A AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS SOCIAIS

Apresentaremos conceitos e orientações sobre a temática dos programas e projetos sociais. Cohen e Franco (2012, p. 85) auxiliam com a conceituação da ONU que traz uma compreensão. “Um projeto é um empreendimento planejado que consiste num conjunto de atividades inter-relacionadas e coordenadas para alcançar objetivos específicos dentro dos limites de um orçamento e de um período de tempo dados” (ONU, 1984). Complementando o conceito, “é a unidade mais operativa dentro do processo de planejamento e constitui o elo final de tal processo. Está orientado à produção de determinados bens ou a prestar serviços específicos” (PICHARDO, 1985 apud COHEN e FRANCO, 2012).

Explicam os autores citados, sobre os projetos e as organizações relacionadas aos setores público e privado às quais se atribuem a formulação e a execução, que desenvolvem suas atividades em áreas onde funcionam os projetos. Normalmente a implementação tem duração entre um e três anos, podendo ser maior quando fazem parte de um programa.

Já o programa “é um conjunto de projetos que perseguem os mesmos objetivos. Estabelece as prioridades da intervenção, identifica e ordena os projetos, define os âmbitos institucionais e aloca os recursos a serem utilizados” (COHEN e FRANCO, 2012, p. 85-86). As organizações que se responsabilizam pelos programas normalmente são públicas, porém há instituições privadas que operam nas diretrizes traçadas pelos órgãos de planejamento. Os programas têm durabilidade de um a cinco anos, podendo dispor de mais tempo.

Os projetos sociais, independentemente de serem desenvolvidos por organizações governamentais, empresariais ou não governamentais, atuam em nível micro de intervenção social, conforme limites de metas, tempos e orçamento existentes. Conforme Araújo (2009), existe um esforço para se avaliar as mudanças sociais que os mesmos promovem, como também uma cobrança de resultados, principalmente por parte dos financiadores. Existe uma exigência para a avaliação de projetos, principalmente para a mobilização de recursos pelas organizações sociais, como também acompanhar as ações sociais, realimentar as decisões, opções políticas e programáticas.

Carvalho (2000 apud ARAÚJO, 2009, p. 112) argumenta que “avaliar projetos é um dever ético que as organizações da sociedade civil deveriam ter para com a sociedade em geral”. Comenta sobre “a necessidade de estabelecer relações de transparência com os

diferentes interessados, no que tange aos resultados, propósitos e processos das organizações da sociedade civil”.

Sttuflebeam (1999) estimula os avaliadores a experimentarem o novo milênio como oportunidade para a observação com criticidade das abordagens de avaliação de programas e que, assim, possam fazer suas escolhas por aplicações que devem ser mantidas e desenvolvidas, ao passo que outras sejam descartadas. Entre as abordagens de avaliação para o século XXI recomendada pelo autor, encontram-se as abordagens de defesa da agenda social, com o propósito de fazer a diferença na sociedade pela avaliação de programas. Defende a garantia de igual acesso às oportunidades sociais e educacionais e aos serviços a todos os segmentos da sociedade. Além disso, estas abordagens trazem o caráter de ação afirmativa pela condição preferencial à avaliação de programas aos desfavorecidos.

Para Sttuflebeam (1999), o conjunto de abordagens direciona a avaliação de programas, no sentido de empoderar os cidadãos privados dos direitos civis. Isso porque os “stakeholders” participantes têm autoridade para definições importantes, como as interpretações e divulgação das descobertas resultado das avaliações. Esses atores são motivados pelos avaliadores a se empoderarem para a condição de usar a avaliação a seu favor, embora eles possam tornar a avaliação com tendências vulneráveis e de mau uso. Trata- se de abordagens orientadas aos princípios democráticos de igualdade e justiça e utilizam procedimentos práticos com o objetivo de envolver todos os stakeholders.

