transferência de políticas
O objetivo deste capítulo é caracterizar os papéis do Brasil como promotor do desenvolvimento e exemplo, enquadrando o país no Sistema de Cooperação Internacional para o Desenvolviemnto, de modo a explicar como a transferência de políticas é expressão de uma estratégia para aquisição de status (Stolte: 2015) pautada pela criatividade social (Welch Larson e Shevchenko, 2010). Para tanto, serão abordadas questões de inserção e projeção internacional do Brasil à luz da Teoria dos Papéis, sendo expostas as relações que os mencionados papéis têm com o status e a identidade internacional do país.
Em seguida, a cooperação para o desenvolvimento será tratada como um instrumento de política externa. Portanto, serão expostas a trajetória e as características da cooperação brasileira. Nesse tópico, serão aprofundados aspectos dos papéis de promotor do desenvolvimento e de exemplo concebidos pelos tomadores de decisão, bem como os desafios da cooperação brasileira, nomeadamente no que diz respeito às questões de participação social. Após a exploração da base contextual, será apresentado o conceito de democratização por associação (Abdenur e Marcondes, 2016), o qual trata da tentativa brasileira de influenciar indiretamente a democracia nos países com o qual coopera por meio de contatos entre agentes técnicos e políticos para o aperfeiçoamento da cultura política e institucional dos parceiros.
Para elucidar a ligação da concepção dos papéis de promotor do desenvolvimento como uma forma de poder de atração por meio da difusão de ideias com vistas à aquisição de status, a cooperação para o desenvolvimento será trabalhada a partir da perspectiva da literatura de difusão de políticas públicas. Para esse efeito, serão apresentados elementos da literatura sobre transferência e difusão de políticas com destaque para o Modelo de Dolowitz e Marsh (1996, 2000) e para o framwork de Davies e Evans (1999) sobre rede de transferência de políticas (1999), ambos utilizados para orientar a análise empírica deste trabalho.
3.1 - Uma abordagem da inserção e projeção internacional do Brasil à
luz da Teoria dos Papéis
O sentido de estratégia utilizado neste trabalho não é estritamente materialista. Nosso argumento vai ao encontro de uma perspectiva idealista, ao explorar os interesses em função das identidades e as estratégias como as crenças sobre como alcançar objetivos relacionadas às necessidades que a relação entre identidade e interesse proporciona. Tal abordagem idealista, contudo, não desconsidera a importância dos interesses e das capacidades materiais dos Estados, sendo para este trabalho, portanto, as perspectivas construtivista e institucionalista complementares.
A respeito das concepções dos papéis nacionais e o status que se projeta para o Brasil, pode ser indicada como marcante a aspiração de tornar o país um ator relevante na política regional e global. Em termos gerais, tal aspiração baseia-se na identidade nacional pautada na ideia do poder em potencial que o Brasil tem a desenvolver devido ao seu grande território, suas fronteiras bem delimitadas, à unidade linguística e mesmo cultural, e à possessão de grandes recursos naturais e potencial econômico considerável.
Devido a essas características, existem expectativas de reconhecimento da importância do Brasil no sistema internacional, especialmente, por parte das potências estabelecidas (Souza, 2009: 12). De acordo com essa linha de pensamento, Lima (2005: 3) enquadra o Brasil como um país intermediário marcado por duas identidades internacionais distintas, as quais tenta conciliar: a de system affecting state (conceito de Keohane (1969) que designa Estado com poder limitado, mas com perfil internacional assertivo que busca a articulação multilateral com outros pares para influenciar o sistema) e a identidade de grande mercado emergente (US trade representative).
Essas identidades reforçam determinadas leituras de papel nacional, as quais envolvem as percepções acerca da potencialidade do país e da posição que ele ocupa e pode almejar ocupar no sistema internacional. Assim, a percepção das potencialidades e a observação do enquadramento sistêmico fazem com que o Estado profira determinado discurso oficial e aja de acordo com os papéis que pretende projetar e desenvolver, de modo a sustentar ou alcançar um determinado status, sendo esse último elemento intrinsecamente ligado à percepção dos outros significantes.
