2. INTERESSE NA AVALIAÇÃO DE SERVIÇOS E PROFISSIONAIS
2.3 A CAF NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA
A implementação da CAF43, em Portugal, tem sido feito a diferentes ritmos. Entre o ano 2000 e o ano de 2002, a sua implementação esteve a cargo de dois organismos diferentes: SMA (Secretariado para a Modernização Administrativa); IIAE (Instituto para a Inovação na Administração do Estado). Segundo a Direcção Geral da Administração Pública, as iniciativas, neste período, foram pontuais e sem uma estratégia de enquadramento na Reforma da Administração Pública.
Em 2004, no âmbito da Reforma da Administração Pública, designadamente através do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP), criado pela Lei n.º10/2004, de 22 de Março e Decreto Regulamentar n.º19-A/2004 de 14 de Maio, que prevê, para além da avaliação dos funcionários, a avaliação dos serviços e organismos públicos, através, entre outros, da Auto-avaliação, é que a CAF se desenvolveu.
Actualmente cabe à Direcção Geral da Administração Pública44 (DGAP), no âmbito da Inovação, modernização e qualidade, a responsabilidade de coordenação, acompanhamento e avaliação das iniciativas de divulgação e implementação da CAF
43
A última versão da CAF encontra-se disponível no site: www.eipa.nl. ou, em www.dgap.gov.pt.
na Administração Pública Portuguesa. O DGAP é ainda, representante de Portugal no Innovative Public Service Group (IPSG).
Em sintonia com o movimento europeu da Qualidade, a DGAP, enquanto responsável pela promoção da Qualidade e Inovação na Administração Pública, tem desenvolvido algumas iniciativas no sentido de promover a utilização da CAF na nossa Administração Pública, como ferramenta de diagnóstico do desempenho e Gestão da Qualidade.
O art.18.º, n.º 1, da Lei do SIADAP refere que “a avaliação dos serviços e organismos pressupõe a informação sobre recursos humanos e materiais afectos a cada unidade orgânica que o integra, bem como a apresentação de resultados”. A avaliação dos funcionários encontra-se integrada no ciclo anual de gestão dos serviços e organismos públicos. Este novo sistema de avaliação de desempenho dos funcionários públicos é constituído por três componentes: os objectivos (de responsabilidade individual e partilhada), as competências comportamentais e a atitude pessoal.
Relativamente aos objectivos estes são contratualizados entre o avaliador e o avaliado e são fixados em cascata, isto é, os serviços e organismos fixam os seus objectivos estratégicos anualmente, que por sua vez, são desdobrados em objectivos operacionais para cada uma das Unidades Orgânicas dos Serviços e Organismos, e a partir daí, são definidos os objectivos para cada um dos funcionários. Tendo em consideração que o SIADAP é um sistema integrado, a avaliação das pessoas nas organizações públicas é articulada com a avaliação dos Serviços e Organismos, através de mecanismos de auto-avaliação, de serviços de controlo e auditoria (Inspecções Gerais e Sectoriais, Tribunal de Contas, Direcção Geral do Orçamento) e de entidades externas.
Sem querer entrar em grandes detalhes técnico-jurídicos, o refira-se apenas que SIADAP corresponde ao actual sistema de avaliação de desempenho dos funcionários públicos. Representou um corte radical com o antigo sistema, entrou “a martelo” e caiu no colo dos dirigentes e funcionários, que tiveram rapidamente que habituar-se à ideia de fixar e cumprir objectivos, respectivamente. Paralelamente, e como já referimos, o novo sistema aposta na definição de objectivos em cascata, sendo que os objectivos da direcção de serviços terão que estar alinhados com as divisões que dela dependem, e assim sucessivamente até às secções, e ao respectivo pessoal nelas integradas. Contudo, esqueceu-se de pequenos pormenores: a avaliação do organismo, enquanto topo dessa cascata,
não deve ser efectuada? E como encontrar as métricas adequadas para avaliar o cumprimento/incumprimento dos objectivos?
A falha na regulamentação destes poderá condenar o SIADAP a uma existência sem sentido para a maioria das organizações públicas, pouco habituadas a lidar com gestão por objectivos, com a sua fixação, medição e aferição, bem como com os restantes conceitos e terminologias que o novo sistema de avaliação introduziu (competências comportamentais e atitude pessoal).