A abordagem centrada no cliente (avaliação responsiva), denominada por Robert Stake (1983) como avaliação responsiva, é enfatizada por Sttuflebeam (1999) como abordagem de autonomia local, auxiliando as pessoas a utilizarem a avaliação para o aperfeiçoamento do programa. O avaliador condiciona-se a “servir” para que a avaliação atenda às necessidades dos clientes. Essa modalidade dá mais ênfase às informações subjetivas; as avaliações objetivas são rejeitadas para uma visão pós-modernista, não existindo preferências entre respostas e valores.

Na abordagem de avaliação de programas, segundo Sttuflebeam (1999), podem ocorrer conflitos de descobertas, porém as interpretações são submetidas ao olhar do observador. Associa-se à “escola relativista de avaliação” uma abordagem plural, flexível, interativa, holística, subjetiva, construtivista e orientada aos serviços. É relativista pela condição de não exigir uma conclusão autoritária final, porém interpreta as descobertas das

avaliações entre os diferentes e conflitantes valores dos stackholders. Ou seja, devem ser identificados os efeitos extras e ganhos incidentais como também os resultados intencionais.

Conforme Sttuflebeam (1999), os avançados organizadores da avaliação nessa abordagem baseiam-se nos interesses dos stackholders e os assuntos do programa, como fundamento lógico, cenário, transações, resultados, padrões e julgamentos. Compreendem propósitos de auxiliar as pessoas a um entendimento das concepções do programa, desde a visão dos grupos sobre os problemas, as forças e fraquezas dos programas, o grau de valorização das pessoas em relação ao programa e o julgamento que os especialistas fazem. Essa abordagem conta com expressiva base filosófica, seguindo uma linha de promoção de igualdade e justiça dos avaliadores sobre os clientes bem como a continuidade dessa conduta nas respostas às demandas dos clientes.

A avaliação deliberativa democrática nos modelos de avaliação de programas, segundo House e Howe (1998 apud STTUFLEBEAM, 1999), funciona em quadro democrático explícito e responsabiliza os avaliadores a defenderem os princípios democráticos no sentido de conseguir conclusões avaliativas defensáveis. Essa abordagem prevê avaliação de programas com principal instituição societária influente, contribuindo com a democratização da publicação de reivindicações confiáveis e válidas. O autor refere-se aos organizadores avançados da abordagem que se dividem em três dimensões: participação democrática, diálogo para examinar e autenticar os registros dos stackholders e deliberações para se chegar a uma avaliação defensável do valor e do mérito do programa. Essas dimensões são consideradas essenciais nos aspectos da avaliação de programas.

Para Sttuflebeam (1999), a avaliação focada na utilização assegura que a avaliação do programa cause impacto. Trata-se de estudo de avaliação em colaboração com grupo de usuários prioritários selecionados de um conjunto de stackholders, com o objetivo de focar nos seus usos intencionais de avaliação. Todos os aspectos da avaliação de programas focados na utilização são aplicados para auxiliar os usuários-alvo a obterem e aplicarem as descobertas da avaliação e seus usos intencionais, ampliando a possibilidade deles agirem e assim fazerem. Os estudos referidos são julgados pela diferença que fazem para melhorar os programas e influenciar as decisões, mesmo os aspectos técnicos.

Os organizadores avançados da avaliação de programa focado na utilização são os usuários e os usos a serem servidos. Segundo Sttuflebeam (1999), na deliberação com os usuários pretendidos, o avaliador deixa claro o propósito da avaliação de programas, que deve

ser o de dar as informações necessárias para cumprir seus objetivos, que incluem ajudas válidas socialmente, como o combate a problemas de analfabetismo, crime, fome, mendigos de rua, desemprego, abuso de crianças, etc. Eles determinam o programa a ser avaliado, as informações a serem requeridas, como e quando os registros devem ser feitos e como serão usados.

