André Henrique Guimarães Maia
A política de incentivo fiscal na atividade cinematográfica brasileira:
Uma análise da eficiência do Gasto Público
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Strito Sensu em Economia da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Economia.
Orientador: Dr. Rogério Lúcio Soares da Silva Júnior
M217p Maia, André Henrique Guimarães.
A política de incentivo fiscal na atividade cinematográfica brasileira: uma análise da eficiência do Gasto Público. I André Henrique Guimarães Maia- 2014.
73 f.; il.: 30 em
Dissertação (mestrado) - Universidade Católica de Brasília, 2014. Orientação: Prof. Dr. Rogério Lúcio Soares da Silva Júnior
1. Economia. 2. Indústria cinematográfica. 3. Financiamento. 4. Finanças públicas. I. Silva Júnior, Rogério Lúcio Soares da, orient. Il. Título.
CDU 336.1
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Prof. Rogério Lúcio Soares da Silva Junior, pela gentil orientação, em especial na tensa fase final de escrita, quando sua calma e objetividade guiaram-me para aperfeiçoar e concluir este trabalho.
Ao Luis Felipe Vital Nunes Pereira, por partilhar sua experiência em finanças públicas, aceitando compor a banca de defesa.
Ao professor Osvaldo Candido da Silva Filho, pelas observações feitas na etapa de qualificação desta dissertação.
Ao professor José Ângelo Divino, pela intervenção cirúrgica na resolução do conflito que tive na fase inicial de orientação.
Aos demais professores e colegas de curso, essenciais para o ensinamento e pela proveitosa troca de conhecimento.
RESUMO
Referência: Maia, André. H. G. A política de incentivo fiscal na atividade cinematográfica brasileira: Uma análise da eficiência do Gasto Público. 2014.71P. Dissertação (Mestrado) Universidade Católica de Brasília, 2014.
O objetivo deste trabalho é investigar a eficiência do gasto público alocado na atividade cinematográfica brasileira. Pretende-se aqui contextualizar a opção por essa política de financiamento, a partir dos aspectos históricos e estruturais que envolvem a atividade. Os resultados desse modelo de financiamento foram verificados a partir de informações das obras lançadas no circuito comercial de salas de exibição entre 1995 e 2013. Realizou-se uma análise descritiva, além da estimação de um modelo de painel dinâmico pelo Método dos Momentos Generalizados (MMG) desenvolvidos por Arellano e Bover (1995), Blundell e Bond (1998). Os resultados do estudo indicam que essa política foi centrada na produção de obras, não obtendo êxito em promover a industrialização do setor e a integração da cadeia produtiva. Além disso, as estimações em painel dinâmico permitiram constatar o perfil de produtora e obra cinematográfica que melhor responde aos gastos públicos realizados.
ABSTRACT
The aim of this study is to investigate the efficiency of public spending allocated in the Brazilian cinematographic activity. We intend here to contextualize the choice of this funding policy from historical and structural aspects involving activity. We will verify the results of the funding model from information of projects launched in the supply chain of theaters between 1995 and 2013. Conducted a descriptive analysis, beyond the estimation of a dynamic panel model by Generalized Method of Moments (GMM) developed by Arellano and Bover(1995) and Blundel land Bond (1998).The study results indicate that this policy was centered on the production of films, was not successful in promoting the industrialization of the sector and the integration of the production chain. Still, the estimations for dynamic panel allowed observing the type of producer and film that best responds to public expenditures.
Sumário
2. INTRODUÇÂO ... 8
3. ELEMENTOS ESTRUTURAIS DA INDUSTRIA CINEMATOGRÁFICA ... 11
3.1. A CADEIA PRODUTIVA DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA ... 12
3.2. A CONSTITUIÇÃO DA HEGEMONIA NORTE-AMERICANA ... 14
3.3. A FORMAÇÃO DE OLIGOPÓLIO EM FRANJA ... 16
4. ASPECTOS HISTÓRICOS DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA BRASILEIRA. ... 18
4.1. A CONSTITUIÇÃO DO PENSAMENTO INDUSTRIAL (1924-1940) ... 18
4.2. A PLURALIZAÇÃO DOS MODELOS INDUSTRIAIS (1941-1954) ... 19
4.3. O IMPASSE INDUSTRIAL (1955-1968) ... 21
4.4. EMBRAFILME(1969-1990) ... 22
4.5. O MODELO DE INCENTIVO VIA RENÚNCIA FISCAL (1991-2001) ... 24
4.6. NOVO MODELO INSTITUCIONAL (2001-2006) ... 26
4.7. NOVO CICLO DE INVESTIMENTO:O FOMENTO DIRETO (2007-2014) ... 27
5. ANÁLISE DOS EFEITOS DA POLÍTICA DE INCENTIVO FISCAL ... 29
5.1. O ARCABOUÇO LEGAL VIGENTE ... 29
5.2. A BASE DE DADOS E ANÁLISE DA EFICIÊNCIA ... 33
5.3. A COMPOSIÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS CAPTADOS ... 36
5.4. A QUANTIDADE DE OBRAS LANÇADAS E A PARTICIPAÇÃO DE MERCADO ... 40
5.5. OS VALORES CAPTADOS, A RENDA E O PÚBLICO. ... 43
5.6. A DIMENSÃO ESPACIAL ... 47
5.7. OS FILMES NACIONAIS LANÇADOS POR FAIXA DE ESPECTADOR ... 48
5.8. AS PRODUTORAS NACIONAIS POR TÍTULOS LANÇADOS ... 52
5.9. A PARTICIPAÇÃO DAS EMPRESAS DE DISTRIBUIÇÃO ... 56
6. A EFICIÊNCIA DO GASTO PÚBLICO NA PRODUÇÃO CINEMATOGRÁFICA: A ESTIMAÇÃO DE UM MODELO DE PAINEL DINÂMICO. ... 60
6.1. O MÉTODO DOS MOMENTOS GENERALIZADO (MMG) ... 60
6.2. OS RESULTADOS DO MODELO ECONOMÉTRICO ... 62
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 66
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 70
1. INTRODUÇÂO
Neste trabalho serão investigados os impactos e a eficiência do gasto público alocado na atividade cinematográfica brasileira. Nos últimos 20 anos, o gasto realizado pelo Governo Federal para o fomento dessa atividade se deu basicamente de forma indireta, utilizando-se de leis de incentivo fiscal. Pretende-se aqui contextualizar a opção por essa política de financiamento e verificar os seus efeitos para o desenvolvimento do setor.
Essa investigação está circunscrita dentro de um debate mais amplo, que considera os aspectos estruturais e históricos. Primeiro, é essencial o entendimento das características estruturais da atividade cinematográfica, que se configura como indústria, constituída por uma cadeia produtiva bem definida, que se favorece dos ganhos de escala e escopo. Nessa configuração há estratégias globais de ocupação de mercado, além da coexistência entre agentes econômicos oligopolizados, que exercem a hegemonia no processo produtivo, convivendo com uma miríade de agentes menores, que são frágeis economicamente.
Segundo, a atual política de incentivo fiscal está referenciada dentro de um processo histórico de intervenção estatal no setor, caracterizadas, ao longo do tempo, por ações cíclicas e descontinuadas. No período, grandes debates nacionais ocorreram acerca do papel do estado na proteção e no desenvolvimento do setor, sendo que houve a constituição de diferentes visões e demandas. O fato é que a industrialização da atividade cinematográfica no Brasil ainda não se consolidou e a política de financiamento permanece sendo implementada para suprir suas fragilidades histórico-estruturais. A intervenção estatal justifica-se a partir dessa percepção, além do entendimento de que o setor é estratégico e necessita de estímulos para se estruturar como uma indústria cinematográfica efetiva e sustentável.