Como visto no capítulo anterior, o processo que envolve o discurso e a prática são característicos do role making e do role taking. Nesse enquadramento, a identidade, o
status e os papéis estão estreitamente ligados, designando relações co-constitutivas (Nabers, 2011, 83-86), conforme ilustrado no capítulo anterior.
A partir da exposição das características que fazem com que o Brasil seja identificado pelos atores nacionais como um país que pode afetar o sistema, a diplomacia brasileira vem ao longo do tempo procurando projetar o país de modo a alcançar reconhecimento. Veremos a seguir alguns papéis atrelados à identidade internacional do Brasil.
Devido ao seu peso econômico, demográfico e geográfico na América do Sul, o Brasil é apontado como potencial líder no continente e tem se colocado proativamente perante os projetos de integração regional, tanto no MERCOSUL como na UNASUL. Nesse contexto, um dos princípios que guia a política brasileira para a América do Sul é de que sua marcante presença nessa região fortaleceria as suas aspirações globais, pois teria maior capacidade de angariar apoio regional e maior abertura de comunicação com a Argentina. Ademais, o fortalecimento das relações com os vizinhos tornaria possível fortalecimento perante as relações com os Estados Unidos. Da mesma maneira, manter uma boa relação com os Estados Unidos seria uma prerrogativa positiva para a consolidação do Brasil como um poder regional (Lima e Hirst, 2006: 31-35).
Entretanto, apesar da existência da ideia de uma liderança natural do Brasil na América do Sul, é notável que qualquer papel de liderança não é naturalmente dado, pois depende de determinadas capacidades de influenciar aspectos políticos e econômicos e do reconhecimento por parte dos liderados. Por conseguinte, não há consenso sobre a real liderança brasileira na região, visto que o país enfrenta resistências colocadas em ações mais ou menos sutis por parte dos vizinhos, especialmente da Argentina.
Durante o governo Lula, as relações com os países do Sul Global foram intensificadas e, além da América do Sul, as relações com a África e com outros países emergentes ganharam importância. Foi nesse cenário que o Brasil empenhou-se na formação de coalizões Sul-Sul com o intuito de alavancar a condição de global player e colocar-se como ator relevante para a inclusão dos países em desenvolvimento nas decisões das organizações internacionais.
Embora o discurso da diplomacia brasileira esteja direcionado para a formação de uma governança global mais inclusiva e favorável aos países em desenvolvimento, é possível observar situações em que os espaços pleiteados pelo Brasil nas organizações internacionais visam, primeiramente, ao atendimento de seus próprios interesses, uma vez que pode competir ou divergir de outros países em desenvolvimento. Exemplo de
situações como essas é o pleito do Brasil a um acento no Conselho de Segurança da ONU, para o qual compete com outros países interessados, caso haja reformulações futuras. Outro exemplo são as posições ambíguas na OMC, uma vez que incluído na rede de países exportadores ao mesmo tempo em que faz parte do G0-2084, em alguns
posicionamentos apoia países do Norte, em outros apoia países do Sul (Margulis, 2014). Além do grande território, outro elemento estrutural valorizado pela diplomacia como importante para a projeção internacional do país é a riqueza da formação étnica e cultural. Tal diversidade imprimiria oportunidades de interlocução, sendo esse fator especialmente ressaltado quando se trata das relações com a África, posto que o Brasil é o país com a maior população negra fora do continente africano. Da mesma forma, a posição ambivalente do Brasil como país de cultura ocidental e em desenvolvimento também é colocada como um aspecto que favorece a posição do Brasil como interlocutor. Esse atributo ressaltado na tradição discursiva da diplomacia remete ao papel de ponte identificado por (Holsti, 1987: 24). Esse papel destaca-se principalmente como uma função comunicativa na forma de agir como um “tradutor” de mensagens entre diferentes culturas).
Como discurso que exemplifica os atributos do papel de ponte, podemos citar a referência de Abdenur (1994: 42) acerca da atuação brasileira na Conferência Internacional dos Direitos Humanos de 1993. Ao referir-se à atuação do Embaixador Gilberto Sabóia na presidência do Comitê de Redação, sublinhou que:
Sua atuação foi por todos ressaltada como elemento importante para o êxito do evento. Como nação de cultura ocidental e, ao mesmo tempo, na condição de país em desenvolvimento, pôde o Brasil exercer papel de conciliação entre interesses distintos.
