Este subcapítulo faz uma caracterização dos principais elementos do quadro orçamental doméstico de cada Estado-membro da UE28, para obter uma visão alargada da situação europeia e observar a evolução que se tem verificado ao longo dos últimos anos.
Regras Orçamentais
A Comissão Europeia recolheu um conjunto de dados sobre as regras orçamentais nacionais em vigor desde 1990 em todos os países da UE, através de um questionário junto dos Estados- membros. Estes dados abrangem as regras com diferentes alvos (saldo orçamental, dívida pública, despesa e receita) e as regras sobre diferentes níveis governamentais (administração pública em geral, governo central, regional e local, e segurança social). As informações foram
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recolhidas pela primeira vez em 2006, passando posteriormente a ser atualizadas anualmente. Os questionários recolheram informações sobre a descrição e a definição da regra orçamental, a sua cobertura, a sua base legal, os mecanismos de monitorização e fiscalização, bem como a experiência com a regra.
Quadro 1: Número de regras orçamentais domésticas por Estado-membro da UE28, 2013 FR IE BG DE ES FI LU BE IT LT LV PL PT SK
Total
7 6 5 5 5 5 5 4 4 4 4 4 4 4
EE SE AT CZ DK HR HU NL RO UK CY EL SI MT 91
3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 0
Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia.
Nota: AT - Áustria; BE - Bélgica; BG - Bulgária; CY - Chipre; CZ - República Checa; DE - Alemanha; DK - Dinamarca; EE - Estónia; EL - Grécia; ES - Espanha; FI - Finlândia; FR - França; HR - Croácia; HU - Hungria; IE - Irlanda; IT - Itália; LT - Lituânia; LU - Luxemburgo; LV - Letónia; MT - Malta; NL - Países Baixos; PL - Polónia; PT - Portugal; RO - Roménia; SE - Suécia; SI - Eslovénia; SK - Eslováquia; UK - Reino Unido.
Como descrito no quadro 1, no final do ano 2013 estavam em vigor 91 regras orçamentais em toda a UE28. O país com mais regras orçamentais em vigor era a França com 7 regras, seguido da Irlanda com 6 regras. Em Portugal vigoravam 4 regras, à semelhança de outros seis países.
As quatro regras orçamentais em Portugal estabelecem o seguinte:
- A primeira regra define que a dívida da administração pública (em % PIB) não deve ser superior a 60%. Quando ultrapassa esse limite, o excesso deve ser reduzido a uma taxa média de 5% ao ano.
- A segunda regra, com aplicação às administrações públicas, define que os orçamentos dos serviços com autonomia administrativa e financeira devem estar em equilíbrio. Segundo a Comissão Europeia, estes serviços foram responsáveis por cerca de 22% dos gastos da administração pública em 2011.
- A terceira regra aplica-se aos governos locais, limitando o endividamento líquido para cada governo local a 125% das receitas do ano anterior (em termos nominais). A Lei de Enquadramento Orçamental permite estabelecer limites diferentes para a dívida dos governos locais, para garantir que este subsector está alinhado com a evolução orçamental do Estado. Este subsector é responsável por cerca de 9% dos gastos da administração pública.
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- A quarta regra, orientada para os governos regionais, obriga a definir os limites de endividamento líquido da Madeira e dos Açores, anualmente, no orçamento do Estado. Segundo as contas da Comissão Europeia, este subsector pesa cerca de 3% nos gastos da administração pública.
Quadro 2: Setores de aplicação das regras na UE28, 2013
Sector Total Governo-geral 31 Governo local 23 Governo central 15 Segurança Social 7 Governo regional 6
Governo central e Segurança Social 5
Governo regional e governo local 2
Governo central e governo regional 1
Outros 1
Total 91
Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia.
De acordo com o quadro 2, das 91 regras, 31 delas aplicam-se à administração pública em geral, 23 ao governo local e 15 ao governo central.