O Governo Federal, na década de 90, optou por intervir no setor de forma indireta, utilizando o modelo de fomento via mecanismo de incentivo fiscal. Essa ação proporcionou o incremento na produção de obras cinematográficas, mas apresenta limitações quando se considera o setor de forma sistêmica, observando o fluxo integrado da cadeia produtiva. A almejada sustentabilidade econômica da indústria não ocorreu e há distorções no aporte desses recursos.
investimentos. Em um contexto mais amplo, serão observados os efeitos desta política sobre a formação e integração da cadeia produtiva e o alcance da sustentabilidade econômica do setor. Em uma abordagem mais restrita, será analisado de que forma os valores investidos resultaram no aumento do número de obras nacionais produzidas, sem que esse aumento refletisse, na mesma proporção, no aumento da ocupação do mercado. Nesse mesmo sentido, será verificada a forma como se comportaram a renda e os públicos auferidos nos filmes nacionais, com relação ao gasto publico realizado.
Nesse trabalho, foi considerado que houve a manutenção dos problemas relacionados à circulação das obras nacionais e à consequente ocupação dessas no circuito comercial de salas de exibição. Ainda, considerando que o centro dessa política foi a produção cinematográfica, investigou-se a eficiência desses gastos na obra, observando a relação desse investimento com o incremento do público e renda. Dessa maneira, se quis apurar quais perfis de produtoras e produções tem representado maior eficiência com relação aos recursos públicos aportados.
A constatação dessas evidências é importante para se avaliar melhor os efeitos dessa política pública setorial, que já se estende por duas décadas. Por ser um longo ciclo de investimento, permite observar o comportamento do mercado, além dos pontos positivos e negativos dessa política. Esta obra, com isso, tenta dialogar com uma série de outros estudos que, desde a década de cinquenta, vêm abordando a relação entre o Estado e o setor cinematográfico.
Especificamente, com relação aos estudos realizados acerca do modelo das leis de incentivo fiscal para o setor, esta dissertação toma como referência os estudos desenvolvidos por Marson (2006), Ikeda (2011), Bahia (2009) e Martins (2011). Este estudo pretende contribuir com essa linha de pesquisa, atualizando a estrutura legal, a dinâmica do setor, a análise de mercado com dados obtidos até 2013 e, ainda, realizar um estudo econométrico para identificar o perfil da produtora e da obra em que os gastos públicos são mais eficientes com relação ao público.
para tomada de decisões.
Para realização desta pesquisa, foi inicialmente contextualizada a estrutura industrial da atividade cinematográfica e também foram abordados aspectos históricos do desenvolvimento da atividade no Brasil. Assim, além desta introdução, no primeiro capítulo, foram identificadas as características estruturais da indústria cinematográfica: os elos clássicos da cadeia produtiva, a hegemonia industrial norte-americana e a formação característica de oligopólios, próprios da indústria cultural. No segundo capítulo, foram apresentados os aspectos históricos da formação da indústria cinematográfica nacional, observando os ciclos de intervenção estatal e o debate que estabeleceu uma dicotômica ideológica, entre valores industriais e artísticos, que permeiam as decisões estatais ainda hoje.
2. ELEMENTOS ESTRUTURAIS DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA
A política pública para o desenvolvimento da indústria cinematográfica no Brasil deve ser percebida a luz de seus parâmetros estruturais. Dessa forma, esse capítulo inicial, aborda os aspectos do seu processo produtivo, as características históricas de sua industrialização e a formação oligopólica desse mercado, que é permeado por uma miríade de pequenas empresas.
Cabe observar que as características estruturantes do setor envolvem pontos frágeis com relação ao seu desenvolvimento em economias locais. A cadeia produtiva cinematográfica encontra dificuldades em alcançar uma sustentabilidade econômica, embora envolva efeitos externos positivos para sociedade. Há uma coexistência de práticas predatórias de dominação global de mercado e um conjunto de empresas precárias, com dificuldades de viabilização econômica, em um mercado que envolve valores econômicos, simbólicos e culturais importantes.
Esses são alguns elementos que impõem ações governamentais, de forma a induzir a proteção, promoção e difusão do produto cinematográfico e a garantir um mínimo de sustentabilidade a essa indústria. O setor é tratado como atividade estratégica pelos estados nacionais, o que justifica o desenvolvimento de políticas de incentivo. Dentro do debate mundial, o setor encontra-se amparado pelos princípios da Convenção sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais da UNESCO e pelo Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT), que trata essa indústria de acordo com a regra de exceção cultural1, em que é permitido, às economias locais, criarem barreiras de proteção à indústria local.
A atividade cinematográfica brasileira está inserida nesse contexto. O quadro de dominação das empresas cinematográficas norte-americanas se faz presente historicamente, dominando o processo de distribuição e ocupando, com obras estrangeiras, a maior parte do parque exibidor nacional. Por outro lado, o conjunto de agentes econômicos nacionais, principalmente produtores e distribuidores, apresenta fragilidade econômico-financeiro, encontrando dificuldades para se tornar viável economicamente. Esse quadro motivou, ao longo do tempo, grandes debates e demandas, que impuseram, ao poder público, incorporar políticas de proteção e de incentivo ao setor.
1 A França e os Estados Unidos divergiram quanto o entendimento dos bens das indústrias culturais na Rodada
Dessa forma, para contextualizar a ação do estado brasileiro no setor, serão abordados a estrutura clássica que constitui essa cadeia produtiva; o processo histórico de transformação dessa atividade em industrial, sob o domínio da indústria norte-americana; e, os elementos que constituem a formação dessa atividade como um oligopólio em franja.
2.1. A CADEIA PRODUTIVA DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA
A indústria cinematográfica é estruturada classicamente em três níveis fundamentais interdependentes, conforme Figura - 1: produção, distribuição e exibição. A integração dos três elos que compõem essa cadeia produtiva é essencial para que haja sustentabilidade no setor produtivo. A fruição do produto cinematográfico por parte do espectador é que vai rentabilizar toda a cadeia produtiva. Para isso ocorrer de forma eficiente, é necessária a integração sistêmica entre os agentes econômicos envolvidos nos três níveis.
O setor de produção refere-se ao negócio de fazer filmes, produzir conteúdo audiovisual. Essa etapa requer aporte de recursos financeiros em aquisição de direitos, em trabalhadores e em equipamentos especializados, facilidades e tecnologia. Esse conjunto de elementos proporcionará a realização do desenvolvimento do projeto (incluindo estudos artísticos e cálculos orçamentários), da pré-produção (planejamento e preparação para filmagem da obra), da filmagem propriamente dita e da pós-produção (edição de imagem e som, entre outros).
Figura1 - Cadeia produtiva da indústria cinematográfica
Fonte: Elaboração própria
A distribuição refere-se à coordenação de atividades entre a produção e a exibição. Nessa fase, é adquirido o direito de comercialização da obra por determinado período, sendo definidas, entre outras, a região e as janelas de exibição que serão exploradas economicamente. Incluem-se entre suas atividades o desenvolvimento de marketing, a venda e a estratégia de lançamento nas diferentes possibilidades de exibição, como as salas de
exibição, a janela clássica dessa indústria. (PROPRIS
;
HYPPONEN, 2008, pg. 239).O terceiro elo da cadeia é a exibição, etapa onde o filme procura seus consumidores finais. Nesse estágio, será prestado um serviço em que o espectador irá fruir o conteúdo cinematográfico depois de pagar pelo direito de ver o filme, por um tempo definido, através da compra de ingressos. Esses recursos de bilheteria é que remuneram toda a cadeia
produtiva. (PROPRIS
;
HYPPONEN, 2008, pg. 239)Toda essa estrutura é caracterizada por transformações frequentes, que tornam cada vez mais complexas a sua dinâmica econômica. A estrutura clássica da indústria ainda prevalece; no entanto, coexistem com outras formas inovadoras de remuneração, que pode rentabilizar a obra através da exploração de outros segmentos de mercado e da marca a ela associada, como livros, games, brinquedos, entre outros.
2.2. A CONSTITUIÇÃO DA HEGEMONIA NORTE-AMERICANA
A hegemonia Norte-americana provém de fatores históricos e da adoção de práticas econômicas que envolvem ganhos de escala e dominação de mercados, próprios da atividade industrial. A atividade cinematográfica assumiu características industriais já nas duas primeiras décadas do século XX. O estabelecimento desse modelo de produção iniciou-se com o desenvolvimento da atividade na França, na Inglaterra, na Alemanha e no próprio EUA.
