A construção do Índice

Durante a coleta de dados, verificou-se que poucas prefeituras possuem Portais da Transparência com desenvolvimento próprio. Para tentar cumprir a Lei da Transparência e Lei de Acesso a Informação, a maioria dos municípios contrata sistemas de informação comerciais. Dos 190 Portais existentes, sete apresentam páginas que funcionam como repositórios de arquivos e dois portais não identificam sua origem, o que indica a possibilidade de desenvolvimento próprio. Os demais 181 Portais da Transparência são

produtos comerciais desenvolvidos e disponibilizados por diversos fornecedores. O gráfico a seguir demonstra a distribuição destes Portais, disponibilizados por fornecedores.

Gráfico 3 - Fornecedores de Portais da Transparência

Fonte: Apêndice D.

Os municípios que adquiriram tais produtos e possuem links para o Portal da Transparência em seus sites oficiais, são redirecionados para o endereço eletrônico hospedado no Portal da empresa contratada.

O produto mais utilizado no Estado é fornecido pela Publicsoft que disponibiliza o “Portal da Transparência Pública” (http://web.publicsoft.com.br/sistemas/ContabilidadePublica/). O portal cita explicitamente a Lei Federal nº 131/09 (Lei da Transparência) e possibilita a seleção do município e da instituição a ser pesquisada, independentemente de link no site oficial.

O “Portal Transparência Brasil” é disponibilizado pela Elmar Informática (http://www.portalelmar.com.br/transparencia/) que cita a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009. Diferentemente do fornecedor anterior, não é possível selecionar o município a ser pesquisado, ou seja, portal somente é direcionado a partir de um link existente no site oficial da prefeitura. Da mesma forma, funciona o produto da E-Ticons, denominado de “Portal de Transparência” (http://e-ticons.com.br/portal/portal.jsf), que necessita de um link no site oficial para ser acessado.

47 26% 41 23% 32 18% 26 14% 24 13% 11 6%

Já o produto da Aspec Informática, denominado “Gestão de Dados e Informações Públicas (GDIP)” disponibiliza as informações no “Portal da Transparência e Acesso à Informação” (http://www.gdip.com.br/transparencia.xhtml), com a pretensão de atender tanto à Lei

Complementar nº 131/09 quanto a Lei nº 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação). Permite o acesso às informações, independentemente da existência de um link nos sites oficiais, através da seleção do município a ser pesquisado.

Por fim, dentre os produtos mais utilizados no Estado da Paraíba, encontra-se o da Info Public Tecnologia, denominado de “Transparência Ativa” (http://www.transparenciaativa.com.br /Entidade/EscolherEntidade.aspx). Também possibilita a seleção do município e da instituição a ser pesquisada independentemente da existência de um link nos sites oficiais.

Sendo assim, verificou-se que a comunicação entre o Portal e a sociedade nem sempre é transparente. Constatou-se que onze prefeituras (4,93%) detêm sites oficiais, mas não possuem link direto para o Portal da Transparência do município, ou seja, a população só consegue acessar as informações através de consulta ao site do respectivo fornecedor. E ainda, para outros oito municípios (3,59%) não foram encontrados sites oficiais (ou não estavam disponíveis), mas possuem Portais da Transparência.

O quadro a seguir demonstra a relação entre a existência de sites oficiais e Portais da Transparência das prefeituras dos municípios paraibanos.

Quadro 5 - Relação entre Sites Oficiais e Portais da Transparência

Característica Possui Portal da _{Transparência} Não possui Portal _{da Transparência} Total

Prefeitura sem site oficial 8 12 20

Prefeitura com site oficial com

link para Portal da Transparência 171 13 184

Prefeitura com site oficial sem

link para Portal da Transparência 11 8 19

Total 190 33 223

Observa-se que municípios que utilizam Portais da Transparência de um mesmo fornecedor podem possuir ITG diferentes. Primeiramente, porque nem todas as informações inerentes ao controle social, que estavam contempladas no check-list utilizado para calcular o ITG, estavam concentradas apenas nos Portais da Transparência das prefeituras, pois também estavam distribuídas no respectivo site oficial. Ademais, os portais da transparência são alimentados por sistemas contábeis integrados, cuja atualização depende das informações disponibilizadas pelas prefeituras. Por fim, a maioria dos portais apresentam funções e relatórios modulares, ou seja, a funcionalidade completa do produto depende da sua aquisição pelas prefeituras. Sendo assim, o ITG das prefeituras municipais depende do Portal da Transparência utilizado, da estrutura do site oficial e das informações disponibilizadas.

De todos os municípios pesquisados, apenas 12 (5,38%) deles não possuem site oficial nem Portal da Transparência, e, de acordo com a metodologia empregada, obteriam Índices de Transparência Governamental (ITG) nulo (zero), pois não dispunham de nenhuma informação publicada na Internet. Os resultados de tais municípios foram considerados como valores ausentes, não sendo computados na análise quantitativa.

Com a aplicação do check-list nos 211 municípios restantes, a análise dos resultados das 118 questões que compõem o ITG indica que o nível de qualidade e transparência da informação é relativamente baixo. A começar pela própria estrutura organizacional da Administração municipal que é disponibilizada por apenas 134 municípios (63,5%), não sendo possível identificar os responsáveis por cada órgão em 48 deles. De fato, só existe o registro das competências de cada unidade organizacional em 39 municípios (18,5%). Outro aspecto observado diz respeito à falta de transparência da gestão patrimonial do município. Nenhum site ou portal disponibiliza as relações de imóveis e veículos próprios ou locados da administração municipal. Também não é publicado o inventário de bens e direitos da municipalidade.