Nesse contexto, é realçado o discurso da tradição diplomática brasileira como de promovedora da síntese e da aproximação (Abdenur, 1994: 35-44; Hirst e Pinheiro, 1995: 1).
Um papel mais ativo, o de mediador, também pode ser observado em iniciativas e discursos brasileiros, desde a tentativa de reforma do incipiente sistema de segurança da Liga das Nações, como representante dos menos poderosos, passando pela criação do G-
84 Em Trading out of the global food crisis? The world trade organization and the geopolitics of food
security, Margulis (2014) propõe uma visão crítica da geopolítica da segurança alimentar afirmando que as relações negociais na OMC vão além das divisões entre Norte e Sul, podendo os países ser agrupados em
20, até a tentativa de estabelecer um acordo, junto com a Turquia, para mediar a crise causada pelo programa nuclear iraniano em 2010.
O período Pós-11 de Setembro, marcado pela Guerra do Iraque e pela subsequente crise econômica deflagrada em 2008, constituiu um cenário propício para os países comumente referenciados na literatura como “risining powers” (conjunto dos BRICS e, por vezes, México, Turquia e Coreia do Sul) empreendam ações discursivas e práticas para expor seus anseios de participação na ordem internacional. Naquele cenário, o Brasil fez parte do grupo de países que demandava instituições internacionais mais democráticas, que considerem as demandas de participação dos países em desenvolvimento. Foi fortalecido naquele período, por exemplo, o antigo pleito brasileiro pela reforma das Nações Unidas, nomeadamente do Conselho de Segurança.
Ao considerar as possíveis estratégias que relevantes países em desenvolvimento podem executar para aquisição de status, Welch Larson e Shevchenko (2010), baseados na literatura sobre Teoria da Identidade Social, identificada como uma das bases da Teoria dos Papeis, indicam três estratégias para a aquisição de status: a de mobilidade social, baseada na emulação de práticas dos poderes estabelecidos para conquistar reconhecimento e aceitação; a competição social, que pode ocorrer quando não há permeabilidade no grupo superior e os aspirantes têm condições de desafiar a ordem estabelecida; e a criatividade social.
A estratégia de criatividade social é a melhor evidenciada no escopo deste trabalho na projeção do Brasil por meio da cooperação para o desenvolvimento na área do combate à fome. Em uma estratégia de criatividade social os Estados tentam reenquadradar atributos negativos como positivos ou tentam enfatizar domínios em que são positivamente diferenciados do grupo de maior status, ressaltando, portanto, a sua contribuição única para o sistema nternacional (Welch Larson e Shevchenko, 2010: 15).
Nesse caso, a cooperação Sul-Sul para o combate à pobreza transforma a qualidade de país em resolviimento como essencial para lidar com situações semelhantes nos países parceiros. Além disso, como visto no capítulo I, o combate à fome aparece no discurso da diplomacia brasileira como central para a segurança internacional, pois a redução da pobreza é identificada como um elemento central para a estabilidade mundial.
Stolte (2015: 34), ao trabalhar as motivações para a ação brasileira no Continente Africano, afirma que, como forma de conquista de prestígio e reconhecimento, a cooperação Sul-Sul apresenta-se como uma área propícia para a persecução da estratégia
de criatividade social, fazendo com que o país tenha ganhos de reconhecimento por parte dos atores dos grupos de status superior e inferior.
A autora ressalta que a criatividade social pode ser classificada como uma estratégia intermediária em que não há desafio direto aos poderes estabelecidos, nem a emulação perfeita de comportamentos daqueles, mas sim uma forma de cooperação que envolve um certo grau de desafio no sentido da proposta de renovação das estruturas de regimes internacionais85. Neste trabalho, o âmbito de projeção brasileira concentra-se no
Sistema de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento e de forma mais específica no Complexo de Regimes de Segurança Alimentar e Nutricional 86. Nesse contexto,
destaca-se o papel de promotor do desenvolvimento como atributo de um país que pretende assumir responsabilidades no sistema internacional.