Grandes produtoras desses países apoiaram o surgimento de companhias de distribuição, ou mesmo passaram a ocupar esse espaço, constituindo suas próprias empresas. O desenvolvimento do processo de distribuição foi vital para a ascensão da indústria cinematográfica no mundo. Ao longo dos anos, o distribuidor passou a ser o elo chave para que a cadeia produtiva obtivesse a maior maximização dos lucros. Diante disso, grandes empresas, optaram por concentrar as três etapas do processo produtivo, multiplicando o faturamento, ao compor trustes verticais2. (MATTA, 2008)
Esse processo intensificou-se nos EUA durante a I Guerra Mundial. Entre 1914 e 1919, Hollywood já despontava como grande centro de produção mundial, adotando práticas de produção comparáveis ao fordismo. Nesse contexto, formaram-se as grandes empresas cinematográficas, chamadas majors3. Além de reforçarem a integração vertical, essas empresas incorporaram novos instrumentos mercadológicos ao processo produtivo, como o star-system4, a repetição de formatos bem sucedidos e a qualidade técnica, o que acabou por
reforçar o predomínio do cinema norte-americano. (MARSON, 2006).
Esse processo de dominação entrou em crise na década de 1940 com a proibição legal, nos EUA, das práticas coercitivas e anticompetitivas adotadas pelas majors e da obrigatoriedade da separação das atividades de produção e distribuição da atividade de
2 Reestruturação da cadeia cinematográfica, a partir de 1907, quando cada empresa passa a controlar a produção,
a distribuição e a exibição de seus filmes. (MARSON, 2006, pg.25).
3 Normalmente são chamadas de majors as sete maiores empresas que passaram a dominar os mercados nacional
e internacional, as: Walt Disney Company, Metro-Goldwyn-Mayer, Paramount Entertainment, Fox Entertainment Group, Warner Brothers Pictures, Sony Pictures Entertainment e Universal Studios. (PROPRIS; HYPPONEN, 2008).
4 Investimento pesado em publicidade para transformar o elenco em “estrelas”. Atores e atrizes tornaram-se
exibição. As majors, dentro dessa nova configuração legal, acabaram por privilegiar o processo de distribuição.
Dessa forma, houve descentralização da produção de filmes para as produtoras independentes, permitindo maior flexibilização e autonomia. No entanto, essas empresas distribuidoras continuaram a liderar o processo produtivo cinematográfico, pois detinha o poder de selecionar os filmes para disponibilização nas salas de cinema, o que lhes dava ainda o poder de decisão e controle sobre a produção. (MARSON, 2006, pg. 28)
Nos anos cinquenta, ocorreu a popularização da televisão nos EUA, que se transformou em importante indústria de entretenimento. As indústrias do cinema e da televisão se integraram e se desenvolveram articuladamente, o que ampliou a importância da distribuição, pois esse elo da cadeia passou a atender a demanda de duas janelas de exibição. Essa consolidação trouxe uma percepção mais ampla dessa indústria. As salas de exibição não eram mais a única janela de exibição, permitindo a venda de filmes e distribuições de produção específica para esse novo veículo. (MATTA, 2008)
No entanto, somente através do processo de conglomeração, união com outras grandes empresas de entretenimento, iniciado nos anos sessenta, é que a indústria cinematográfica voltou a se estabilizar economicamente. Esse processo permitiu o desenvolvimento de novas estratégias, como o desenvolvimento das produções chamadas blockbusters5, obras que têm estratégias de lançamento mundial e de produtos a ele associados, o que proporcionou maior rentabilização, renovando e impondo o ciclo de poder econômico das majors até hoje. (MATTA, 2008)
Atualmente, as majors se tornaram grandes conglomerados hegemônicos e com interesses mundiais. Atuam, não somente na indústria cinematográfica, mas também em televisão, publicidade, música, parques temáticos, entre outros negócios A sala de exibição é apenas a primeira janela de uma cadeia mais ampla. A comercialização das obras americanas se paga no mercado interno. Assim, em escala global, esses filmes são revendidos para os mercados subsequentes com baixos custos adicionais, proporcionando imensa vantagem competitiva com os produtos locais.
5Expressão inglesa que significa literalmente “arrasa quarteirão”, utilizada para filmes de grande lançamento e
2.3. A FORMAÇÃO DE OLIGOPÓLIO EM FRANJA
Como visto, a indústria cinematográfica se estruturou de acordo com o domínio das grandes empresas, as majors. No entanto, em torno destas, vivem e atuam uma série de pequenas empresas. Esse comportamento caracteriza o oligopólio em franja6, que é a estrutura dominante nas indústrias culturais, e na indústria cinematográfica em específico.
Esse conjunto de pequenas e médias empresas se explica pela existência de demandas específicas por parte dos consumidores e permite a criação de mercados segmentados. Essas demandas não interessam, em geral, às grandes empresas, mais focadas em produtos homogêneos com possibilidades de difusão em larga escala. Assim, a segmentação do produto cinematográfico proporciona, à pequena empresa, a possibilidade de produzir em escala menor. (TOLILA, 2007, pg. 45)
Em geral, essa estratégia só é eficaz na produção, porque as empresas independentes têm dificuldade de competir com as majors na distribuição, em que questões de escala são determinantes. Nesse ambiente, as maiores empresas adotam políticas de concentração, com ganhos de escala e escopo, estruturando-se em torno de conglomerados internacionais com interesse de dominação regional e global. Por outro lado, as pequenas empresas estruturam-se de maneira desintegrada e flexível, recorrendo a fornecedores externos para todos os tipos de prestações de serviços. (BENHAMOU, 2007)
Essas empresas independentes têm características específicas, apresentando fragilidade financeiro-institucional, baixas participações no mercado, sem, contudo, enfrentar grandes barreiras a entrada. Trabalham pontualmente por projetos, assumindo riscos, dívidas com fornecedores e dificuldade para obter financiamentos. Geralmente dependem de fundos e subsídios governamentais, além de enfrentarem problemas no processo de distribuição e exibição dos seus produtos. Essas características as impedem de terem estabilidade, provocando um ciclo de vida curto e alta rotatividade. (TOLILA, 2007)
Por outro lado, elas desempenham papel fundamental na criação de novas linguagens e na produção de conteúdo de valor simbólico cultural. Investem em setores em que a possibilidade de retorno é menor, assumindo os riscos aos quais as grandes empresas não
querem se submeter. A capacidade de inovação é o seu grande ativo, tornando-se núcleos criativos para produção de novos conteúdos e formatos. Desenvolvem obras que representam maior diversidade, de caráter experimental e com orçamentos mais baratos. (BENHAMOU, 2007, pg. 127)
As majors, nesse contexto, assumem posição estratégica, pois ao dominar o processo de distribuição, acumulam conhecimento das preferências do consumidor. Assim, são capazes de reconhecer nos projetos e produtos das pequenas empresas, as obras que têm potencial de exploração econômica em maior escala, colocando em ação seus projetos comerciais, sem o risco da pesquisa do primeiro produto. (BENHAMOU, 2007, pg. 127)
Como acontece na indústria cinematográfica americana, as majors acabam controlando os melhores produtos das empresas independentes, como forma de maximizar seus lucros. Desenvolvem projetos baseados em obras lançadas pelos independentes e que tiveram sucesso, promovendo filmes de estilo similar e previamente testados no mercado. Esse comportamento torna o investimento mais seguro e rentável, embora sem grandes inovações no plano da linguagem artística. (TOLILA, 2007, pg. 45)
3. ASPECTOS HISTÓRICOS DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA BRASILEIRA.
O presente capítulo aponta os principais marcos históricos do processo de institucionalização da atividade cinematográfica no Brasil, considerando a relação do cinema com o estado e o processo histórico de desenvolvimento do setor.
Repassa, ainda que rapidamente, os principais momentos e tentativas de construção da indústria do cinema nacional e sua indissociável articulação com as políticas públicas. Trata-se aqui de aprofundar a compreensão sobre a inTrata-serção do cinema nas distintas conjunturas que contextualizaram os planos estatais e que tiveram resultado direto no desenvolvimento da atividade. Nesse sentido, aborda desde a tomada de consciência da classe cinematográfica, em 1924, até o fim da EMBRAFILME, em 1990, a implantação da política por incentivo fiscal e a atual mudança de paradigma de intervenção no setor, em direção ao fomento direto.
O capítulo segue a divisão cronológica proposta por Arthur (2005), desenvolvida até a extinção da Embrafilme. Referido autor defende a tese central de que a atividade não conseguiu efetivamente industrializar-se no decorrer do tempo. Na fase mais recente, o trabalho se guia por Ikeda (2011), para quem a política de incentivo fiscal foi implementada dentro de uma visão industrial, visando à sustentabilidade do setor.
Com essa análise histórica, busca-se ampliar o conhecimento sobre o desenvolvimento do cinema nacional e assim buscar melhor entendimento dos objetivos históricos da política pública voltada para atividade. Assim, pode-se ter mais claro os parâmetros para melhor avaliação dos efeitos e da eficiência da atual política de incentivo a atividade por meio de isenção fiscal.
3.1. A CONSTITUIÇÃO DO PENSAMENTO INDUSTRIAL (1924-1940)
A exibição dos filmes nacionais dependia da boa vontade dos agentes exibidores e o produto cinematográfico passa por uma transição entre o cinema mudo e o falado. Nesse contexto, surgiu a companhia Cinédia, que teve papel importante na realização de filmes mudos brasileiros e que posteriormente produziu comédias musicais, que fizeram sucesso e asseguraram uma relativa continuidade do cinema brasileiro pelos 20 anos seguintes. (GOMES, 1996)
Politicamente, é um momento importante para o setor, pois, pela primeira vez, delineou-se uma consciência própria de unidade. A maior troca de informações, propaganda, criação de revistas especializadas foi importante para o autorreconhecimento do setor como uma classe, que passou a se organizar e desenvolver um diálogo com o estado, que resultou em um processo histórico de construção de políticas públicas para o setor. (GOMES, 1996)
O Governo Vargas, na década de 30, foi o primeiro a apresentar um conjunto de diretrizes para a atividade. Houve as primeiras ações públicas direcionadas à produção, distribuição, importação e exibição. Esse incentivo ao setor, no entanto, estava inserido apenas no âmbito do plano nacional para a cultura, e tinha a função maior de se tornar instrumento pedagógico, com fins educativos e de cunho nacionalista. (BAHIA, 2009, pg.20)
No plano institucional, houve a criação do Instituto Nacional do Cinema Educativo (INCE), em 1937, órgão vinculado ao Ministério da Educação. Esse órgão teve o intuito de reforçar a articulação cinema, educação e nação, não objetivando, de fato, a industrialização do cinema brasileiro. O órgão, nessa perspectiva, acabou por atender somente aos anseios do setor educativo e cultural, não havendo políticas de incentivo específicas para o desenvolvimento da atividade industrial. (BAHIA, 2009, pg. 21)
Sem o devido estímulo, a produção do cinema falado brasileiro teve processo de desenvolvimento lento. Durante as décadas de 1930 e 1940, a produção se limitou basicamente ao Rio de Janeiro, onde foram criados estúdios razoavelmente estruturados. (GOMES, 1996)
Influenciado pela realidade interna e externa, foi nos anos de 1940 que o Brasil ingressou mais decisivamente na tentativa de construção de uma indústria cinematográfica. Nessa época, os grandes estúdios se consolidaram pelo investimento do capital privado, desvinculado do Estado, e objetivaram a construção de uma indústria e de um mercado de cinema no Brasil.
Em 1941, houve a criação da Atlântida, no Rio de Janeiro, empresa que se dedicou à produção de chanchadas e musicais, obras de cunho popular. Esse tipo de produção foi estimulado pela confluência de interesses entre produtores e exibidores, consequência de leis que determinavam cotas para cinejornais e filmes de enredo. O aumento da produção proporcionou a instituição de técnicas mais qualificadas no processo de produção, deixando de produzir de forma meramente artesanal. (GOMES, 1996)
Em contrapartida a este modelo de cinema popular, a Vera Cruz surgiu em São Paulo, em 1949, junto a outros empreendimentos como a Maristela e Multifilmes, que procurou implementar uma visão industrial ao processo de produção de cinema. Grupos empresariais paulistas, que eram os mais avançados do país, resolveram investir na produção cinematográfica. Essas empresas produtoras afastaram-se das produções cinematográficas populares, buscando se aproximar do estilo clássico do cinema de Hollywood. (GOMES, 1996)
Esse projeto industrial cinematográfico não se consolidou no Brasil, principalmente pela má gestão, pelo surgimento da televisão e pela falta de maturidade da economia nacional. Segundo Bahia (2009, pg. 23):
Entre as razões elencadas para explicar o declínio da industrialização autônoma do cinema, devemos levar em conta o estágio ainda primitivo da industrialização no Brasil, o surgimento da televisão no país, a consequente migração de produtos e técnicos para o novo meio e má administração de recursos.
3.3. O IMPASSE INDUSTRIAL (1955-1968)
Os grandes debates ocorridos na classe cinematográfica proporcionaram, dentro do aparelho do Estado, a criação do Grupo de Estudos da Indústria Cinematográfica (GEIC), em 1956, no governo JK. O grupo estava integrado ao Ministério da Educação, e não havia competência executiva. Mais tarde, em 1961, foi criado o Grupo Executivo da Indústria Cinematográfica (Geicine), subordinado ao Ministério da Indústria e Comércio, que foi quem conduziu os debates acerca do desenvolvimento da indústria cinematográfica na década 1960. (RAMOS, 2009, pg. 24 e pg.29)
Nesse momento, ficou clara a dicotomia no pensamento ideológico, que dividiu o setor. De um lado estava o pensamento vigente no Geicine, que apresentava um posicionamento classificado por Ramos (2009, pg. 47) de “universalista-industrialista”. Essa linha de pensamento defendia que o cinema deveria ter um caráter eminentemente privado e desenvolvimentista. Nesse sentido, caberia ao Estado uma intervenção mínima, incumbido apenas da tarefa de criar condições de proteção, aliado, contudo, a atração e associação do capital estrangeiro7.
Do outro lado, o grupo cinemanovista se posicionava contrário a essa visão, defendendo um cinema independente e de autor, de caráter mais cultural, categorizado por Ramos (pg.46, 2009) como “nacionalista-culturalista”. A obra cinematográfica deveria ser um
instrumento de reflexão da realidade nacional, segundo Bahia (2009, pg.27):
Inseridos no pensamento nacionalista, os cinemanovistas viam a penetração do capital estrangeiro como um grande mal imperialista que deveria ser combatido a qualquer custo. O Grupo do cinema novo denunciava que a política cinematográfica defendida pelo Geicine adotava padrões capitalistas que aprofundavam a dependência do cinema brasileiro em relação às cinematografias estrangeiras mais desenvolvidas.
A disputa ideológica sobre os caminhos da atividade cinematográfica se prolongaram durante toda a década entre essas duas linhas de pensamento. Em meio a esse debate, houve razoável produção cinematográfica nacional, concentrando-se no eixo Rio-São Paulo, onde se
7Nesse sentido, foi instituído o decreto-lei que instituía que o distribuidor estrangeiro poderia aplicar parte do
instalavam grande parte dos agentes produtores e que participavam dessas disputas políticas. No entanto, a continuidade da produção esbarrava na falta de um projeto sistêmico para o desenvolvimento da atividade. (BAHIA, 2009, pg.30)
Essa ausência de uma política estatal era reconhecida pelos dois grupos, que apresentavam posicionamento convergente quanto à importância da ação estatal para o desenvolvimento do cinema nacional, embora defendessem estratégias diferenciadas de intervenção. Nesse contexto, foi que a atividade cinematográfica entrou na agenda da política estatal, que passou a desenvolver um projeto mais concreto de desenvolvimento do cinema brasileiro.