Para Cotta (1998), a avaliação de programas sociais, embora seja tema recorrente, ainda não foi incorporada à administração pública. Considera-se a complexidade da metodologia da avaliação, mas também certo desinteresse dos policy makers (decisores políticos), bem como a desconfiança por parte dos responsáveis pelos programas. Trata-se de um comportamento que tem gerado perdas à medida que se anula um importante instrumento gerencial com a capacidade de auxiliar o processo decisório e trazer clareza sobre a coerência da intervenção na realidade social em questão.

Cotta (1998) ainda adverte para o crescimento das demandas da sociedade organizada, principalmente no processo de avanço da democracia, pela transparência da gestão de recursos públicos, que certamente a utilização de procedimentos da avaliação sistemática será capaz de atender às ações em execução.

Conforme Cotta (1998), as metodologias de avaliação de programas sociais têm servido de críticas, por não auxiliarem no processo decisório, haja vista apresentar resultados não conclusivos, inoportunos e irrelevantes. A autora se refere às limitações desse tipo de estudo, a morosidade do processo avaliativo e ainda por não responderem às demandas informacionais dos agentes sociais sujeitos da intervenção (SULBRANDT, 1993 apud COTTA, 1998, p. 119):

A implementação seria pouco realista e, pior ainda, teria um viés nitidamente tecnocrático. Estar-se-ia ignorando por completo as restrições impostas pelos contextos sociais, político e organizacional onde a implementação ocorre. Certamente, tais restrições potencializam a complexidade e a incerteza inerentes a esse processo, desautorizando as abordagens que partem do pressuposto de que os

policy makers controlam o processo organizacional, político e técnico, associado à

implementação de políticas.

Cotta (1998) refere ainda que o êxito da implementação decorrerá dos embates na burocracia pública e na interseção entre as ações administrativas e privadas. Os resultados estarão sujeitos ao poder e às estratégias de atores importantes ao processo, como também das organizações responsáveis pela intervenção. Para a autora, há equívoco na concepção dos

enfoques tradicionais da avaliação por exacerbar a condição governamental de ajustar as condutas de burocratas, grupos objetivos e atores sociais envolvidos na intervenção.

Já Weiss (1998) traz a ideia de avaliação colaborativa que tem o objetivo de auxiliar as pessoas do programa a refletirem sobre a prática, como também desenvolverem o senso crítico para melhor questionarem sobre a operacionalização do programa. A experiência proporciona aprendizagem do processo avaliativo, questionamento cético mais reflexivo. Pode ainda estimular a criatividade para desenvolver sistemas de informação que vão ser úteis ao estudo, permitindo avanço em base contínua.

Ala-Harja e Helgason (2000 p. 5) referem-se à avaliação de programas “como uma análise sistemática de aspectos importantes de um programa e seu valor, visando fornecer resultados confiáveis e utilizáveis”. Segundo os autores, a avaliação de programas resulta em mecanismo de melhoria do processo e de tomada de decisão, para assegurar melhores informações ao governo e, assim, repercutir em fundamentação de outros programas. Sobre a avaliação de programas, compreende a avaliação dos resultados de um programa em relação aos objetivos propostos.

Em meio às análises de distintos autores sobre avaliação de políticas e programas, temos a dizer que no campo social é fundamental a difusão da cultura da avaliação num processo de fomentar a participação popular, uma forma de garantir a legitimidade e a participação desde a formulação, implementação, execução das políticas e projetos, avaliação, no sentido de democratizar as informações, decisões, para uma apropriação mais rica, objetivando êxitos na eficiência, eficácia e efetividade, fazendo o uso dos resultados da avaliação no processo de tomada de decisão, visando a uma melhoria efetiva das políticas públicas, programas e projetos.

Prosseguimos no capítulo posterior com a contribuição de autores que dedicaram-se a estudos e a melhoria de resultados da política social, nos subsidiando em orientação metodológica sobre a avaliação - uma forma de medir o grau em que o programa atinge os seus objetivos e metas.