Decorridos seis anos após a apresentação da CAF (Common Assessment Framework/Estrutura Comum de Avaliação) em Lisboa, na 1ª Conferência da Qualidade das Administrações Públicas da União Europeia, é manifesto o interesse de todos os Estados Membros em promover e aprofundar a aplicação deste modelo de auto-avaliação como ponto de partida para a melhoria contínua das organizações públicas.45
A CAF tem quatro objectivos principais:
• Apreender as características essenciais das organizações públicas;
• Servir como instrumento de melhoria do desempenho dos serviços e
organismos da Administração Pública;
• Servir de “ponte” entre os vários modelos utilizados na Gestão da Qualidade pelas Administrações Públicas da UE;
• Facilitar a utilização do benchmarking46 entre organizações públicas. A CAF permite:
• Conhecer os pontos fortes e os pontos críticos (a melhorar) das
organizações públicas;
• A revelação das percepções das pessoas em relação à sua própria
organização e o aumento da mobilização da mesma para a mudança;
• Acrescentar mais-valias ao sentido de auto-responsabilização dos gestores públicos;
• Conhecer o nível de satisfação dos diferentes públicos que se relacionam com as organizações públicas (cidadãos, fornecedores, sociedade civil);
• Construir projectos de mudança sustentados, com base no conhecimento do
estado de saúde da organização;
45 Melhoria contínua – Técnica de mudança organizacional que envolve toda a organização (colaboradores e dirigentes) no esforço
de melhoria dos processos de trabalho, tendo em vista a qualidade dos serviços, a economia de recursos e de tempo.
46 Técnica ou processo sistemático de comparação de resultados e processos organizacionais entre duas ou mais organizações. Pode
desenvolver-se dentro da mesma organização, entre alguns dos seus departamentos (benchmarking interno), ou entre diferentes organizações a nível nacional ou internacional.
• A avaliação baseada em evidências;
• A avaliação através de um conjunto de critérios aceites pelos países europeus;
• A ligação entre os objectivos definidos e as estratégias delineadas;
• A motivação das pessoas nas organizações públicas através do envolvimento
destas no processo de melhoria;
• A identificação dos progressos e dos níveis de melhoria alcançados;
• A promoção e a partilha de boas práticas entre diferentes departamentos de uma organização (a nível interno) e com outras organizações (a nível externo).
Em síntese, no âmbito da qualidade e modernização da Administração Pública Portuguesa, a Estrutura Comum de Avaliação das Administrações Públicas da União Europeia – (CAF) surge como um modelo de diagnóstico organizacional que desencadeará mudanças organizacionais, no sentido da melhoria contínua e da prestação de um melhor serviço público, baseando-se no processo de auto- avaliação que permite que a organização pública que a aplique, aprenda a conhecer-se e tenha uma noção do seu desempenho.
Caso esta pretenda obter uma avaliação mais pormenorizada, deverá utilizar modelos, tais como o modelo alemão Speyer47 e o modelo EFQM. A CAF é compatível com estes e outros modelos, podendo, portanto, constituir o primeiro passo a tomar pela organização, no sentido de implementar a gestão da qualidade na mesma.
Vantagens da CAF:
1. Modelo simples de aplicar;
2. Gratuito (não exige recurso a pagamento de serviços externos); 3. Mobiliza a organização para a Qualidade;
4. Cria indicadores de desempenho para utilização do benchmarking;
5. Conhecimento da evolução da organização, quando aplicado
sistematicamente;
6. A possibilidade de aplicação, quer ao nível da macroestrutura (em toda a organização), quer ao nível da microestrutura (departamento).
47Patrick Staes and Nick Thijs, Report on the State of Affairs of the Common Assessment Framework (CAF) after Five Years in
Pressupostos de aplicação da CAF:
1. Como qualquer processo de mudança, exige vontade e empenho da Direcção de topo;
2. Implica a constituição de uma equipa de auto-avaliação, com formação sólida no modelo e noutras metodologias de avaliação da Qualidade: ISSO e TPS, etc;
3. Pressupõe formação/sensibilização de todos os colaboradores no modelo, no trabalho em equipa e nas áreas do comportamento organizacional (mudança, inovação e clima organizacional);
4. Utiliza questionários, entrevistas e reuniões para aferir o estado de saúde da organização.
O percurso em direcção à Qualidade não termina com a obtenção da marca de "Empresa Certificada"; a evolução na Qualidade continua no sentido da Excelência. O Sistema Português da Qualidade dispõe do denominado Prémio de Excelência do Sistema Português da Qualidade (PEX-SPQ), que promove a utilização das metodologias de Gestão da Qualidade Total, através das quais as organizações procedem a um auto-diagnóstico que contribui para que prossigam um processo de melhoria contínua, permitindo-lhes tomar a decisão de concorrer, ou não, ao Prémio Excelência.