Como resultado, em 1966, foi criado o Instituto Nacional de Cinema (INC), Autarquia Federal subordinada ao Ministério da Educação. O INC adotou políticas para o setor que podem ser encaradas como o marco regulatório inicial de intervenção estatal na indústria cinematográfica, que se torna mais complexa8. Essa atuação impactou positivamente no número de filmes produzidos e lançados entre os anos 1967 a 1974.
3.4. EMBRAFILME (1969-1990)
Este foi o momento em que houve a popularização da televisão na sociedade brasileira, entrando inclusive na agenda do Estado como uma ferramenta essencial para o desenvolvimento e a integração nacional, dentro de um plano nacional para cultura. A indústria cinematográfica também estava inserida nesse contexto, sendo então criada a Embrafilme (1969), que surgiu inicialmente para promover o filme brasileiro no mercado externo.
Paulatinamente, a Embrafilme passou a se tornar o órgão central responsável pela política de incentivo para setor cinematográfico. Os produtores do cinema novo, em 1974, se aproximaram do Estado, passando a conduzir a empresa a partir do pensamento dos
“nacionalistas-culturalistas”, conciliando interesses culturais e comerciais. Em 1975,
8 - Sucessivas alterações da obrigatoriedade de exibição de filmes nacionais, obrigatoriedade de copiagem de
consolidando o arcabouço institucional, foi instituído o Conselho Nacional de Cinema (Concine), no lugar do INC, que assumiu as funções normativas, protecionistas e regulatórias. (BAHIA, 2009, pg.37 e pg.39)
A política implementada pela Embrafilme consolidou-se no período de 1974-1979, atuando de maneira mais sistêmica na produção, coprodução e distribuição. Chegou-se a alcançar relativa sustentabilidade econômica nas suas atividades, conforme Bahia (2009, pg.39):
Os recursos da empresa eram advindos da própria economia do cinema: remessa de lucros das distribuidoras estrangeiras instaladas no país, percentual sobre a venda do ingresso padronizado e sobre cópias de filmes, taxa paga para o desenvolvimento da indústria cinematográfica nacional.
Como resultado direto dessa política, na década de 1970 e 1980, o cinema brasileiro atingiu seu auge de produção de longas-metragens. Houve o crescimento da produção cinematográfica, principalmente após 1974, oscilando entre 70 e 100 filmes lançados ao ano. Em 1976, por exemplo, foram produzidos 87 filmes, e em 1979, 104. Essa quantidade de obras produzidas teve reflexos na ocupação do mercado de salas de exibição, em que em determinado momento 30% das obras exibidas eram nacionais. (RAMOS, 1983, pg.136)
No entanto, embora o setor tenha alcançado esse quadro de relativo sucesso, os bons números não representaram estruturação da atividade como efetivamente industrial. As produtoras ainda eram frágeis e o mercado de distribuição ainda era dominado pelas empresas norte-americanas, ocupantes da maior parte das salas de exibição.
3.5. O MODELO DE INCENTIVO VIA RENÚNCIA FISCAL (1991-2001)
O poder público se retirou completamente da atividade cinematográfica, em 1990, transferindo para a iniciativa privada toda a responsabilidade de condução do setor. A extinção dos órgãos governamentais de apoio ao setor veio acompanhada da desregulamentação da atividade. Qualquer barreira às importações de filmes internacionais foi eliminada e houve o fim da obrigatoriedade da exibição de obras brasileiras nos cinemas. Esse processo representou a interrupção e desarticulação de todo o setor produtivo cinematográfico.
Esse quadro de abandono provocou mobilizações no sentido de pressionar o Estado a reconstruir modelos de incentivos à atividade cinematográfica. Diferente do modelo anterior, em que uma empresa estatal produzia e distribuía filmes, intervindo diretamente na exploração da atividade econômica, o apoio estatal à produção cinematográfica passou a ser através do fomento indireto.
O próprio governo Collor encaminhou ao Congresso Nacional, em agosto de 1991, uma nova versão da extinta Lei Sarney9, agora denominada Lei Rouanet (Lei n.º 8.313/91). O texto compreende toda a base da política de incentivos fiscais praticada até hoje no Brasil, criando o programa nacional de apoio à cultura (PRONAC) e restabelecendo o apoio estatal à atividade cinematográfica.
A segunda lei de incentivo à atividade foi criada em 1993, Lei nº 8.685/93, tendo sido
conhecida como “Lei do Audiovisual”. Essa lei específica surgiu devido a pouca efetividade
da Lei Rouanet no estímulo a atividade. Com a sua instituição, houve oportunidade de incrementar o aporte de recursos na atividade, já que o abatimento do imposto de renda a pagar por meio desse mecanismo chegou a ser superior a 100%. (IKEDA, 2011, pg. 35)
A instituição dessas leis ratificou a forma indireta de participação do Estado na atividade cinematográfica, pois a decisão de investir e a escolha dos projetos recaíam no mercado privado, que gerenciou, de acordo com critérios próprios, os recursos públicos. O investimento no setor passou a ser realizado, então, por empresas jurídicas de direito privado
9“A Lei nº 7.505/86, conhecida como“Lei Sarney”, estabeleceu o sistema de mecenato privado, em que parte do
que aportavam recursos em projetos cinematográficos, beneficiando-se da isenção desses valores no imposto de renda devido.
Dessa maneira, o desenvolvimento do setor cinematográfico nacional necessitou de maior interação entre os agentes privados e as produtoras cinematográficas, instituindo uma nova lógica de fomento. Esse novo modelo de financiamento permitiu o retorno da produção cinematográfica independente, havendo a retomada da produção de obras brasileiras10. Essa recuperação da produção foi classificada como uma nova etapa e reconhecida como
“retomada do cinema nacional”.
Além da retomada da produção, foi um período em que a obra nacional teve maior participação no mercado de salas de exibição, com relativo sucesso de público e renda. Esse resultado positivo refletiu um maior diálogo entre o setor cinematográfico e os agentes da publicidade e da televisão, o que não ocorrera antes. O produto cinematográfico, por um lado, foi influenciado pela linguagem, pelos padrões estéticos e pela qualidade técnica utilizada na publicidade e, por outro, pelas fórmulas de sucesso já padronizadas, pela infraestrutura e pela utilização do star system de emissora de televisão. (MARSON, 2006, pg.62)
No entanto, essa aproximação não resultou na integração comercial entre esses diferentes segmentos de mercado; tampouco, estimulou a capitalização e a sustentabilidade das empresas produtoras, o que não incentivou a formação de um mercado audiovisual sustentável11. As leis de incentivo, nesse momento, basicamente fomentaram a produção de obras, não se adequando a uma visão sistêmica do setor, o que ocasionou a produção de vários filmes, sem preocupação com a circulação e fruição da obra.
Por fim, depois das denúncias de irregularidades na condução inicial dessa política, os problemas estruturais desse modelo de produção ficaram mais claros. Nesse contexto, houve mobilização do setor, no sentido de pressionar o Estado para promoção de ajustes na legislação, que pudessem construir uma indústria cinematográfica mais sistêmica e autossustentável.
10Simultaneamente à aprovação da lei do Audiovisual, foi lançado o Prêmio Resgate do Cinema Brasileiro,
recursos provenientes da EMBRAFILME. Através da captação via lei de incentivo fiscal (Rouanet) e desse prêmio, entre o final de 1993 e o início de 1994, uma série de filme passou a ser produzido. (MARSON, 2006, pg.62)
11 Não houve qualquer garantia legal de obrigatoriedade de exibição do cinema brasileiro nas emissoras de
3.6. NOVO MODELO INSTITUCIONAL (2001-2006)
A classe cinematográfica, diante as dificuldades enfrentadas, reuniu-se no III Congresso Brasileiro de Cinema (CBC), realizado em Porto Alegre, entre 29 de junho e 1º de junho de 2000. Nesse congresso foi constatada a necessidade de fortalecer a participação do Estado para promover o desenvolvimento das atividades cinematográficas. Segundo Marson (2006, pg.145):
O diagnóstico realizado pelo congresso mostrou os problemas da produção, da distribuição e da exibição cinematográficas no Brasil, apontando para o monopólio da distribuição, as poucas salas exibidoras e o encarecimento da produção, e colocando como problema central a ausência de uma indústria audiovisual que compreendesse o cinema, a televisão, a publicidade e a internet. Para superar estes problemas estruturais, seria necessária a intervenção do Estado, garantindo a indispensável integração audiovisual capaz de fazer do cinema uma atividade autossustentável.