Assim sendo, o papel de promotor do desenvolvimento, segundo Holsti (1987: 24), indica um dever ou obrigação especial de assistir países menos desenvolvidos, sendo referenciadas determinadas vantagens ou habilidades para desenvolver essa proposta de assistência. Nesse quadro, o discurso da dívida histórica do Brasil com a África encaixa- se na ideia de obrigação especial, a língua, a cultura e a condição de país em desenvolvimento relacionam-se com as vantagens e habilidades especiais. Todas essas questões se encaixam em um cenário em que o Brasil coloca a pobreza e a fome como questões relevantes para a segurança internacional.
Este trabalho tem como foco o papel de promotor do desenvolvimento, papel de natureza proactiva, e de forma complementar, o papel de exemplo, o qual tem caráter mais passivo, estando esses dois papéis intrinsecamente ligados. O papel nacional de exemplo enfatiza a importância do ganho de prestígio e influencia no sistema internacional por meio de políticas domésticas. Essa é uma ideia reconhecidamente enfatizada pelo conceito de soft power ao tratar a importância dos valores políticos e política interna como forma de influência. Segundo (Holsti, 1987: 25), o papel de exemplo seria um papel eminentemente passivo, em contraposição ao de promotor do desenvolvimento, pois não demandaria atitudes específicas por parte da diplomacia.
Entretanto, no caso do Brasil esses papéis estão eminentemente imbrincados e na última década marcaram o repertório discursivo da diplomacia brasileira. Com a
85 Stolte (2015) e Welch Larson e Shevchenko (2010) aplicam os conceitos da Teoria da Identidade Social
para analisar o comportamento dos Estados e para tanto baseiam-se nos estudos da Psicologia Social como, por exemplo, Ellemers, Naomi. 1991. Identity Management Strategies. The Influence of Socio-Structural
Variables on Strategies of Individual Mobility and Social Change. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen
consolidação de uma agenda social para a Política Externa, o papel de promotor do desenvolvimento foi enfatizado, com destaque para as relações do Brasil com o Sul Global. Nesse contexto, as discussões sobre desenvolvimento, ganharam destaque na agenda brasileira no Fórum IBAS e da Cúpula BRICS, espaços em que o Brasil reforça o seu discurso de cooperação horizontal como promotor da autonomia dos países do Sul e reforma das organizações multilaterais, inclusive, o Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Ao ter em consideração a identidade de system affecting state (Lima, 2005) e as aspirações e tomada de responsabilidades que envolvem o objetivo de ser reconhecido como uma potência, média ou emergente87, podemos identificar que os objetivos de
promover a autonomia e a projeção internacional do país são roles demands/prescriptions envolvidos nos processos de role making e role taking do Brasil como líder na América do Sul, como promotor das coalizões do Sul, como mediador e mesmo como promotor do desenvolvimento.
A questão da autonomia é central para a literatura sobre a Política Externa Brasileira - conforme será exposto nos parágrafos seguintes – tendo sempre permeado o discurso diplomático com maior ou menor ênfase ao longo da história. Nesse cenário, a coerência da diplomacia é apontada como uma característica da identidade internacional do Brasil (Cervo, 2008). Devido às limitações brasileiras de atuar no sistema, a diplomacia funciona como um instrumento de soft power que favorece a credibilidade do país e a demarcação de uma visão de mundo própria.
Acerca dessa temática, Cervo (2008: 26-31) indica como elementos do acumulado histórico da diplomacia brasileira a autodeterminação; a não-intervenção e a resolução pacífica de controvérsias; o juridicismo, como fator de estabilização das relações internacionais; o multilateralismo normativo, como princípio do estabelecimento de regras equilibradas e inclusivas a ação externa cooperativa e não confrontacionista; as parcerias estratégicas com Estados, blocos ou coalizões que apresentam benefícios para a expansão do comércio exterior, para os investimentos diretos, para a organização empresarial e para o desenvolvimento da ciência e da tecnologia; o pragmatismo, como expressão do realismo; a cordialidade oficial em relação aos vizinhos. a qual orienta o Brasil a não ostentar grandeza e superioridade; bem como o desenvolvimento como vetor.
