1.4 5 QUADRO SÍNTESE
3. AEROPORTOS: Os Desafios para o Desenvolvimento Urbano e Regional
3.2. INTEGRAÇÃO URBANA E REGIONAL DE AEROPORTOS
3.2.1. A ARTICULAÇÃO DE PLANOS, NORMAS E REGRAS
Tendo em vista os desafios impostos por projetos urbanos de maior porte, torna‐se relevante a harmonização na gestão dos marcos regulatórios aeronáuticos, com os instrumentos legais e operacionais de planejamento e gestão da urbanização regional. Essa incontornável consonância implica na capacidade de atores com diferentes responsabilidades e poderes legais agirem de maneira articulada com o objetivo de viabilizar projetos que considerem comuns. Em outras palavras, pode‐se dizer que sem diálogo entre o Operador de um Aeroporto, a(s) Municipalidade(s) e os Entes Regulatórios Aeronáuticos, não se atende a pré‐condição da infraestrutura cumprir os requisitos legais necessários para a sua existência e operação.
No âmbito da legislação aeronáutica, deve‐se salientar que o Código Brasileiro de Aeronáutica ‐ CBA, responsável pela regulação de todos os aspectos inerentes à atividade aeronáutica, enfatiza em seus artigos2 43, 44 e 45, a responsabilidade das administrações públicas em compatibilizar suas leis de zoneamento e uso do solo, às áreas adjacentes aos aeródromos e às restrições impostas pela operação aeroportuária. As restrições estão devidamente especificadas e relacionadas ao uso das propriedades quanto a edificações, instalações, culturas agrícolas e objetos de natureza permanente ou temporária e tudo mais que possa embaraçar as operações de aeronaves ou causar interferência nos sinais dos auxílios à radionavegação ou
1 Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil. Relatório Consolidado, 2010 (p.297)
2 Disponível em: <http://www.dji.com.br/leis_ordinarias/1986‐007565/007565_1986_cba_043_a_046.htm> Acesso em março de 2013.
dificultar a visibilidade de auxílios visuais, podendo ser estas públicas ou privadas. Em consequência ao não cumprimento:
A Autoridade Aeronáutica poderá embargar a obra ou construção de qualquer natureza que contrarie os Planos Básicos ou os Específicos de cada aeroporto, ou exigir a eliminação dos obstáculos levantados em desacordo com os referidos planos, posteriormente à sua publicação, por conta e risco do infrator, que não poderá reclamar qualquer indenização. (Art. 45.)
Como exemplo, sabe‐se que a INFRAERO desenvolveu, em 2005, um Plano de Desenvolvimento Integrado dos Aeroportos, que teve como objetivos otimizar a utilização da infraestrutura existente e potencializar o desenvolvimento de cada unidade aeroportuária de forma sistêmica, no qual cada Aeroporto opera de forma integrada com os demais.
Porém, na realidade pode‐se inferir sobre a eventual falta de reciprocidade tanto entre os próprios aeroportos quanto entre os atores envolvidos, fato que se evidencia também na falta de sintonia entre Planos Diretores Municipais e Aeroviários, situação que pode fomentar conflitos e perdas de eficiência que, no limite, prejudicam as populações locais, particularmente àquelas que acreditam que poder usufruir de Aeroportos nas suas proximidades representa um fator de valorização e dinamização urbana, econômica e social das suas regiões.
Com a finalidade de procurar minimizar tais conflitos, a INFRAERO propôs, segundo Caldas "um instrumento de planejamento para Integração Operacional Urbana dos Aeroportos que prevê o desenvolvimento de ações cooperativas e o fomento à implantação de medidas de controle de risco e de conflitos, dentro e fora do sítio aeroportuário, integradas com os Estados e Municípios. O escopo da proposta envolve ações relacionadas ao controle do uso do solo, acessibilidade e avaliação do potencial econômico regional, promovendo atividades técnicas que permitam a integração do planejamento setorial com o planejamento urbano local, e prevendo o assessoramento técnico e o gerenciamento de ações necessárias à integração aeroporto‐cidade. O plano prevê a adoção de critérios de acompanhamento de resultados, de tal forma que seja possível a identificação e superação das
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inconsistências entre o planejamento aeroportuário e o planejamento territorial municipal e regional, visando, desta forma, à harmonização entre os aeroportos e as cidades.”
