4. ANÁLISE DOS EFEITOS DA POLÍTICA DE INCENTIVO FISCAL
4.3. A COMPOSIÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS CAPTADOS
Nesse modelo de financiamento, os produtores brasileiros independentes é quem são os responsáveis pela elaboração e proposição de projetos. Esse agente econômico é quem desenvolve o plano de negócio e decide quais mecanismos irão compor a fonte de financiamento. É uma decisão estratégica que depende do perfil da empresa e da obra, dos segmentos de mercados que a obra será explorada, do formato e da rede de financiadores que serão prospectados.
No caso de obra de longa metragem, em específico, os mecanismos mais adequados dependerão da vocação comercial de sua obra e do nível de articulação das produtoras com o mercado privado. Obras com maior potencial econômico têm maior propensão a desenvolver projetos em coprodução, ou a se associar a um fundo de investimento. Obras menos comercial têm menores acesso a esses recursos, optando pela utilização dos mecanismos tradicionais de incentivo, pelo investimento e pelo patrocínio.
Inicialmente, havia maior estímulo para utilização do Art. 18 da Lei Rouanet, devido à possibilidade de dedução de 100% dos valores investidos pelo setor privado. Conforme se pode verificar no Gráfico – 1, esse artigo apresenta relevante participação no total captado pelas empresas proponentes até 2007, em torno dos 20%. No entanto, com a entrada em vigor do Art. 1º-A, da lei 11.437/06, que trouxe melhores benefícios, esse mecanismo foi perdendo importância relativa, reduzindo sensivelmente sua utilização. A partir de 2009, torna-se um mecanismo pouco utilizado, chegando a níveis próximos a zero.
O Art. 25º dessa mesma lei, por apresentar níveis de dedução menores, apresentou baixo nível de arrecadação. Nessa amostra, constam valores capados somente a partir de 2009. A utilização desse mecanismo, a partir desse período, está associada a investimentos realizados por empresas estatais, sendo que a Petrobrás foi responsável pelos maiores incentivos.
Fonte: ANCINE. Elaboração Própria
O mecanismo mais utilizado no período foi o Art. 1º, da Lei 8.865/93, que atende a atividade cinematográfica por meio de certificados de investimento. A opção pela utilização desse artigo deveu-se principalmente as vantagens relativas aos artigos da Lei Rouanet; pois, para o investidor, além do beneficio do abatimento integral, as empresas que aportaram recursos podem incluir os valores investidos como despesa operacional. Dessa maneira, as produtoras foram incentivadas a estruturar o financiamento em torno desse mecanismo.
Nos dez primeiros anos, esse mecanismo representou mais que 40% dos recursos captados, chegando a picos acima dos 60% de participação até o ano de 2001. A partir de 1999, contudo, esse artigo apresentou tendência de queda na participação total, na medida em que ocorreu a disponibilização de novos mecanismos de investimentos. Em 2006, apresentou pela primeira vez participação relativa abaixo dos 40%, embora continuasse sendo o mecanismo mais utilizado. A partir de 2012, no entanto, chegou a índices inferiores a 30% do total captado, perdendo o posto de artigo mais utilizado para o Art.1º-A, que se tornou mais representativo.
A captação de recursos pelo Art. 3, da Lei 8.865/93, apresentou níveis menores que 20% de captação até o ano de 2002. A sua representatividade aumentou a partir das
modificações instituídas pela MP 2228-1/0121, que concedeu maior importância a esse artigo, pois houve forte estímulo para que as empresas estrangeiras de distribuição se associassem a produção de obras nacionais. Esse recurso tornou-se um dos principais fatores de ocupação do mercado interno. Em 2006, chegou a compor cerca de 40% da arrecadação total. Depois, acompanhou a tendência de queda do Art.1º, apresentando diminuição relativa e percentual de arrecadação.
Boa parte das obras nacionais que obtiveram sucesso de bilheteria no período está associada a esse mecanismo22. As principais empresas contribuintes desse mecanismo são as
majors, pois detém grande parte das remessas de lucro para o exterior. Todavia, distribuidoras independentes também podem se beneficiar do incentivo. Um fator importante desse mecanismo é a exigência do contrato de coprodução com a empresa contribuinte estrangeira, que se torna coprodutora da obra. Isso aumenta o interesse dessas empresas em investir em obras mais rentáveis e com possibilidade de distribuição, pois participam economicamente do sucesso comercial da obra.