Em 2015 entrou em vigor uma nova regra sobre o orçamento (em termos estruturais) que abrange a administração pública portuguesa. Esta regra implica que o saldo orçamental em % do PIB, definido em conformidade com as regras do SEC 2010 e excluindo os efeitos cíclicos e as medidas temporárias, não seja menor do que o MTO. Quando esta regra não for cumprida, o desvio deve ser corrigido nos anos subsequentes e existe a possibilidade de impor sanções. A Lei 151/2015 procede à reforma da Lei de Enquadramento Orçamental, publicando um novo normativo que revoga a anterior Lei de Enquadramento Orçamental, a Lei 91/2001, de 20 de agosto. Esta reforma visa quatro objetivos principais: 1) Implementar definitivamente as normas do Tratado Orçamental e o calendário do Semestre Europeu, bem como as regras do “Six-pack” e do “Two-pack”; 2) Implementar uma orçamentação por Programas; 3) Simplificar e reduzir a fragmentação do processo orçamental; e 4) Aumentar a responsabilidade dos ministérios setoriais, revendo profundamente o papel do Ministério das Finanças e melhorando o relato financeiro e a qualidade da informação orçamental.
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Para ser eficaz em conter os desequilíbrios orçamentais, as regras orçamentais devem ser equipadas com características adequadas no quadro institucional da política orçamental. Ou seja, o que define se uma regra orçamental é respeitada, ou não, são as suas características institucionais. Assim, a Comissão Europeia, através dos dados recolhidos, construiu um índice, denominado de índice de eficácia, que captura a influência dessas características, tendo por base os seguintes cinco critérios: 1) estatuto da regra orçamental; 2) natureza do organismo responsável pela monitorização da regra; 3) natureza do organismo responsável pelo cumprimento da regra; 4) mecanismo de execução da regra; e 5) visibilidade da regra ao nível dos meios de comunicação social.
Com base neste índice, foi elaborado o índice relativo às regras orçamentais nacionais (FRI) que resulta da soma dos valores dos índices de eficácia de todas as regras vigentes para cada ano e para cada Estado-membro, ponderados pela cobertura das regras no que respeita aos diferentes níveis da administração pública.9 Quanto maior o índice, mais eficazes são as regras orçamentais nacionais. Em 2013, o valor mínimo calculado para vários países é de -1,01 e o máximo pertence a França com 3,54 pontos.
9 Nos casos em que existe mais que uma regra para o mesmo grau de cobertura, é atribuído uma ponderação conforme o índice de eficácia (a regra com maior índice de eficácia é ponderada por 1, a segunda por ½, a terceira por ⅓, e por aí adiante). Esta ponderação reflete a diminuição do benefício marginal de uma regra adicional aplicável ao mesmo subsetor da administração pública.
-1,0 1,7 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK
Fiscal Rule Index
1999 2013
Figura 1: Fiscal Rule Index
Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia. Nota: Relativamente às siglas dos países, consultar nota do quadro 1.
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Com base na figura 1 é visível que houve uma melhoria considerável no FRI da maioria dos Estados-membros da UE28 entre 1999 e 2013. Quase metade dos Estados-membros passaram de um índice negativo em 1999 para um valor positivo em 2013. França, Alemanha e Espanha ocupam o pódio, com índices de 3,5; 3,2 e 3,0 respetivamente.
Note-se, a partir do quadro 1, que apesar de a Irlanda ter 6 regras em vigor, esta é ultrapassada pelo FRI da França e Alemanha que apenas tinham 5 regras a vigorar.
A figura 2 mostra a evolução da média do índice FRI dos 28 países entre 1999 e 2013. Ao longo daquele período, verifica-se uma tendência positiva e, nos últimos anos, este índice tem apresentado melhorias significativas, especialmente a partir de 2011, aquando da introdução do pacote legislativo Six-Pack e dos requisitos mínimos para os quadros orçamentais nacionais.
Figura 2: Evolução média do FRI dos 28 países, 1999-2013
Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia.
Nota: Valores médios doFRI.
Linha de tendência. -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 Mé dia do F R I Ano
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37 Instituições orçamentais independentes
Os serviços da Comissão Europeia compilaram um amplo conjunto de informações sobre as instituições orçamentais existentes nos países da UE através de um levantamento abrangente lançado em 2006 nos Estados-membros. Esta informação contém as principais características desses organismos nacionais, os seus mandatos e funções, a composição dos seus conselhos de administração, o seu estatuto formal e visibilidade na media e influência sobre debates públicos acerca da política orçamental. A primeira publicação de dados foi feita em 2008. Na sequência das conclusões do Conselho de Abril de 2009, aquela informação tem sido atualizada anualmente.
