A utilização sistemática de instrumentos de cooperação internacional foi extremamente positiva para a superação de diversos óbices sociais (ajudas humanitárias, missões de paz), bem como para o progresso da ciência. Não obstante a gama de possibilidades que a cooperação internacional proporciona, as áreas de abrangência que a atividade tangencia, existe certa confusão
na hora de classificar as diferentes modalidades de cooperação entre os termos ajuda, assistência, auxílio e cooperação.
Além da perspectiva histórica, os estudos da cooperação científica e tecnológica adotam uma abordagem essencialmente política, enfocando-a como mecanismo de materialização das relações internacionais. No entanto, não existe uma clara diretriz de como proceder à avaliação da cooperação de um programa tecnológico.
A partir desta problemática, a seção busca apresentar uma classificação dos termos da cooperação internacional utilizados na tese. Busca, também, relacionar a cooperação internacional às áreas de ciência e tecnologia criando uma taxonomia que servirá de suporte à análise da cooperação sino-brasileira.
A cooperação internacional lato sensu não deve ser encarada como uma renúncia à política autônoma e sim como complemento. Neste aspecto reside o seu principal entrave quanto à escolha de uma política que proporcione um mix entre o que pode ser adquirido por meio de cooperação e o que deve necessariamente ser desenvolvido de forma autóctone. Amorim (1994:160) sublinha que “A cooperação internacional pode tornar-se elemento importante de uma estratégia de desenvolvimento tecnológico autônomo. Não há nisso nenhuma contradição, já que a autonomia significa controle sobre as decisões que dizem respeito à manutenção e desenvolvimento de um sistema, e não o seu fechamento para o exterior”.
Dado o seu amplo escopo, a cooperação científica e tecnológica pode ter uma conotação formal ou informal. No que se refere à cooperação formal, esta é precedida da assinatura de um instrumento específico norteador das atividades entre os países. Em contrapartida, a cooperação informal não necessita desses instrumentos. Conforme Georghiou (1998:612): “Tanto a cooperação formal quanto a informal têm por enfoque a produção conjunta de resultados. A principal distinção entre ambas as formas é a existência de um acordo formal, no nível nacional ou institucional, de governança, onde a relação entre os atores é o propósito inicial para o estabelecimento da cooperação”.
Georghiou (1998) complementa que a existência de recursos alocados não caracteriza a cooperação como formal, ao passo que os cientistas podem, por exemplo, usar recursos de projetos nacionais para custear viagens relacionadas a projetos de cooperação.
A principal modalidade de cooperação internacional se processa pela troca de pesquisadores, incluindo projetos de pós-doutorado, workshops e outros encontros como projetos de cooperação, ou pela formação de redes de pesquisa (Georghiou, 1998).
No que se refere às cooperações formais, no contexto internacional, são firmadas a partir de acordos científicos específicos. Pressupõe-se que as nações buscam envidar esforços para garantir o maior número de benefícios possíveis. De forma abrangente, existem duas categorias de benefícios:
• Benefícios diretos: consistem em desenvolver a pesquisa de alta performance e de alta qualidade com um escopo abrangente, mais rapidamente ou com um menor custo em relação a projetos não cooperativos. Ademais, os projetos cooperativos beneficiam-se das seguintes vantagens: acesso a conhecimento e habilidades complementares, acesso em um único lugar aos benefícios gerados pela acumulação de competências dos grupos de trabalho, divisão dos custos e dos riscos do projeto, resolução de problemas transnacionais ou globais e estabelecimento de novos padrões.
• Benefícios indiretos: são identificados como possibilidades, por meio da cooperação, de haver melhoria na reputação do grupo de pesquisa, bem como acesso a outros fundos, ou, de modo geral, de obtenção de ganhos políticos, econômicos ou sociais pelas nações envolvidas.