Nessa mesma seara, em seu Relatório de Gestão (2010, p.165), a Infraero definiu como Objetivo Estratégico PI‐11, promover a Integração e o Desenvolvimento Regional, Nacional e Internacional. Utilizou como indicador, o número de aeroportos com processo de integração da Área de Segurança Aeroportuária ‐ ASA3 , do Plano de Zona de Proteção ‐ PZP4 e do Planos de Zoneamento de Ruído ‐ PZR5 ao PDU. O resultado esperado foi a redução do número de ocorrências de colisão de pássaros com aeronaves e assegurar todas as possibilidades de expansão dos aeroportos, em equilíbrio com o desenvolvimento urbano de suas áreas de influência. Para tal, a Infraero contou com a implantação do Plano de Integração Urbana, o PLIU 2010 e alguns Municípios assinaram os Acordos de Cooperação Técnica (ACT). É válido frisar que a Infraero considera importante, além da divulgação dos Planos de Zona de Proteção ‐ PZP, que os mesmos estejam incorporados nas legislações locais e para isso disponibilizou às administrações municipais todas as bases georreferenciadas dos aeroportos por ela administrados. Outra colocação válida refere‐se aos derivados da proposta de cooperação e das ações integradas, nesse caso entre a Infraero e as administrações municipais, que contribuem para a encaminhamento de pendências burocráticas, como exemplo, àquelas relacionadas aos processos de licenciamento ambiental dos aeroportos, geralmente bastante morosos, cumprindo assim as exigências do Ministério Público e outras autoridades fiscalizadoras.
A questão da ausência de um diálogo eficiente entre gestores de aeroportos e gestão municipal e o descompasso temporal se fizeram presentes na implantação do PLIU 2010. Nesse caso, os resultados foram prejudicados, de acordo com a Infraero, pela variação de tempo de negociação com as diferentes prefeituras envolvidas, as revisões 3 ASA ‐ Área de Segurança Aeroportuária, exige um raio de 13 ou 20 km, dependendo do tipo de operação realizada no aeroporto (VFR ou IFR) definem‐se restrições à instalação de atividades de potencial de atração de pássaros. 4 PZP ‐ Planos de Zonas de Proteção, responsáveis por preservar condições de realização das operações de pouso, movimentação e decolagem das aeronaves livres de obstáculos e da interferência de atividades incompatíveis. 5 PZR ‐ Plano de Zoneamento de Ruído considera a prevenção da instalação de atividades e usos sensíveis ao incômodo provocado pelo ruído das operações aeronáuticas.
ocorridas na priorização do planejamento da Empresa e as demandas externas dos órgãos de fiscalização, fatores que interferem diretamente nos resultados e são de difícil previsão. Mas como veremos adiante, muitos são os desafios da integração e convergência de setores envolvidos.
O estudo 'Aeroporto‐Cidade‐Metrópole. Políticas para uma Gestão Convergente' realizado pela Prefeitura de São Paulo em 2004, atenta para um outro entrave em potencial, relacionado a postura dos gestores das infraestruturas aeroportuárias que, ao não discutirem os procedimentos com a municipalidade, tomam decisões unilaterais e as executam, sinalizando que podem estar prestes a cometer mais um equívoco, pois ao se planejar equipamentos aeroportuários desconectados dos sistemas urbanos, suas necessidades e suas demandas, promove‐se um arranjo estratégico difícil de ser eficiente, exigindo no futuro inevitáveis "remendos".