O número de instituições orçamentais independentes tem crescido ao longo dos anos. Nos últimos anos, tem-se testemunhado um significativo aumento das instituições orçamentais independentes na UE, de 35 instituições em 2011 para 45 instituições em 2013.
Quadro 3: Número de instituições orçamentais independentes por Estado-membro da UE28, 2013
DE AT PT FR ES SE EL BE HU UK NL HR DK
6 5 3 3 3 2 2 2 2 2 1 1 1
SK EE FI PL LT RO LU SI LV MT IE IT Total
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 45
Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia. Nota: Relativamente às siglas dos países, consultar nota do quadro 1.
O quadro 3 apresenta o número de instituições orçamentais independentes por Estado-membro em 2013. A Alemanha é o país com mais instituições orçamentais independentes, seguido da Áustria.
Portugal possui 3 instituições orçamentais independentes, nomeadamente: o Tribunal de Contas (criado em 1989); a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (criado em 2006); e o Conselho das Finanças Públicas (criado em 2012). O Tribunal de contas é definido como o corpo supremo, que examina a legalidade das despesas e das regras das contas públicas que a lei ordenou que tais tarefas lhe fossem submetidas. O Tribunal de Contas deve não só manter as funções
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jurisdicionais, mas deve também dar um parecer sobre as contas gerais do Estado. A Unidade Técnica de Apoio Orçamental, é responsável pela elaboração de estudos e de trabalhos e documentação técnica sobre a gestão orçamental e financeira do Estado. O Conselho das Finanças Públicas avalia a consistência e sustentabilidade da política orçamental portuguesa, bem como a sua conformidade com as regras orçamentais e as metas orçamentais decorrentes de obrigações do PEC.
Quadro 4: Evolução do número de instituições orçamentais independentes na UE28, 2006-2013
Ano Nº de instituições orçamentais independentes existentes 2006 27 2007 28 2008 29 2009 29 2010 33 2011 35 2012 40 2013 45
Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia.
A partir do quadro 4, é visível o quanto os Estados-membros têm apostado na criação de instituições orçamentais independentes. Em 2013 existiam mais dezoito instituições do que em 2006, tendo o número de instituições aumentado sobretudo nos anos de 2010, 2011 e 2012.
Segundo a base de dados da Comissão Europeia, as principais funções que as instituições orçamentais independentes desempenham são a monitorização da política orçamental e a avaliação das regras orçamentais (maioritariamente para a administração central). São poucas as instituições que produzem previsões macroeconómicas e orçamentais. Em vez disso, um grande número de instituições estão encarregues de fornecer avaliações com vista a apoiar tais previsões (Comissão Europeia, 2010a).
Para aumentar a autonomia das instituições orçamentais e em conformidade com os requisitos exigidos, as instituições orçamentais foram equipadas com uma série de salvaguardas que
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garantem a não interferência de organismos externos. Em termos de liderança, o mandato do presidente da instituição é, na sua grande maioria (27 instituições em 2013), entre quatro a oito anos. No recrutamento de pessoal, estas instituições incluem critérios de qualificação (expressos por vezes em termos de experiência), disposições destinadas a evitar situações de conflitos de interesse e cláusulas de incompatibilidade (entre a adesão às instituições orçamentais e outras atividades públicas ou privadas) (Comissão Europeia, 2010a).
Outras características estruturais que podem ser importantes para a eficácia destas instituições são a capacidade de comunicar, o acesso à informação e a origem dos fundos. Quanto à capacidade de comunicar, parece não haver nenhum obstáculo importante, mas no que se refere ao acesso à informação orçamental parece haver mais dificuldades. Das 45 instituições em 2013, 19 têm total acesso à informação, outras 19 apenas parcialmente, e 7 não têm acesso de forma alguma. Relativamente ao financiamento, a maioria destas instituições são financiadas pelo Estado, enquanto algumas são financiadas por outras instituições (como parlamentos, bancos centrais ou tribunais de contas) (Comissão Europeia, 2010a).
Quadros orçamentais de médio prazo
O crescente consenso sobre a importância de adicionar uma dimensão plurianual de programação orçamental inspirou muitos Estados-membros da UE a introduzir novos MTBF’s ou a melhorar substancialmente os quadros existentes (Comissão Europeia, 2010a).
