Lei da Transparência

A Lei da Transparência, também conhecida como Lei Capiberibe em homenagem ao seu autor, foi originada do Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 130 de 2003. A lei acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

O PLS foi protocolado em 14 de março de 2003 e de acordo com seu autor, Senador João Capiberibe, o projeto pretendia tornar as informações públicas acessíveis a qualquer cidadão,

utilizando a rede mundial de computadores e colocando-a a serviço da cidadania. Tinha como objetivo a redução da corrupção no Brasil, que, conforme palavras do Senador, “lamentavelmente, insiste em se situar em patamares de corrupção endêmica, ou institucionalizada, de acordo com classificação feita pela Anistia Internacional” (BRASIL, 2004, p. 1). Acreditava que este projeto tinha como escopo buscar reduzir a corrupção, o mau uso dos recursos do contribuinte, como também aproximar o cidadão dos gestores públicos.

As alterações propostas visavam dar maior eficácia e efetividade ao princípio da publicidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, de sorte a possibilitar maior transparência à gestão da coisa pública e, assim, prevenir e combater a corrupção. Prescrevia também algumas sanções para os gestores que descumprissem as determinações da lei, inclusive com a suspensão temporária dos repasses constitucionais. A proposta visava promover a modernização dos Estados e Municípios em benefício próprio.

As modificações dos artigos da LRF propostas originalmente pelo PLS (BRASIL, 2003, p. 7707-7709) são detalhadas a seguir:

Art. 48...

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos, bem como pela liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, por meio da in ter net, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira. (NR)

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o parágrafo único, in fine, do art. 48, serão instalados em cada unidade gestora pelo menos dois terminais de leitura em locais de livre circulação, que tragam ao conhecimento público, por meio da Internet, de modo concomitante à sua realização, todos os atos praticados ao longo da execução da despesa, incluindo, ainda, os dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem ou serviço que está sendo pago, à pessoa física ou empresa beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado.

Art. 48-B. Serão levados ao conhecimento público, na mesma forma do artigo anterior, também o lançamento e o recebimento de toda a receita da unidade gestora, inclusive a referente a recursos extraorçamentários.

Art. 48-C. O descumprimento de qualquer prescrição dos arts. 48, 48-A e 48-B constitui ato de improbidade administrativa tipificado no inciso IV do art. 11 da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, sujeitando-se o infrator às

cominações estabelecidas no inciso III do art. 12 da mesma lei, além de outras previstas nas demais leis pertinentes.

Parágrafo único. Sendo o infrator gestor de órgão da administração direta de Estado, Distrito Federal, ou Município, será ainda aplicada, enquanto perdurar a infração, a suspensão temporária, respectivamente, do repasse das cotas do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

...

Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar.

Art. 73-B. Os órgãos e entidades com procedimentos de execução de despesas já informatizados terão o prazo de cento e oitenta dias para adaptar- se às determinações dos arts. 48-A e 48-B, fixando-se o dobro desse prazo, para idênticas providências, àqueles ainda não informatizados ou em processo de informatização.

O PLS foi tramitado para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania - CCJ em 15 de abril de 2003, sendo aprovado o parecer na comissão em 03 de março de 2004. O Relatório do Senador Demóstenes Torres, que constituiu o Parecer da CCJ, favorável ao Projeto, apresentou cinco Emendas.

A primeira e a terceira emenda modificaram alguns termos utilizados no parágrafo único do artigo 48 e artigos 48-A e 48-B, sem alterar, entretanto, o sentido pretendido pelo autor do projeto. Já a segunda emenda altera o artigo 48-A de modo a definir que a quantidade de terminais e o local de sua instalação deveriam ficar à discricionariedade do administrador, que certamente procuraria instalá-los em local de fácil acesso e intensa movimentação.

A quarta emenda modificou as sanções aplicadas pelo não atendimento dos mandamentos da lei contidos no artigo 48-C, renumerando-o para artigo 73-C. O relator considerou que a previsão contida no parágrafo único do art. 48-C, cujo teor autoriza a suspensão temporária do repasse das transferências constitucionais obrigatórias, afrontava o texto da Constituição Federal. O senador Capiberibe propusera uma penalidade mais gravosa ao ente público que não atendesse aos requisitos da lei. Por ser considerada inconstitucional, manteve-se a sanção prevista nos demais artigos da LRF, qual seja, o impedimento do recebimento das transferências voluntárias. A quinta emenda aumentou o prazo do artigo 73-B para a adaptação às determinações da lei.

Em 04 de março de 2004 foi encaminhado para a Comissão de Assuntos Econômicos – CAE. Durante a discussão da matéria, em 08 de junho de 2004, foi apresentada uma Emenda, de autoria da Senadora Ideli Salvatti, sendo esta acatada pelo relator e consolidada ao Substitutivo. Sendo assim, a Comissão aprovou o parecer do Relator, Senador Sérgio Guerra, favorável ao projeto nos termos da Emenda nº 06-CAE (Substitutivo).

O relator destacou a ampliação das informações oferecidas ao público proposta pelo projeto de lei. Entretanto, considerou que, para a existência de um acompanhamento pari passu da gestão orçamentária, haveria a necessidade de implantar sistemas informatizados e permitir que o público pudesse consultá-los. Para tanto, reformou o parágrafo único do artigo 48, tornando obrigatória a adoção de sistema integrado de administração financeira e controle.

O senador Sérgio Guerra questionou a capacidade do PLS nº 130, de 2003, de atingir seus objetivos, quais sejam: ampliar a transparência das contas públicas e evitar gestões fiscais ruinosas ou atos corruptos. Considerou que o cidadão comum não seria o público alvo do projeto de lei e propôs a exclusão da exigência de instalação de terminais para consulta pela população, uma vez que a análise dos dados seria feita por pessoas de maior qualificação profissional e instituições organizadas, que possuíssem equipamentos de informática e estrutura para captar informações por meio de redes de computador.

Esta talvez tenha sido a alteração mais sensível em todo o projeto de lei, haja vista que praticamente impede que aquele cidadão comum, que não dispõe de recursos financeiros para adquirir um computador com acesso a Internet, possa avaliar a gestão pública diretamente. A concentração da informação pode ser prejudicial à sociedade, pois, segundo Di Pietro (2005), a participação no controle social acaba se concentrando nas mãos de grupos de pressão, das sociedades organizadas, dos partidos políticos, dos sindicatos, da imprensa, os quais acabam, muitas vezes, representando um perigo para a democracia, porque nem sempre atuam em benefício do interesse público, mas apenas em benefício próprio.

Após a tramitação, com um ajuste nos prazos para cumprimento das determinações, foi aprovado o Substitutivo (Emenda nº 6-CAE) em 10 de novembro de 2004 por unanimidade, sendo encaminhado o projeto para revisão à Câmara dos Deputados em 16 de novembro de 2004, sendo recebido como o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 217/2004.

Entre 30 de novembro de 2004 e 08 de junho de 2005 foram apensados, ao PLP 217/2004, diversos projetos de lei que dispunham de matéria equivalente. A corrupção nesta época

ganha destaque nacional quando, em 30 de junho de 2005, a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) dos Correios recebe o depoimento do Deputado Roberto Jefferson, que foi o estopim para a criação da CPMI da Compra de Votos (Mensalão), em 05 de julho de 2005. Frente a crise ética que abalava o país e aos fatos que estavam sendo investigados nas CPMI do Congresso Nacional, o relator da Comissão de Finanças e Tributação (CFT), Deputado Beto Albuquerque, destacou a importância do PLP 217/2004 e, em 04 de agosto de 2005, emitiu parecer pela sua adequação financeira e orçamentária, sendo aprovado por unanimidade.

O relator enfatizou a relevância de se garantir o acesso aos dados e informações a respeito da execução da receita e despesa públicas de modo que o controle social da gestão pública se tornasse mais eficiente e eficaz. Destacou, ainda, que o mero acesso, sem conhecimento para interpretar os dados, não necessariamente se converte em controle eficiente, mas ressaltou a necessidade de disponibilizar o acesso para que a posteriori o cidadão pudesse adquirir maturidade na apreciação das contas públicas.

Em 08 de novembro de 2005, na Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania (CCJC), foi aprovado contra o voto do Deputado Maurício Rands, o Parecer da relatora, Deputada Sandra Rosado pela constitucionalidade, juridicidade, boa técnica legislativa e redação do Projeto.

Entre 14 de agosto e 18 de setembro de 2007, foi levado à Plenário para discussão em primeiro turno, não sendo, entretanto, a matéria apreciada. A partir desta data, novamente foram apensados novos projetos de lei, sendo levado novamente a Plenário em 13 de maio de 2008 sem haver apreciação da matéria. Em abril de 2009, ocorreram mais duas tentativas frustradas de discutir a matéria no Plenário da Câmara dos Deputados.

Finalmente, em 05 de maio de 2009, após requerimento de urgência, ocorreu a votação em turno único que aprovou o Projeto de Lei Complementar nº 217/2004, com 389 a favor e uma abstenção, sendo a proposição enviada à sanção presidencial em 07 de maio de 2009.

Em 28 de maio de 2009, o projeto foi transformado em norma jurídica, sendo sancionada, pelo Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, a Lei Complementar nº 131 de 2009. A partir de junho de 2013, a União, os Estados e todos os Municípios estão obrigados a cumprir as determinações da lei.

Em 27 de maio de 2010, foi editado o Decreto nº 7.185/10 (BRASIL, 2010a), que definiu o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle, nos termos do inciso III, parágrafo único do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. O decreto regulamentou e definiu os termos utilizados no artigo 48 da LRF. A liberação em tempo real foi definida como a disponibilização das informações até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no sistema integrado. Como esperado, a Internet, sem exigências de cadastramento de usuários ou utilização de senhas para acesso, foi eleita como o meio eletrônico que possibilita amplo acesso público.

Por fim, a Secretaria do Tesouro Nacional editou a Portaria nº 548 (BRASIL, 2010c), de 22 de novembro de 2010, que estabeleceu os requisitos mínimos de segurança e contábeis do sistema integrado de administração financeira e controle utilizado, no âmbito de cada ente da Federação, adicionais aos previstos no Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010.