87 Lima (2005) caracteriza o Brasil como um Estado intermediário, nos discursos diplomáticos dos
Governos de Fernando Henrique impera o uso do termo potência média e na era Lula o de potência emergente.
Destacamos o último elemento mencionado por Cervo (2008: 31), a independência de inserção internacional, por ser mencionada pelo autor como um aspecto ideológico que contamina todos os outros elementos. Segundo o autor, o Brasil, como país com capacidades limitadas no sistema internacional tem buscado uma visão própria do mundo, a autonomia decisória e a formulação própria de política exterior.
A partir de uma perspectiva histórica, que tem como base as relações políticas, econômicas e diplomáticas, ao explorar as relações entre política pxterna e interna, Cervo (2008, 67-90) relaciona as inclinações da Política Externa aos paradigmas que orientaram o desenvolvimento do país em determinados períodos históricos. Sendo assim, o autor demonstra como cada paradigma esteve relacionado a correntes de pensamento com visões distintas sobre qual o papel do Estado no desenvolvimento do país e como este deveria portar-se perante as esferas econômica e política do sistema internacional.
Na vigência do paradigma liberal-conservador (1810-1830), o Brasil esteve tramado pelas regras estabelecidas pelas potências europeias. Naquele período, os acordos bilaterais, marcadamente desvantajosos para os países da América Latina, foram o instrumento pelo qual as potências estabelecidas conseguiram impor relações desiguais que não favoreceram o desenvolvimento dos países recém-independentes. Quebrando esse ciclo, o paradigma desenvolvimentista, instaurado com as reformas da Revolução de 1930 e que perdurou até 1989, tinha como objetivo a superação das assimetrias de modo a promover o desenvolvimento tendo como carro-chefe a ação estatal. Tal mentalidade tinha como princípio a autonomia decisória.
Com a chegada de Collor ao poder, em 1990, o paradigma que rege a Política Externa é o neoliberal, paradigma que se normalizou e que se espalhou por toda a América Latina na década de 1990. A mentalidade neoliberal baseada na abertura econômica, direcionou também reformas internas que visavam a estabilidade monetária e a diminuição do papel do Estado nas atividades sociais e econômicas. Segundo Cervo, esse modelo deixava em segundo plano a autonomia decisória. Apesar de ser ressaltado pelo autor que o modelo neoliberal não favoreceu o desenvolvimento do Brasil, devido às dificuldades colocadas pelos protecionismos do Norte, pela falta de investimento em avanços tecnológicos e pelo marcante envidamento externo, foi na era Cardoso que surgiu o embrião do paradigma logístico.
A ideologia do paradigma logístico associa o elemento externo do liberalismo e o elemento interno do desenvolvimentismo. Nesse modelo, o Estado assume um papel de mediador e suporte de iniciativas de outros atores sociais, não sendo nem puramente
desenvolvimentista, nem puramente neoliberal. Segundo Cervo, essa foi a perspectiva adotada durante os governos de Lula da Silva, no qual também foi recuperada, segundo autor, a ideia de autonomia decisória. No governo Dilma, esse paradigma teria entrado em declínio, entre outras razões, pela dificuldade de articulação da Presidenta com a sociedade civil (Cervo e Lessa, 2014).
Como se pode perceber pelas diferenças entre paradigmas descritos por Cervo, ao longo do tempo, foram desenvolvidas estratégias variáveis para o desempenho da autonomia brasileira, objetivo que apresenta características de continuidade mesmo com as mudanças de governo e de regime (Saraiva e Valença, 2012).
Quanto a essas questões, Saraiva e Valença (2012) destacam duas correntes de pensamento na diplomacia brasileira: uma vinculada ao institucionalismo pragmático e outra ao paradigma autonomista. Ao trabalhar o tema central da autonomia para a diplomacia brasileira, Pinheiro (2000) ressalta como o Brasil usa as organizações internacionais para preservar sua autonomia, ora recorrendo a elas como forma de fortalecer suas posições, ora afastando-se delas para precaver-se de comprometimentos