O mesmo estudo cita dentre as consequências dos nomeados "equívocos", as desapropriações sem planejamento coerente, como ocorrido em Guarulhos, onde à época da construção do aeroporto internacional, definiu‐se uma área de desapropriação menor para o sítio, não garantindo espaço para uma futura terceira pista. O equívoco porém vai além, de acordo com as Leis de Uso e Ocupação do Solo do município de Guarulhos, Duarte observa:
[...] entre 1980 e 1990, os instrumentos de planejamento urbano dessa cidade foram permissivos em relação às ocupações urbanas residenciais clandestinas e irregulares no entorno do aeroporto, e que mesmo após terem se tornado mais restritivos em relação a esse uso, a partir de 1990, o poder público municipal não impediu, ou não teve condições de impedir, o adensamento populacional em zonas de usos impróprias para ocupações urbanas residenciais e incompatíveis com a operação aeroportuária do principal aeroporto internacional brasileiro. (DUARTE, 2013, p.9‐10)
Inúmeros são os exemplos de ocupações irregulares e desordenadas em torno de aeródromos espalhados pelo país, deixando claros o descaso de seguidas administrações municipais e o não diálogo com os gestores do setor aeroviário. Esse tipo de ocupação, além de ser fator limitador do crescimento futuro de aeroportos, ao
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não se cumprir as regras de segurança estabelecidas nas legislações aeronáuticas, expõe a população que lá se instalou aos riscos inerentes a atividade aérea.
É fato que, embora os Aeroportos possam apresentar uma série de benefícios para a população residente em suas proximidades, essa infraestrutura também impõe uma série de restrições ao aproveitamento das propriedades localizadas no seu entorno. Diante disso, o planejamento do transporte aéreo em convergência com o planejamento do solo reveste‐se de importância crucial, destacando‐se a relevância da atuação dos municípios, via prefeituras, no controle e fiscalização da ocupação do solo nas regiões próximas ao aeroporto.
Como já exposto, os regulamentos voltados para o controle do uso do solo e as regras aeronáuticas existem, estão disponíveis e devem ser seguidos. Esse conjunto de normas e regras implica numa série de restrições, como exemplo, a implantação de algumas atividades nas áreas adjacentes aos aeroportos. Esses usos devem ser compatíveis com o estabelecido pelo Plano Básico de Zoneamento de Ruído ‐ PBZR pois alguns deles são conflitantes aos níveis de ruídos em determinadas áreas (Área I e II) próximas ao aeroporto, como escolas, hospitais e mesmo residências, expondo a própria comunidade e comprometendo as condições operacionais do aeroporto.
Relativo também aos aspectos legais, outro fator a ser mencionado refere‐se a segurança operacional dos aeroportos. Esse fator tem sido motivo de grande preocupação por parte da Organização Internacional de Aviação Civil (OACI) que implementou um Programa Universal de Auditoria em Segurança Operacional, no intuito de reduzir riscos. Nesse sentido, uma questão curiosa porém de grande impacto refere‐se ao Controle e Redução do Perigo Aviário.
A OACI, em seu anexo 14 sobre Aeródromos, Volume I (Operação e Projeto de Aeródromos) em sua norma 9.5.4 determina:
“A autoridade competente tomará medidas para eliminar ou impedir que se instalem, nos aeródromos ou em seus arredores, vazadouros de lixo ou qualquer outra fonte que atraia aves, a menos que um estudo aeronáutico
apropriado indique ser improvável que tal atividade se constitua em um problema de perigo aviário.”
Deve‐se portanto evitar implantações que possam se tornar focos de atração de pássaros nas áreas de aproximação e transição de aeronaves nos aeródromos, como matadouros, curtumes, vazadouros de lixo ou quaisquer outras atividades que possam constituir riscos às operações aéreas e em consequência, à população residente nessas áreas. Abordados aqui temas como zoneamento e planos diretores, faz‐se importante antes de darmos continuidade, terminar esta seção com uma valiosa observação de Villaça:
Inúmeros destacados defensores do Plano Diretor – técnicos e leigos – fazem questão de diferenciá‐lo do Zoneamento. Segundo seu pensamento, o Plano Diretor é apresentado como um instrumento muito mais poderoso e abrangente que o Zoneamento. Este, mesmo que tendo objetivos de natureza social e econômica, só se refere ao controle do uso do solo e vem se executando – no caso de São Paulo – através de leis autoaplicáveis. O Plano Diretor, ao contrário, abrangeria todos os problemas fundamentais da cidade inclusive e principalmente os de transportes, saneamento, enchentes, educação, saúde, habitação, poluição do ar e das águas, e etc. E até mesmo questões ligadas ao desenvolvimento econômico e social do município. Alguns acreditam mesmo que o Plano Diretor, apesar de ser aprovado por uma lei municipal, deveria abranger também problemas cujas soluções são das alçadas dos governos estaduais e federal. (VILLAÇA, 2005, p.8)