A Comissão Europeia inspecionou os quadros orçamentais de médio prazo existentes e os procedimentos orçamentais em vigor nos Estados-membros da UE através de questionários desenvolvidos nos anos 2006, 2008 e seguintes. Os programas de estabilidade e convergência também são abrangidos pelo inquérito, uma vez que podem ser considerados um tipo específico de quadro orçamental de médio prazo. As informações recolhidas abrangem questões de preparação, status, implementação e conexão com o orçamento.
Um MTBF completamente novo foi introduzido na Grécia em 2011, abrangendo as projeções orçamentais para todos os setores da administração pública para os quatro anos seguintes,
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melhorando assim a conexão entre a elaboração do orçamento anual e o MTBF. No mesmo ano, a Irlanda introduziu uma reforma que estabeleceu os parâmetros para iniciar um MTBF (Comissão Europeia, 2010a).
Na Áustria, a lei de orçamento de 2013 foi elaborada sob uma perspetiva de médio prazo, onde cada ministério foi obrigado a definir os resultados a serem alcançados com os recursos orçamentais previstos. Na França, um novo MTBF (la loi de programmation des finances
publiques) foi introduzido e a sua primeira edição foi aprovada estabelecendo, entre outros, os
objetivos orçamentais em termos nominais e estruturais para toda a legislatura (até 2017). A Estónia introduziu um novo MTBF reajustado anualmente e para um período de quatro anos. A nova lei do orçamento dinamarquês introduziu um novo MTBF com limites máximos de despesa (em termos nominais), plurianual, vinculativo, e abrangendo todos os subsetores do Estado. O MTBF espanhol foi estendido a todas as entidades das administrações públicas e o acompanhamento do cumprimento das regras que sustentam a estrutura foi melhorado através do estabelecimento de um mecanismo de correção automático (Comissão Europeia, 2010a).
Em 2013, a Lituânia aprovou uma lei que visa melhorar o seu MTBF, introduzindo a obrigação do governo apresentar ao Parlamento um esclarecimento, por escrito, que justifique como qualquer desvio em relação ao MTBF pode ser justificado por novas políticas económicas. A Letónia aprovou a lei de disciplina orçamental que, entre outras coisas, introduziu objetivos plurianuais de despesas obrigatórias, embora com algum grau de flexibilidade no que diz respeito às despesas da segurança social. A Polónia aprovou uma emenda à sua lei das finanças públicas, segundo a qual o programa de convergência constitui o seu MTFB, pelo menos parcialmente.
Note-se que nem todos os Estados-membros respeitaram o prazo de 31 de dezembro de 2013 para a transposição da diretiva contido no Six-Pack relativa aos quadros orçamentais. Muitos desenvolvimentos respeitantes aos MTBF’s continuaram em 2014. Por exemplo, a Bélgica, somente em abril de 2014 é que alterou a sua lei orçamental, passando a planear o orçamento para um período mínimo de três anos e, em caso de desvio, deve ser apresentada uma explicação detalhada. Em julho de 2014, o Luxemburgo introduziu a lei sobre planeamento orçamental plurianual, incluindo projeções para os principais indicadores orçamentais, abrangendo todos
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os subsetores do Estado. Em agosto de 2014, Malta também aprovou a Lei de Responsabilidade Orçamental, que entre outras coisas, introduziu um MTBF englobando todos os setores da administração pública.
A Comissão Europeia (2014) afirma que o planeamento de médio prazo está, em certa medida, presente em todos os Estados-membros da UE.
No entanto, os MTBF’s diferem consideravelmente de um país para outro, uma vez que a diretiva10 define apenas os requisitos gerais, não detalhando as suas características. Pelo que existe uma variedade de soluções que foram aplicadas consoante as necessidades de cada Estado-membro.
Alguns Estados-membros como a Bélgica, Espanha, Hungria, Irlanda, Luxemburgo e Malta produzem os seus MTBF’s juntamente com o programa de estabilidade ou convergência, enquanto noutros Estados-membros é criado um documento específico anexo ao programa de estabilidade ou convergência.
Quanto ao alcance, a grande maioria dos MTBF’s abrange um período de três anos, mas um número considerável de Estados-membros englobam quatro anos (Áustria, Dinamarca, Estónia, Finlândia, França, Itália, Luxemburgo, Portugal, Suécia e Eslovénia) (Comissão Europeia, 2010a).