Nesse contexto, foi formado o Grupo Executivo para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica (GEDIC), em dezembro de 2000. Esse grupo propôs a criação de um órgão gestor para normatizar, fiscalizar e controlar o cumprimento da legislação do cinema. Em 2001, foi, então, instituída a MP 2228-1/01, que buscou avançar no desenvolvimento da atividade audiovisual no país criando o PNC - Política Nacional do Cinema, claramente de cunho industrialista. (IKEDA, 2011, pg. 47).
Essa mesma medida provisória instituiu o novo arranjo institucional, com três órgãos: O Conselho Superior de Cinema (responsável pela formulação de política para o setor), a ANCINE (Agência Nacional de Cinema, com a atribuição de regular, fiscalizar e fomentar o mercado cinematográfico brasileiro, com poder de cobrança de impostos), e a Secretaria do Audiovisual – SAV, vinculada ao Ministério da Cultura (responsável pela produção de curtas e médias metragens, formação de mão-de-obra, difusão de filmes a partir dos festivais de cinema no país e a preservação e restauração do acervo cinematográfico brasileiro).
A partir de 2005, os mecanismos por incentivo fiscal foram complementados por mecanismos automáticos que concedem premiações com base nos resultados econômicos ou artísticos das obras cinematográficas. Essa política tem a lógica próxima das leis de incentivo, pois o Estado não decide diretamente os projetos que receberão os recursos.
Posteriormente, já no governo Lula, a Lei 11.437/06 trouxe a renovação do prazo de vigência de alguns mecanismos da Lei do Audiovisual e dos FUNCINES, ainda promoveram alterações substanciais nos mecanismos de incentivo, estabelecendo inovações na Lei do Audiovisual.
3.7. NOVO CICLO DE INVESTIMENTO: O FOMENTO DIRETO (2007-2014)
O modelo por incentivo fiscal não conseguiu resolver os principais gargalos enfrentados pela atividade cinematográfica nacional, considerando a estrutura frágil das produtoras independentes brasileiras, a maior circulação das obras nacionais e a quantidade de salas de exibição existentes. Nesse sentido a própria em Lei 11.437/06 trouxe, além de inovações para o modelo de fomento indireto, a instituição do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), que é o alicerce inicial para as mudanças que ora estão em curso.
A criação desse fundo criou a possibilidade de o governo federal intervir diretamente na atividade. Esse novo modelo de intervenção apresenta uma visão mais sistêmica, centrando ações no desenvolvimento articulado dos três elos da cadeia produtiva. Continua a perspectiva histórica de industrialização do setor, baseado, fundamentalmente, em investimentos que vislumbram sustentabilidade do mercado e uma maior integração da atividade cinematográfica com outros segmentos de mercado.
Conciliou-se a dicotomia de pensamento existente desde a década de cinquenta, entre a visão industrial e artística. Por um lado, trouxe a priorização de investimentos com viés mais comercial, pois os investimentos são retornáveis, fazendo com que o FSA participe dos resultados comerciais dos aportes de recursos realizados. Por outro, manteve o reconhecimento da importância dos valores simbólicos e culturais, criando cotas de investimento, a partir de uma perspectiva espacial, destinando 30% do orçamento para estímulo à produção regional, além de prever a possibilidade de investimentos não retornáveis.
Os efeitos iniciais dessa nova política foram tímidos, na medida em que os recursos orçamentários do fundo não eram o suficiente para o conjunto de ações mais amplas. No entanto, em 2011, houve a instituição da lei 12.485/11, que regulamentou a TV por assinatura. Nessa, foram estabelecidas as cotas de programação para o conteúdo nacional na TV por assinatura, o que ocasionou grande aumento por demanda de conteúdo audiovisual nacional. Assim, integrou-se definitivamente o setor cinematográfico a televisão.
4. ANÁLISE DOS EFEITOS DA POLÍTICA DE INCENTIVO FISCAL
Tendo em vista todo o cenário construído nos dois capítulos anteriores, percebe-se que a questão da industrialização da atividade cinematográfica nacional está presente nas ações do poder público. A política pública para o setor encampa o discurso da sustentabilidade da cadeia produtiva, na busca da promoção de um setor produtivo consistente, rentável e diversificado, com circulação das obras nacionais produzidas e fruição final por parte do consumidor.
O modelo de incentivo fiscal, ratificado pela entrada em vigor da Lei do Audiovisual, com 20 anos de vigência, apresenta alguns resultados positivos e outras distorções. Este capítulo visa analisar esse conjunto de ações e seus principais resultados, procurando evidenciar a maneira como o gasto público foi realizado com relação à promoção da atividade produtiva e à sua sustentabilidade.
Aqui, será apresentado o atual arcabouço legal que estrutura a política de fomento indireto para a indústria cinematográfica, por meio de incentivo fiscal, e o conjunto de dados que servem como referência do estudo. Por fim, será realizada a análise descritiva dessas informações, observando os resultados do ponto de vista dos efeitos e da eficácia desses gastos públicos.
4.1. O ARCABOUÇO LEGAL VIGENTE
O gasto público via mecanismos de incentivo fiscal é realizado de forma indireta, centrada na produção de obras. Para usufruir do benefício, necessita-se de autorização prévia da ANCINE, órgão responsável pela análise, aprovação e acompanhamento dos projetos. Após essa etapa, os agentes de mercado estão aptos a recorrerem ao setor privado em busca de aporte de recursos para financiar seus projetos.
Audiovisual), na MP 2.2228-1 (Instituição da ANCINE) e na Lei 11.437/06 (Instituição do FSA).
A Lei Rouanet atende ao setor cultural como um todo e contém duas formas de incentivo, estabelecidos nos Art. 18 e Art. 25. O Art. 18 autoriza que seja abatido do Imposto de Renda devido, por pessoas físicas e jurídicas, o valor integral dos valores investidos no patrocínio de obras cinematográficas brasileiras de produção independente Os projetos enquadrados por este artigo são principalmente obras de curtas e médias metragens, não assumindo características de uma produção comercial.
Já os projetos enquadrados pelo Art. 25 podem ser realizados na forma de patrocínio ou doação às cinematográficas brasileiras de produção independente. Este artigo prevê a dedução máxima de desconto de 80%, quando o valor investido é realizado por pessoa física, No caso de pessoa jurídica esse valor fica condicionado a apenas 40% do valor investido. As obras de longa metragem podem ser beneficiadas por esse tipo de mecanismo.
A Lei do Audiovisual foi criada especificamente para o setor cinematográfico. Inicialmente contava com apenas dois mecanismos diferenciados de captação dispostos no Art. 1º e no Art. 3º. O Art. 1º é utilizado pelas empresas como investimento. Nesse caso, além do benefício fiscal, a empresa pode associar sua imagem institucional ao produto e receber parte dos rendimentos obtidos com a comercialização da obra.
Cabe salientar, conforme Ikeda (2011, pg. 36), que:
A principal diferença entre a Lei Rouanet e o Art. 1º da Lei do Audiovisual residem no fato de que os valores aportados por meio deste mecanismo não são meramente um patrocínio ou uma doação, como era o caso na Lei Rouanet, mas agora passam a ser contabilizados como um investimento. Dessa forma, o agente que aporta recursos não é meramente um “incentivador”, como na Lei Rouanet, e sim um “investidor”.
obra, tornando-se coprodutora, participando da receita líquida do produtor e garantindo, a princípio, a sua distribuição. (IKEDA, 2011, pg. 80)
Em 2006, a Lei 11.437/06 alterou a Lei do Audiovisual e incluiu dois novos mecanismos de incentivo via renúncia fiscal, os Art. 1º-A e 3º-A. O patrocínio é a forma de aporte de recurso do Art. 1º-A, de forma similar a Lei Rouanet, não havendo, contudo, a possibilidade de doações. Esse artigo possibilitou a diversificação das possibilidades que os projetos audiovisuais dispõem, podendo usufruir de maiores quantias de recursos aportados.
