à formalização do ato de designação da indicação pela autoridade superior e atribuições inerentes ao desempenho das funções (BRASIL, 2017).

A princípio, o servidor ou empregado público não pode desobrigar-se de exercer a função de gestor ou fiscal de contrato, já que, não se trata de ordem ilegal. Não obstante, mesmo diante dessa obrigatoriedade em exercer a função de gestor ou fiscal de contrato, nada obsta que o servidor ou empregado público solicite a revisão da designação, mediante justificativa de que não se sente preparado para exercê-la; ou que já possui muitos contratos para coordenar, mais contratos sob o seu comando poderão prejudicar as demais atividades. Em consequência, compete à autoridade incumbida de escolher refletir sua decisão com ponderação, visto que, poderá ser responsabilizado pela escolha (culpa in eligendo) e pela gestão e fiscalização da execução contratual (culpa in vigilando), em conformidade com o artigo 43 da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão nº 05, de 26 de maio de 2017 (BRASIL, 2017).

Segundo a Revista intitulada ‘O Pregoeiro’ (2014), dos processos de licitação julgados pelo Tribunal de Contas da União (TCU), 22% punem fiscais de contratos; 50% punem a autoridade superior, e ressalta:

É preciso que os servidores designados possuam experiência prática, quantitativo de contratos suportáveis, disponibilidade de tempo, qualificação com treinamentos periódicos, literatura especializada, discussões internas ao término dos contratos para que sirvam como experiência para as demais fiscalizações, entre outras peculiaridades valorosas para um desempenho eficiente (PREGOEIRO, 2014, p. 33).

Compreende-se a importância de servidores preparados para exercerem com zelo o tão relevante encargo de gerir e fiscalizar contratos públicos.

Com base no texto da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão nº 05, de 26 de maio de 2017, foi elaborado o quadro sequente indicando as ações que devem ser tomadas pela fiscalização no início, durante e ao término da execução contratual:

Quadro 4 - Acompanhamento e fiscalização de contratos: Fase da

execução contratual:

Ações/atividades contratuais a serem realizadas: Previsão Legal – Instrução Normativa 05/2017: Início: Reunião inicial para apresentação do plano de fiscalização, que

conterá informações acerca das obrigações contratuais, dos mecanismos de fiscalização, das estratégias para execução do objeto, do plano complementar de execução da contratada, quando houver;

Artigo 45 e parágrafo 1º.

Fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas e sociais, nas contratações com dedicação exclusiva dos trabalhadores da contratada;

Anexo VIII, Itens 2-5. Durante: Oficiar à Receita Federal do Brasil (RFB), em casos de indício de

irregularidade no recolhimento das contribuições previdenciárias, e ao Ministério do Trabalho, nos casos de indício de irregularidade no recolhimento da contribuição para o FGTS;

Anexo VIII, Itens 6-7.

Realizar reuniões periódicas com o preposto, de modo a garantir a qualidade da execução e os resultados previstos para a prestação dos serviços;

Artigo 45, parágrafo 2º. Registro de ocorrências durante toda a vigência da prestação dos

serviços, cabendo ao gestor e fiscais, observadas suas atribuições, a adoção das providências necessárias ao fiel cumprimento das cláusulas contratuais, conforme o disposto nos §§ 1º e 2º do art. 67 da Lei nº 8.666, de 1993;

Artigo 46.

Envio à autoridade competente, em tempo hábil, dos registros das situações que exigirem decisões e providências que ultrapassem a competência da fiscalização;

Artigo 46, parágrafo 2º. Utilizar instrumentos de controle para mensurar os resultados

alcançados em relação ao contratado, com a verificação dos prazos de execução e da qualidade demandada; os recursos humanos empregados em função da quantidade e da formação profissional exigida, a qualidade e quantidade dos recursos materiais utilizados, a adequação dos serviços prestados à rotina de execução estabelecida, o cumprimento das demais obrigações decorrentes do contrato, e a satisfação do público usuário;

Artigo 47, incisos I, II, III, IV, V e VI.

Utilizar mecanismo de controle da utilização dos materiais empregados nos contratos;

Artigo 47, parágrafo 1º. Término: Transferência final de conhecimentos sobre a execução e a

manutenção do serviço;

Artigo 69, inciso II. Elaborar relatório final acerca das ocorrências da fase de execução

do contrato, após a conclusão da prestação do serviço, para ser utilizado como fonte de informações para as futuras contratações.

Artigo 70.

Fonte: Elaboração própria com arrimo no texto da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão nº 05, de 26 de maio de 2017.

Tais ações definidas pelo legislador, quando seguidas, proporcionam aos profissionais designados para a gestão e fiscalização maior segurança, uma vez que, ao realizá-las corretamente, são minimizados os contratempos que podem

ocorrer na execução contratual. Além disso, funciona como parâmetro quanto ao que se deve ou não fazer e aos padrões de qualidade definidos.

3.4 SÍNTESES DE PESQUISAS SOBRE GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE