Controles da Administração Pública

Nos Estados de Direito, o cumprimento da lei deve pautar a atuação da Administração Pública com o objetivo de atender ao do interesse público. Para que isso aconteça, é necessário que o próprio Estado estabeleça mecanismos para impor e verificar o cumprimento de seus objetivos, surgindo o conceito de controle administrativo.

Di Pietro (2012, p. 792) conceitua o controle da Administração Pública como “o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”.

Alexandrino e Paulo (2008) inserem o povo como ator ao conceituar o controle administrativo como:

o conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria Administração, os Poderes Legislativo e Judiciário, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder-dever ou a faculdade de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas do Poder (ALEXANDRINO e PAULO, 2008, p. 574).

Já para Mileski (2003 apud LIMA, 2007), o controle é corolário do Estado Democrático de Direito, impedindo o abuso de poder por parte da autoridade ou agente público, fazendo que estes pautem sua atuação em prol do interesse coletivo, mediante uma fiscalização orientadora, corretiva e até punitiva.

Observa-se que os diversos autores convergem no sentido de considerar o controle como o meio de buscar a consecução do bem comum através da fiscalização dos atos administrativos, coibindo abusos de poder e corrupção na Administração Pública.

Com relação ao momento do seu exercício, Di Pietro (2012) classifica o controle como prévio, concomitante ou posterior. O controle prévio busca impedir a prática de ato ilegal ou contrário ao interesse público, sendo considerado preventivo uma vez que é exercido antes do da execução ou conclusão do ato administrativo. O controle concomitante acompanha a atividade administrativa na medida em que ela ocorre, permitindo a verificação da regularidade de sua formação. Por fim, o controle subsequente ou posterior é exercido após a conclusão do ato, sendo considerado corretivo, haja vista que permite a retificação de possíveis falhas do ato administrativo, bem como a declaração de sua nulidade ou eficácia (ALEXANDRINO e PAULO, 2008).

Acerca da finalidade do controle, Di Pietro (2012) pontua que:

A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue de acordo com os princípios determinados pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa (DI PIETRO, 2012, p. 791).

Nesse sentido, Lima (2007) classifica o controle, quanto ao objeto, como de legalidade, de mérito e de gestão. O controle de legalidade tem como foco a verificação da conformidade dos procedimentos administrativos com o que foi estabelecido em normas e leis. O controle de mérito, normalmente exercido pela própria Administração, avalia a conveniência e oportunidade dos atos administrativos, ou seja, são observados os requisitos do objeto e do motivo do ato discricionário, que se caracteriza pela margem de liberdade das decisões do gestor público conferidas por lei. Por fim, o controle de gestão examina os resultados alcançados pelo administrador, a partir de critérios de eficiência, eficácia, efetividade e economicidade.

De acordo com sua origem, o controle pode ser interno, externo ou social (DI PIETRO, 2012). O controle interno é aquele exercido por órgão integrante da estrutura do próprio Poder que exerce a atividade administrativa. Sendo assim, o Poder Executivo realiza, através de um órgão de controle, uma avaliação quanto à legalidade, ao mérito e à gestão dos atos administrativos realizados pelos demais órgãos integrantes de sua estrutura. Os órgãos de

controle atuam na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, responsabilizando os gestores quanto às suas ações no sentido de buscar a aplicação eficiente dos recursos públicos. A Controladoria Geral da União (CGU) atua no controle interno no âmbito da fiscalização dos recursos federais enquanto as diversas Controladorias Gerais de cada Estado (CGE) avaliam aqueles gestores responsáveis por verbas estaduais.

O controle externo é aquele exercido por órgão que não integra a estrutura do ente controlado. É aquele exercido por um dos Poderes sobre o outro, como também da Administração Direta sobre a Indireta (DI PIETRO, 2012). Lima (2007) argumenta que a exterioridade se caracteriza por três situações de controle, quais sejam o jurisdicional, o político e o técnico. O controle jurisdicional é exercido pelos Poderes Judiciários Federal e Estadual, no que concerne à possibilidade de revisão judicial dos atos da Administração Pública, garantida constitucionalmente. O controle político é realizado pelo Poder Legislativo, sendo corolário do regime democrático de governo. Já o controle técnico é aquele exercido pelos órgãos de controle externo, em auxílio ao Poder Legislativo nas três esferas de governo.

De acordo com a Constituição (BRASIL, 1988), o titular do controle externo, no âmbito do Governo Federal, é o Congresso Nacional, com o auxílio técnico do Tribunal de Contas da União – TCU. O Tribunal de Contas não se insere na estrutura do Poder Judiciário, sendo, portanto, um tribunal administrativo, responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial. Considerando que o Congresso Nacional deve julgar as contas do Chefe do Executivo, observa-se que cabe ao TCU a função técnica consultiva e opinativa, que é exercida mediante parecer prévio a ser avaliado pela casa legislativa. Por outro lado, cabe ao Tribunal de Contas julgar as contas dos administradores e responsáveis por valores públicos da administração direta e indireta, podendo o resultado deste julgamento culminar em contas regulares, regulares com ressalvas e irregulares, devendo, neste último caso, o gestor restituir ao erário o prejuízo que houver sido responsabilizado. Além dessas funções, o TCU possui diversas outras, dentre as quais se destacam a fiscalizadora, corretiva, sancionadora e normativa.

Nos âmbitos estadual e municipal, a competência do controle externo pertence à Assembleia Legislativa e à Câmara Municipal de Vereadores, respectivamente. Pelo princípio da simetria, as regras da esfera federal são aplicáveis aos Estados e aos Municípios. Sendo assim, as competências e regras do TCU são também aplicadas aos demais Tribunais de Contas do Estado, dos Municípios e de um Município específico, no que couber. No Brasil, os Tribunais

de Contas do Município do Rio de Janeiro e de São Paulo são os únicos que fiscalizam as contas de apenas um município, haja vista que a Constituição Federal veda a criação de novos Tribunais de Contas desta espécie. Nesses Estados, os Tribunais de Contas do Estado (TCE) atuam na fiscalização tanto da administração estadual quanto da municipal, excetuando-se as respectivas capitais. Em quatro Estados (Bahia, Ceará, Goiás e Pará), além do TCE, cuja jurisdição alcança apenas a administração pública estadual, existe também um Tribunal de Contas dos Municípios, responsável pelo controle externo das administrações de todos os municípios do Estado (LIMA, 2007).

Por fim, o controle social ou popular é aquele exercido pelo povo. Neste sentido, “embora o controle seja atribuição do Estado, o administrado participa dele à medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo” (DI PIETRO, 2012, p. 791). Assim, a sociedade deve controlar o que lhe pertence.