O Art. 3º-A, depois de sua instituição em 2006, pela Lei 11.437/06, passou a representar uma grande parcela dos valores captados. Em 2013, representou 40% da arrecadação total, se tornando o mecanismo com maiores volumes de recursos envolvidos. Esse mecanismo funciona da mesma maneira que o Art.3º, porém tem como empresas beneficiárias as televisões aberta e fechada. Essas empresas têm os mesmos incentivos ao investimento e, da mesma forma, se tornam coprodutora das obras.
Ambos os mecanismos, a despeito da influencia positiva no crescimento da produção, apresentam distorções na relação contratual entre os agentes de mercado envolvidos. A desigualdade econômica na relação entre os investidores e produtores independentes é grande, o que influencia diretamente no desenho dos contratos, que tendem a ser desproporcional aos produtores, principalmente quando se relacionam a detenção de direitos e à rentabilização. Essa desproporcionalidade impõe necessidade de regulação desses contratos de coprodução, o que não foi devidamente regulado pela ANCINE até 2011. Segundo Ikeda (2011, pg. 191):
Ao operacionalizar o mecanismo, a ANCINE não enfrentou as questões mais delicadas na relação entre os investidores e os produtores independentes na
21O Art. 32 da lei MP 2228/01 criou a CONDECINE remessa, que criou uma sobretaxa de 11% sobre a remessa para o exterior. A mesma lei prevê uma isenção dessa taxa caso haja opção pela utilização do Art. 3º da Lei do audiovisual.
22 Nesse processo, teve importância a atuação da Globo filmes, que possibilitou ações de apoio ou coprodução, oferecendo serviços de publicidade, supervisão técnicas e cessão de atores exclusivos da emissora.
formalização dos contratos de coprodução, relativos à extensão dos direitos, acordos comerciais, inclusive de exclusividade, indefinição de duração de contrato e territórios cobertos, impossibilidade de os direitos retornarem à produtora, entre outros. As relações entre ambas as partes permaneceram sem nenhum tipo de parâmetro regulatório que pudesse coibir práticas predatórias ou que defendesse o equilíbrio na relação entre os agentes, especialmente os produtores independentes que, na dependência do recebimento dos recursos, tornam-se o elo mais frágil na negociação com programadoras e emissoras de televisão, que possuem uma estrutura financeira naturalmente muito mais robusta.
O Art. 39 X, da MP 2.228/01, não foi muito utilizado no período. No entanto, quando conjugado com o mecanismo do Art. 3º-A por parte dos programadores de TV por assinaturas, acabou gerando distorções. A utilização desses dois mecanismos de incentivo propiciou ganhos superiores a três vezes o valor investido em obras audiovisuais, o que fez quase quintuplicar os recursos utilizados pelos programadores estrangeiros de TV por assinatura. (IKEDA, 2011, pg. 193).
Por fim, os FUNCINES se tornaram uma nova possibilidade de investimento para filmes comerciais. O resultado financeiro dos projetos, nesse caso, deverá retornar para o fundo, para remunerar os investidores, além de permitir a aplicação desses recursos em novos projetos. Apesar de terem sido instituídos em 2001, e de se tornarem uma possibilidade rentável, com participação nos resultados comerciais da obra, os efeitos financeiros, até 2013, foram pouco expressivos. Não houve consolidação de fato desse mecanismo até o momento, tendo sido instituídos poucos fundos, o que resultou em uma captação anual bastante reduzida.
Outra maneira de observar a distribuição desses recursos é através do percentual dos valores captados ao longo de todo o período, entre 1995 e 2013, conforme disposto em Gráfico - 2. Nessa perspectiva, a composição dos valores captados apresentou o Art. 1 como o mais representativo, com mais os 40% do total. O Art. 3º apareceu com participação percentual de 27%, seguido pelos Art. 18 e Art. 1ºA. O Art. 3º-A embora em 2013 tenha sido o mecanismo com maior arrecadação no ano, representou parcela pequena no total, apenas 2% do montante.
Fonte: ANCINE. Elaboração Própria
4.4. A QUANTIDADE DE OBRAS LANÇADAS E A PARTICIPAÇÃO DE