O Art. 3º-A da Lei do Audiovisual tem as mesmas características do Art. 3º da Lei do Audiovisual. Nesse caso específico, o artigo estende o benefício às programadoras nacionais ou estrangeiras dos canais de televisão por assinatura e às emissoras de radiodifusão. Da mesma forma, permite que as remessas ou os créditos para o exterior, relativos à aquisição de direitos de programação estrangeira nas televisões, sejam investidos na produção, tornando-se com isso coprodutoras.
A MP 2228-1/01 complementou o arcabouço de mecanismos de fomento indireto, com dois novos mecanismos. O primeiro é o FUNCINES, conforme demonstrado em Tabela – 1, que trata de fundos de investimentos constituídos sob a forma de condomínio fechado, sem personalidade jurídica. Os recursos podem ser aplicados na produção, distribuição, exibição, infraestrutura e na compra de ações de empresas relativas ao audiovisual, administradas por um agente financeiro. Dessa forma, o investidor adquire direito à participação nas receitas auferidas pelos projetos nos quais aportam recursos.
O segundo, previsto no Art. 39, X, prevê isenção do pagamento da taxa da CONDECINE12 Remessa cobrada pela remessa ao exterior da remuneração pela exploração de obras audiovisuais estrangeiras no Brasil. Nesse caso, as beneficiárias são as programadoras estrangeiras de TV por assinatura, que podem investir na coprodução de obras audiovisuais brasileiras.
Todo esse arcabouço legal está disponível para o mercado13. A decisão de investimento, no entanto, não cabe ao poder público, dependendo exclusivamente do mercado
12 Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional
13Consta ainda o mecanismo previsto na lei 10.179/01, que possibilita a conversão da dívida externa. Essa é
privado. Os agentes econômicos envolvidos, principalmente na etapa de produção, após terem seus projetos aprovados, buscam a captação de recursos dependendo dos seus níveis de articulação com os potenciais investidores.
Tabela -1 Os dispositivos legais vigentes que compõem a Política por Incentivo Fiscal
Legislação Dispositivos Caracterização Abatimento do Incentivo
Lei 8.313/91
ART. 18
Autoriza que sejam abatidos do Imposto de Renda devido por Pessoas Jurídicas e Físicas 100% dos valores investidos no patrocínio à produção de obras cinematográficas brasileiras de produção independente,
Limitado a 4% do Imposto de Renda devido por Pessoa Jurídica e a 6% do Imposto de Renda devido por Pessoa Física.
ART. 25 e 26
Estes mecanismos autorizam que os valores investidos na forma de Patrocínio ou de Doação à produção de obras cinematográficas brasileiras de produção independente sejam abatidos do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas e Físicas.
No caso de Patrocínio, o desconto fica limitado a 80% do valor investido por Pessoa Física e a 40% do valor investido por Pessoa Jurídica. Já quando houver Doação, o desconto fica limitado a 60% do valor investido por Pessoa Física e a 30% do valor investido por Pessoa Jurídica. Nos dois casos, o desconto é limitado a 4% do IR devido por Pessoa Jurídica e a 6% do Imposto de Renda devido por Pessoa Física.
Lei 8.685/93
Artigo 1º
Autoriza que sejam abatidos do Imposto de Renda devido 100% dos valores utilizados na compra de certificados de investimento de obras audiovisuais de produção independente.
Até o limite de 3% do Imposto de Renda devido para Pessoas Jurídicas e 6% do Imposto de Renda devido para Pessoas Físicas. Além desse abatimento, este artigo autoriza ainda que o valor investido seja lançado na contabilidade da empresa como despesa operacional.
Artigo 1º A
Este mecanismo autoriza os contribuintes a deduzirem do Imposto de Renda devido 100% das quantias investidas no patrocínio à produção de obras cinematográficas brasileiras de produção independente.
limitado a 4% do Imposto de Renda devido para Pessoa Jurídica e a 6% do Imposto de Renda devido para Pessoa Física.
Artigo 3º
Autoriza que os contribuintes de Imposto de Renda sobre o crédito ou remessa para o exterior de rendimentos decorrentes da exploração comercial de obras audiovisuais estrangeiras no Brasil utilizem imposto devido em investimentos:
Até 70% do imposto devido em investimentos:
Artigo 3º A
Autoriza que os contribuintes de Imposto de Renda sobre crédito, emprego, remessa, entrega ou pagamento pela aquisição ou remuneração, a qualquer titulo, de direitos, relativos à transmissão, por meio de radiodifusão de sons e imagens e Seac, de quaisquer obras audiovisuais ou eventos (mesmo os de competições desportivas das quais faça parte representação brasileira) utilizem do imposto devido em investimentos:
Até 70% do imposto devido em investimentos:
MP 2.228-1/01
Artigo 39, inciso X
Permite que as empresas programadoras internacionais de TV por assinatura sejam isentas da CONDECINE cobrada pela remessa ao exterior da remuneração pela exploração de obras audiovisuais estrangeiras no Brasil.
Desde que invistam 3% do valor dessa remessa na coprodução de projetos cinematográficos e videofonográficos brasileiros de produção independente, telefilmes, minisséries e programas de televisão de caráter educativo e cultural, brasileiros e de produção independente, que sejam previamente aprovados pela ANCINE.
FUNCINES
São fundos de investimento destinados ao financiamento de projetos cinematográficos e audiovisuais. Eles funcionam como uma sociedade de investidores Pessoas Jurídicas, organizada por uma instituição financeira autorizada pela CVM, em que cada investidor adquire cotas dos fundos, que já têm uma composição de ativos e regulamentos pré-definidos.
A parcela a ser deduzida será calculada aplicando-se percentual correspondente à soma das alíquotas do imposto de renda das pessoas jurídicas e da contribuição social sobre o lucro líquido, inclusive adicionais, sobre o valor da aquisição de cotas dos FUNCINES, limitada a 3% do Imposto de Renda devido.
4.2. A BASE DE DADOS E ANÁLISE DA EFICIÊNCIA
A análise do impacto do modelo de leis de incentivo no mercado cinematográfico brasileiro toma como referência um conjunto de dados com informações de todas as obras brasileiras de longa-metragem14 lançadas no circuito comercial de salas de exibição desde 1995.
Esse conjunto de dados é clássico quando se estuda o setor, sendo utilizado por diversas fontes para análise de comportamento do mercado. Os dados são capazes de explicar os efeitos dessa política, por que basicamente os recursos aportados, por esse modelo de investimento, foram alocados na produção de obras, não havendo valores significantes de recursos nos outros elos da cadeia. Por outro lado, deixam de captar uma parcela dos recursos investidos, pois uma série de obras que foram realizadas com esses recursos públicos, sequer chegou a ser lançadas nas salas de cinema.
Os dados que compõem a análise acompanham os vinte anos da entrada em vigor da Lei do Audiovisual, sendo que os primeiros filmes lançados comercialmente datam do ano de 1995, até a última publicação consolidada desses dados, no ano de 2013. Esses vêm sendo compilados pela ANCINE e disponibilizados publicamente15. Além das obras, contêm informações sobre as produtoras, distribuidoras, número de espectadores, renda bruta de bilheteria, valores captados por mecanismo de incentivo fiscal, unidade da federação da proponente, entre outras.
Há que se considerar aqui, que os valores captados considerados no estudo não são os valores totais que compõe o orçamento da etapa de produção e que, também, representam apenas parte dos custos do fluxo da obra, deixando de considerar, nesse último caso, os recursos aportados na sua comercialização16. Segundo Martins (2009, pg. 109) “ os custos de captação de renúncia fiscal não representam o orçamento total do filme e nem o total de custos que o compõem ”. No entanto, os dados apontados servem como boa referência do custo de produção das obras, sabendo que, na prática, a quase totalidade dos recursos empregados na produção foi realizada com recursos incentivados.