Segundo o Ministério das Relações Exteriores (MRE, 2004: 7), a cooperação internacional deve ser entendida como "instrumento de desenvolvimento", regida pelo "respeito ao interesse do bem-estar do povo brasileiro" e voltada para "dotar universidades, centros de pesquisas e empresas privadas da sofisticação, especialização e competitividade requeridas pela nova economia global”.
No que se refere à cooperação técnica internacional (CTI), a qual o MRE considera como uma das vertentes da cooperação para o desenvolvimento4, “pode ser caracterizada como uma intervenção temporária destinada a promover mudanças qualitativas e/ou estruturais em um dado contexto socio-econômico, seja para sanar e/ou minimizar problemas específicos identificados naquele âmbito, seja para explorar oportunidades e novos paradigmas de desenvolvimento”. (MRE, 2004:7)
Segundo o Dicionário de Direito Internacional, o conceito de cooperação internacional é visto como: “a ação de trabalhar conjuntamente com outros [...]. Na expressão cooperação internacional, esse termo visa, em geral, à ação coordenada de dois ou mais Estados, com vistas a atingir resultados por eles julgados desejáveis” [grifo nosso]. (Dictionnaire de la terminologie du droit
international, 1960 appud Soares, 1994). Complementarmente a cooperação internacional também
tem como um dos seus principais pressupostos o respeito de um Estado por outro cujos objetivos podem e devem ser por eles próprios traçados (Amorim, 1994; Marcovitch, 1994).
Em síntese, o termo cooperação internacional tem como premissa a conjunção de Estados soberanos e/ou instituições representativas dos Estados entre si, ou seja, o caráter público dos atores envolvidos. Esta demarcação se faz necessária para que haja uma separação do conceito de assistência técnica. Aparentemente, o termo assistência técnica nos coloca uma relação consumidor- produtor de bens e serviços, onde o produtor tem um compromisso maior com o seu cliente. Paradoxalmente, existem algumas áreas, consideradas sensíveis, a exemplo da área nuclear e da espacial, em que existem casos de intervenção do Estado na atividade econômica. Nessas áreas sensíveis, mesmo havendo o interesse comercial em adquirir certas tecnologias, estas podem sofrer a intervenção dos Estados levantando o argumento da assinatura de tratados internacionais para embargar a operação comercial.
No nível empresarial, o termo assistência técnica denota uma certa assimetria entre empresas e governos, onde uma presta assistência à outra, devido a uma limitação de capacitação técnica ou tecnológica. Tanto na assistência técnica entre produtor e consumidor, quanto fornecedor e produtor, há um ingresso do ator privado. Ademais, existe uma clara assimetria entre os atores envolvidos. O
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C.f. MRE. Agência Brasileira de Cooperação: Diretrizes para o desenvolvimento da cooperação técnica internacional
termo assistência técnica, extraído do mesmo dicionário do termo cooperação internacional, “é uma expressão utilizada para designar a ajuda fornecida, sob a égide da ONU, pelos Estados com
estrutura econômica adiantada aos países insuficientemente desenvolvidos, a fim de colocar à
disposição destes, meios técnicos que lhe fazem falta para promover suas economias” [grifo nosso]. (Soares, 1994).
É necessário ressaltar que no âmbito da Organização das Nações Unidas (ONU), o conceito de cooperação internacional nasceu de uma disputa ideológica e geopolítica entre Estados Unidos e União Soviética para manterem suas zonas de influência ao final da II Guerra Mundial. O termo cunhado era o de “ajuda” sob o pretexto de reconstrução da Europa e para aliviar os efeitos da pobreza dos países subdesenvolvidos (Cervo, 1994).
Em virtude das peculiaridades que envolvem as cooperações, foi adotada uma taxonomia (baseada na classificação do MRE e da Assessoria de Cooperação Internacional [ASCIN/CNPq]) que será utilizada nesta tese, em observância à nomenclatura utilizada pelos organismos internacionais5 que as dividem em três modalidades:
1) Cooperação Recebida: é aquela que o país obteve por legado e possui um cunho mais assistencial com o objetivo de atender a uma necessidade ou demanda interna. Em alguns casos independe até mesmo do estabelecimento de relações diplomáticas entre Estados e poderá ser feita por meio de organismos internacionais, de promoção e de assistência social;
2) Cooperação Prestada: ocorre como uma complementação da cooperação recebida, onde o principal objetivo é a atenção à primeira. A cooperação prestada também pode ser entendida como voltada ao atendimento das necessidades e demandas de outros países, tal como ajudas humanitárias;
multilateral e bilateral. 2ª Edição. Set.2004.