Um dos principais gastos dos municípios, a gestão de pessoal também não é transparente. Apenas em 29 prefeituras (13,7%) é publicada a relação dos postos de trabalho e servidores, sendo que somente três delas apresentam informações detalhadas sobre a folha de pagamento com os cargos, servidores e as respectivas remunerações. Entretanto, tais informações são apresentadas em forma de listagem, não sendo possível realizar pesquisas e consolidações necessárias à uma análise crítica da situação.

Apesar de legalmente exigido na LRF, nenhum site disponibilizou o último parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas do Estado, que apresentam recomendação para que as contas anuais do prefeito sejam aprovadas, com ou sem ressalvas, ou reprovadas pela Câmara Municipal. Destaca-se que apenas 39 prefeituras (18,5%) disponibilizaram as principais leis do município, incluindo a Lei Orçamentária Anual. Da mesma forma, os cidadãos de apenas 20 municípios poderiam ter acesso aos últimos REO e RGF por meio do site oficial.

Uma área que necessita de uma fiscalização atuante da sociedade, através do controle social é a aquela decorrente de aquisições passíveis de licitações e de obras públicas. A transparência das licitações está presente em 90 municípios (42,7%) que disponibilizam algum tipo de informação sobre o assunto, sendo que os editais e resultados dos procedimentos licitatórios vigentes no exercício são disponibilizados em apenas 21 municípios (10%). Quanto às obras, 58 municípios (27,5%) divulgam algum tipo de informação. Entretanto, não foi encontrada publicação sobre alteração de projetos das principais obras em município algum.

Com relação às inovações trazidas pela Lei da Transparência, a maioria dos municípios ainda precisa se adequar. Conforme já destacado, 190 municípios (90%) dispõem de Portais da Transparência com algum tipo de informação sobre receita e despesa. Mas apenas 31 portais permitem a consolidação das informações da prefeitura com a administração indireta. Quanto à execução financeira da receita e despesa extraorçamentária, só existem registros em 85 destes portais.

Além disso, apesar de somente 84 portais apresentarem a data de atualização das informações, é possível identificar os últimos registros das despesas e das receitas orçamentárias em 173 e 107 sites, respectivamente. Tais registros indicam, ainda, que apenas 3 municípios disponibilizam todos os atos da execução orçamentária e financeira da receita e da despesa em tempo real, ou seja, até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no sistema integrado, conforme disciplinado no Decreto nº 7.185/10. De fato, observa-se que a maioria esmagadora não cumpre a determinação legal. Vários municípios apresentam atrasos que chegam a mais de dois meses, o que dificulta uma ação mais efetiva do controle social.

Outra observação importante diz respeito ao funcionamento dos sites e portais em browsers diferentes. Foram efetuados testes com o Internet Explorer e Google Chrome, e 63 sites (29,9%) não funcionaram da mesma maneira nos dois navegadores.

Verificou-se, ainda, que 25,1% dos municípios (53) possibilitam a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações. Entretanto, apesar de exigido legalmente, apenas a Prefeitura de João Pessoa disponibilizam a informação de modo a permitir o seu acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina.

Quanto à usabilidade, a grande maioria dos 211 sites (196 municípios ou 92,9%) utiliza o padrão ideal de URL (município.pb.gov.br). Foi observada a existência de mapa do site e/ou documentação e/ou tutorial e/ou ajuda em 41 casos (19,4%). Tal medida ajuda o usuário a navegar mais facilmente pelo portal. Observa-se, ainda, que existe algum tipo de ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão em 133 sites (63%), conforme exigência legal.

Outra determinação, prevista na lei de Acesso à Informação, que também é pouco respeitada, diz respeito à acessibilidade. Apenas três municípios (1,4%) adotam as medidas necessárias para garantir o acesso do conteúdo por pessoas com necessidades especiais.

Outro fato relevante diz respeito ao acesso à informação dentro do site. Apenas o que já estivesse pronto deveria estar visível e passível de ser acessado, através da inserção de links que direcionam o usuário para a informação. Em 170 portais (80,6%), nem todos os links estão funcionando, frustrando o usuário na navegação. Nesses casos, os links remetem a páginas em branco ou em construção ou, pior ainda, páginas inexistentes com apresentação de erro do navegador.

Por fim, foi investigada a relação entre Sociedade e Estado (Citizen to Government – C2G), fundamental para a efetivação do controle social, dentro dos portais pesquisados. Em 139 (65,9%) sites há a indicação do local e de instruções que permitam ao interessado comunicar- se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do portal. A grande maioria destes sites (134) apresentam links que remetem a um formulário para contato e não a um endereço eletrônico (e-mail). Apesar desta incidência da relação C2G, não foi investigado nesta pesquisa se as interações do cidadão (reclamações, dúvidas ou sugestões) são tratadas pelos órgãos municipais que disponibilizam o serviço, ou seja, se há um retorno para o usuário, configurando a relação inversa G2C (Government to Citizen), fundamental para efetivar a participação da sociedade na condução das políticas públicas.