14Obra brasileira - é aquela definida pelos critérios descritos no inciso V do art. 1º da MP 2.228-1, incluindo a
coproduzida internacionalmente. Longa-metragem - é a obra com duração igual ou superior a 70 minutos, conforme inciso IX do art. 1º da MP 2.228-01.
15http://oca.ancine.gov.br/
16Com relação à comercialização, os gastos podem ser realizados com cópias, estratégia de marketing, na
A legislação que trata sobre renúncia fiscal cita que o limite de utilização desses recursos é de até 95% para cada projeto, devendo ser obrigatória a contrapartida de apenas 5% por parte do produtor, sendo que esse restante pode ser comprovado com aportes de recursos públicos municipais e estaduais. Essa estrutura legal tem ditado o comportamento dos produtores, que acabam financiando a produção de suas obras quase que exclusivamente com o aporte de recursos públicos. Em particular, em média, 95% desse financiamento têm sido realizados com recursos provenientes das leis de incentivo do Governo Federal.
Essa realidade, no entanto, vem mudando desde 2005, a partir da instituição dos mecanismos de incentivo direto. Os reflexos dessas medidas são sentidos nessa base de dados a partir de 2009, quando esses valores, junto à contrapartida, passam a compor no ano em torno de 10% da composição dos gastos públicos aportados nessa etapa de produção. Em 2013, esses mesmos gastos já alcançam um número bem relevante, chegando a 25% da composição dos valores aportados nas obras produzidas.
Pelo lado da renda, o valor considerado é a renda bruta obtida nas salas de cinema comerciais, referindo-se exclusivamente aos valores obtidos a partir do número de bilhetes
vendidos no mercado de salas de exibição. Conforme Martins (2011, pg. 109) “ sem considerar qualquer dedução, seja a de tributos incidentes sobre a receita do filme, a comissão de distribuição paga ao distribuidor, a parte que pertencente ao exibidor, entre outras
deduções que porventura existam.”17
Tendo em vista essas observações, ainda assim, esses dados propiciam condições para uma análise confiável do comportamento do mercado. Por um lado, é possível afirmar que no período houve um nível elevado de dependência dos recursos incentivados para que os produtores realizassem os filmes lançados comercialmente nas salas de exibição. Por outro, a renda auferida são os recursos que acabam remunerando a própria cadeia produtiva. Assim, é possível a criação de índices consistentes de eficiência com relação aos gastos públicos aportados no setor, relacionando os valores captados, com renda e público.
Neste capítulo, a seguir, será feita análise descritiva desses dados, observando a composição dos gastos, de que forma os recursos públicos foram distribuídos entre os diversos mecanismos de incentivo. Depois será analisado o efeito dessa política sobre a quantidade de obras realizadas e lançadas no circuito comercial de salas de exibição e o que
17 Essas informações não consideram os números de espectadores nos demais segmentos de mercado e dos
isso representou em participação no mercado cinematográfico. Também será abordado o comportamento dos valores captados no período, relacionado a renda ao público auferido, além de tecer considerações acerca da questão espacial envolvida na alocação desses recursos e a participação das empresas de distribuição.
Depois, será feita a análise da eficiência dos gastos a partir dos conceitos de eficiência técnica e alocativa.18 A análise de eficiência tem o objetivo de construir um parâmetro de referência que permita a comparação entre diferentes perfis de obras e produtoras19.
Basicamente, serão construídos indicadores de produtividade, que visam mensurar a eficiência técnica. Nesse caso, serão considerados como insumos ou recursos (inputs) os valores captados por mecanismo de incentivo fiscal e como produtos ou serviços (outputs) a renda bruta de bilheteria.
A partir desses índices caracterizaremos os tipos de obras e unidade produtivas que alcançaram maiores índices de eficiência. Primeiro, do ponto de vista da obra, serão realizados recortes por faixa de espectador; segundo, por produtoras, a partir da quantidade de filmes lançados. Para os dois recortes serão construídos índice de eficiência técnica relacionado a renda auferida aos valores captados.
No capítulo seguinte, a mensuração do impacto da ação governamental (outcome) será realizada por meio de métodos econométricos, objetivando mensurar a eficiência técnica do aporte de recursos. Neste caso, para a estimativa do gasto mais eficiente considera-se como produtos finais o público auferido por tipo de obra, a partir do perfil de produtora20. A mesma base de dados será utilizada para realizar estimação em painel dinâmico, que irá verificar, em que tipo de obra os gastos públicos são mais eficientes, relacionando o aporte de recursos ao crescimento do público.
18 A eficiência técnica, que relaciona a capacidade de se obter o máximo de produto a partir de um dado conjunto
de insumos, e a eficiência alocativa, que relaciona a habilidade da utilização dos inputs na proporção ótima, dados seus preços e a tecnologia de produção. (FARRELL, 1957)
19Maiores referências metodologias sobre eficiência de despesas públicas podem ser encontradas, por exemplo,
em Coelli, Rao e Battese (2002). A mensuração da eficiência no setor público brasileiro pode ser encontrada em diversas publicações como, por exemplo, Schwengber (2006) e IPEA (2006).
20 A abordagem desse trabalho não permite aferir as diferenças na qualidade do mérito da obra, nem tampouco,
4.3. A COMPOSIÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS CAPTADOS
Nesse modelo de financiamento, os produtores brasileiros independentes é quem são os responsáveis pela elaboração e proposição de projetos. Esse agente econômico é quem desenvolve o plano de negócio e decide quais mecanismos irão compor a fonte de financiamento. É uma decisão estratégica que depende do perfil da empresa e da obra, dos segmentos de mercados que a obra será explorada, do formato e da rede de financiadores que serão prospectados.
No caso de obra de longa metragem, em específico, os mecanismos mais adequados dependerão da vocação comercial de sua obra e do nível de articulação das produtoras com o mercado privado. Obras com maior potencial econômico têm maior propensão a desenvolver projetos em coprodução, ou a se associar a um fundo de investimento. Obras menos comercial têm menores acesso a esses recursos, optando pela utilização dos mecanismos tradicionais de incentivo, pelo investimento e pelo patrocínio.
Inicialmente, havia maior estímulo para utilização do Art. 18 da Lei Rouanet, devido à possibilidade de dedução de 100% dos valores investidos pelo setor privado. Conforme se pode verificar no Gráfico – 1, esse artigo apresenta relevante participação no total captado pelas empresas proponentes até 2007, em torno dos 20%. No entanto, com a entrada em vigor do Art. 1º-A, da lei 11.437/06, que trouxe melhores benefícios, esse mecanismo foi perdendo importância relativa, reduzindo sensivelmente sua utilização. A partir de 2009, torna-se um mecanismo pouco utilizado, chegando a níveis próximos a zero.
Fonte: ANCINE. Elaboração Própria
O mecanismo mais utilizado no período foi o Art. 1º, da Lei 8.865/93, que atende a atividade cinematográfica por meio de certificados de investimento. A opção pela utilização desse artigo deveu-se principalmente as vantagens relativas aos artigos da Lei Rouanet; pois, para o investidor, além do beneficio do abatimento integral, as empresas que aportaram recursos podem incluir os valores investidos como despesa operacional. Dessa maneira, as produtoras foram incentivadas a estruturar o financiamento em torno desse mecanismo.
Nos dez primeiros anos, esse mecanismo representou mais que 40% dos recursos captados, chegando a picos acima dos 60% de participação até o ano de 2001. A partir de 1999, contudo, esse artigo apresentou tendência de queda na participação total, na medida em que ocorreu a disponibilização de novos mecanismos de investimentos. Em 2006, apresentou pela primeira vez participação relativa abaixo dos 40%, embora continuasse sendo o mecanismo mais utilizado. A partir de 2012, no entanto, chegou a índices inferiores a 30% do total captado, perdendo o posto de artigo mais utilizado para o Art.1º-A, que se tornou mais representativo.