Esta auto-avaliação é feita através da análise de um conjunto de nove critérios representativos dos meios (enablers) utilizados pela organização na sua actividade, e do resultado dessa actividade (results). A pontuação máxima dos nove critérios é de mil pontos, divididos em partes iguais entre os dois conjuntos, meios e resultados. A figura seguinte retrata o modelo48.
Figura 6 – Modelo de Auto-Avaliação da Qualidade
48
Patrick Staes and Nick Thijs, Report on the State of Affairs of the Common Assessment Framework (CAF) after Five Years in
As nove caixas identificam aqueles que são os principais aspectos a ter em conta numa análise organizacional. Dentro de cada uma delas existe um critério. Os critérios representam as dimensões da organização que devem ser consideradas durante a avaliação que, por sua vez, são constituídos por sub-critérios49.
A Auto-Avaliação
Com base nos resultados da auto-avaliação, segue-se a listagem das oportunidades de melhoria para cada um dos nove critérios da CAF, no sentido de elaborar um Plano de Melhorias.
A equipa de auto-avaliação poderá identificar a realização de questionários de satisfação como uma acção de melhoria, aplicando-os a colaboradores e clientes (cidadãos). Durante a fase de realização da auto-avaliação, a sua aplicação poderá contribuir para o envolvimento das pessoas no processo de mudança e para uma avaliação mais abrangente da organização.
O Benchmarking
Uma das grandes virtualidades do modelo CAF é a criação de parâmetros de comparação entre organizações públicas. O benchmarking é um instrumento de diagnóstico que permite à organização pública comparar-se com as restantes e tomar conhecimento das melhores práticas. “Improving ourselves by learning from others.”
A finalidade de acções de benchmarking é a de encontrar melhores formas de fazer as coisas, com base nos resultados alcançados por outras organizações, bastando para isso efectuar comparações com os resultados de outras organizações que também tenham aplicado o modelo CAF, em termos globais e por critério.
Existem vários tipos de benchmarking. Estão referenciados na CAF os seguintes: o benchmarking interno, externo e internacional. Qualquer um deles exige a realização de um processo de auto-avaliação com base no modelo CAF.
O número de utilizadores da CAF nos países europeus já ultrapassa os 500, ou seja, já existem potenciais parceiros que as organizações podem seleccionar para aprender com boas práticas desenvolvidas por outras organizações. A utilização deste modelo, a nível europeu, é tendencialmente crescente.
Análise SWOT
Recorrendo de novo a uma análise SWOT da avaliação das organizações públicas com base no modelo de Auto-avaliação CAF, ou seja, uma análise dos pontos fortes (forças), dos pontos fracos (fraquezas), das oportunidades (vantagens potenciais) e das ameaças (dificuldades potenciais) inerentes ao processo de implementação da CAF nas organizações públicas, as conclusões são as que se seguem.
Na Figura seguinte vamos tentar sistematizar as principais forças, fraquezas, oportunidades e ameaças da aplicação do modelo de auto-avaliação CAF nas organizações públicas.
Figura 7: Análise SWOT da implementação da CAF nas organizações públicas • Os cidadãos exigem qualidade na
prestação dos serviços públicos; • A auto-avaliação através do
modelo CAF: identifica oportunidades de melhoria; • introdução à gestão pela
qualidade;
• A adopção da CAF é um compromisso assumido ao nível dos Ministros das Administrações Públicas da União Europeia.
• Recursos materiais e humanos escassos para apoiar a implementação da CAF na Administração Pública;
• Apesar das iniciativas de qualidade em serviços públicos lançadas pelo Secretariado para a Modernização Administrativa (SMA) – Anos 90 – permanece incipiente uma cultura de qualidade na Administração Pública.
• Vontade política para adoptar a CAF na auto-avaliação dos serviços públicos (SIADAP);
• A avaliação é entendida pelo Governo como um dos vectores do processo de Reforma da Administração Pública;
• Processos de auto-avaliação enviesados e sem rigor que poderão conduzir ao descrédito da CAF;
• Planos de Melhorias “metidos na gaveta” – pode conduzindo à frustração.
FRAQUEZAS
OPORTUNIDADES AMEAÇAS FORÇAS