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3) Cooperação Mútua: neste tipo de cooperação não existe apenas um beneficiário, pois se presume que as partes que compõem a cooperação auferem benefícios mútuos por meio do intercâmbio de conhecimentos, experiências, tecnologia, produtos e serviços.
Além da divisão por modalidade, vista anteriormente, uma outra classificação igualmente importante é proposta para identificar as formas de cooperação internacional. Neste contexto, de acordo com critérios geopolíticos, existem basicamente duas formas de cooperação internacional:
1) Cooperação bilateral, realizada entre governos ou instituições de dois países. É a modalidade mais utilizada, tendo em vista a utilização de instrumentos diplomáticos específicos6 para cada evento. O principal deles é o acordo-quadro, onde são definidas as áreas de interesse (por exemplo, C&T) e posteriormente se fazem acordos específicos (por exemplo, como um avanço na área científica, se faz um acordo na área espacial);
2) Cooperação multilateral, entre um país ou uma instituição nacional e um organismo internacional, ou entre vários países. As fontes financiadoras podem ser de natureza governamental ou privada. A Cooperação Multilateral possui um maior custo de coordenação, tendo em vista uma quantidade maior de atores envolvidos.
Por fim, uma terceira classificação por tipos ou finalidades é apresentada, sendo composta por:
1) Cooperação técnica tem uma característica técnico-assistencial. Compreende-se pela transferência ou absorção de conhecimentos técnicos e se aproximada do conceito de assistência técnica;
2) Cooperação científica e tecnológica compreende o intercâmbio e/ou desenvolvimento conjunto de novos conhecimentos proporcionando maiores oportunidades de capacitação de recursos humanos e, por conseguinte, o desenvolvimento socio-econômico;
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No Anexo 4 desta tese são apresentados os conceitos referentes aos principais instrumentos diplomáticos utilizados para a realização de acordos diplomáticos.
3) Cooperação financeira compreende o financiamento de atividades de pesquisa para o fortalecimento e/ou modernização de estrutura física, aquisição de equipamentos, assistência técnica e capacitação de recursos humanos, em caráter reembolsável ou a fundo perdido (não reembolsável).
Em síntese, valendo-se dos subsídios conceituais apresentados, a definição da cooperação em estudo que doravante utilizaremos para a análise do Programa CBERS, que será apresentado nos capítulos subseqüentes, é que se trata de uma cooperação mútua e bilateral na área científica e tecnológica. Esta definição será utilizada como fio condutor da análise do programa.
A cooperação científica internacional com países em desenvolvimento é predominantemente Norte-Sul. Para os países em desenvolvimento, ela tende a ser uma cooperação recebida, havendo um fluxo de conhecimento em uma única direção. Nesse contexto, a cooperação Sul-Sul no lugar da cooperação Norte-Sul surge como uma alternativa bastante razoável para a superação de entraves em comum. Por outro lado, existem maiores chances de descontinuidade dos programas, dados os problemas de ajuste macroeconômico que a maioria dos países do terceiro mundo enfrenta, o que não anula, entretanto, a importância da realização desses acordos como um elemento importante da própria política nacional de desenvolvimento científico e tecnológico.
Para tanto, os fatores de desconfiança e os riscos políticos das iniciativas marcadas pelo desequilíbrio científico, tecnológico e financeiro entre os parceiros devem receber uma atenção maior, bem como haver um maior detalhamento em fases intermediárias do projeto a fim de equacionar eventuais problemas que certamente existirão em projetos tecnológicos de países em desenvolvimento.