Os MTBF’s são produzidos, na sua maioria, numa abordagem semelhante aos programas de estabilidade ou convergência, ou seja, um novo ano é adicionado anualmente. Mas em alguns países, como Países Baixos e Reino Unido, os MTBF’s cobrem todo o mandato do governo eleito e, após decorrido esse período, é definido um novo MTBF.
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Quanto à cobertura dos subsectores das administrações públicas, a grande maioria dos Estados- membros têm MTBF’s que abrangem todos os subsetores, mas na Áustria e Alemanha tendem a aplicar os MTBF’s apenas ao governo central.
No que diz respeito ao nível de compromisso político, na maioria dos Estados-membros da UE, o governo adota um MTBF e leva-o ao parlamento para ser debatido. Mas, normalmente, não é seguido de uma votação parlamentar sobre essas projeções de médio prazo. Pelo contrário, há um grupo de países (Áustria, República Checa, Grécia, França, Itália, Letónia, Portugal, Roménia, Eslováquia e Reino Unido), onde tal aprovação parlamentar ocorre.
Também existem situações que vão desde a obrigação de preparar um orçamento anual respeitando rigorosamente os MTBF’s e justificando potenciais desvios e outras situações em que os MTBF’s são apenas indicativos. Alguns Estados-membros definem despesas rígidas nos seus MTBF’s, enquanto outros países permitem alguma flexibilidade dependendo, em larga escala, do ciclo económico (por exemplo, Áustria, Irlanda e Letónia). Por exemplo, na Áustria, Dinamarca, Finlândia, Irlanda, Luxemburgo, Letónia e Portugal, os MTBF’s fixam metas ou limites que só podem ser alterados em condições estritamente definidas. Outros Estados- membros preveem ajustes (regulares) às projeções contidas nos seus MTBF’s, mas com a obrigação de justificar explicitamente as alterações.
Relativamente à fonte das previsões macroeconómicas subjacentes no MTBF, em 2014, cinco Estados-membros (Áustria, Bélgica, Luxemburgo, Países Baixos e Eslovénia) utilizaram previsões macroeconómicas elaboradas por instituições independentes, tal como o Two-pack aconselha. Em cinco casos, as previsões macroeconómicas foram produzidas pelo Ministério das Finanças e, em seguida, aprovadas por uma instituição orçamental independente (na Estónia pelo Banco da Estónia, na Irlanda pelo Conselho Consultivo Orçamental, na Malta pelo Escritório Nacional de Auditoria, em Portugal pelo Conselho das Finanças Públicas e na Eslováquia pelo Comité de Previsão Macroeconómica). Na França, o MTBF não foi aprovado por nenhuma instituição independente, uma vez que, à data de apresentação (2012), o “Haut Conseil des Finances Publiques” ainda não estava operacional.
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As previsões macroeconómicas dos MTBF’s da Finlândia, Alemanha, Itália, Letónia e Espanha, não têm sido nem produzidas nem aprovadas por uma instituição independente.
A Comissão Europeia elaborou um índice relativo à qualidade dos quadros orçamentais plurianuais, que capta a qualidade dos MTBF’s com base em cinco critérios: 1) existência de um quadro orçamental plurianual a nível nacional; 2) ligação entre as previsões orçamentais plurianuais e a preparação do orçamento anual; 3) envolvimento dos parlamentos nacionais na preparação das previsões orçamentais de médio prazo; 4) existência de mecanismos de coordenação entre os diferentes níveis do governo numa fase prévia à definição das previsões orçamentais de médio prazo para esses mesmos níveis; e 5) mecanismos de monitorização e coação das previsões orçamentais plurianuais. Este índice é calculado numa escala de 0 a 2. Quanto maior o índice, maior a qualidade dos quadros orçamentais plurianuais.
Figura 3: Índice dos MTBF’s nos 28 países da UE, 2006 e 2013 Fonte: Elaboração própria com base em dados da Comissão Europeia. Nota: Relativamente às siglas dos países, consultar nota do quadro 1.
Pela observação da figura 3, nota-se que a maioria dos países melhorou notavelmente os seus MTBF’s, ampliando o horizonte das políticas orçamentais para além do calendário orçamental anual. 0,40 1,60 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK