A Criação da ONU e da Carta das Nações Unidas

Antes mesmo do fim da II Guerra Mundial, na Conferência de Moscou, preparatória para a Conferência de Teerã, em 1943, Cordel Hull, Secretário de Estado norte-americano apresentou aos representantes soviéticos a prioridade da criação de uma organização internacional que substituísse a Sociedade das Nações. Em Teerã, Roosevelt, Churchill e Stalin, líderes do “Big Three”, tiveram a

oportunidade de amadurecer a ideia, apesar de não ser o foco das reuniões, sendo o principal objetivo soviético obter a garantia dos aliados de estabelecimento de nova frente de batalha contra Alemanha para aliviar o combate de suas tropas. Em documento soviético que resume os apontamentos de Stalin, “era necessário criar uma organização com o direito de ocupar estrategicamente pontos importantes para impedir que a Alemanha e o Japão embarcassem em nova agressão” (ROBERTS, 2007).

Em Dumbarton Oaks e nas negociações que resultaram na Carta das Nações Unidas em São Francisco, reconhece-se que a nova organização deveria funcionar a partir das realidades de poder, dando preponderância às Grandes Potências (BRIGGS, 1945). A nova organização deveria ter “dentes”, e “receber os meios adequados para uma dissuasão crível no terreno militar” (GARCIA, 2012, p. 26). A ação armada deveria ser automática e obrigatória e, para que a segurança coletiva tivesse chance de funcionar, as grandes potências deveriam estar presentes, dando peso e autoridade às decisões da organização (GARCIA, 2012).

Desta forma, a Organização das Nações Unidas começa a ser desenhada, a partir da ideia de um sistema sob tutela dos “Quatro Policiais” (os Estados Unidos, a União Soviética, a Grã- Bretanha e a China) ou, como denominada por Roosevelt, a “tutela dos poderosos”. Consenso entre as três grandes potências (os Estados Unidos, a União Soviética e a Grã-Bretanha), o novo sistema deveria funcionar como o Concerto Europeu do século XIX, mas abarcando o mundo inteiro (GARCIA, 2012).

A Conferência de Dumbarton Oaks se dividiu em duas partes. A primeira, e mais importante, a rodada de negociações entre os Estados Unidos, a Grã-Bretanha e a União Soviética, e a segunda rodada entre as três grandes potências e a China, alçada ao posto de quarta grande potência por insistência norte-americana, para fortalecer seu principal aliado asiático na luta contra o Japão. O projeto da Carta proposto pelos Estados Unidos e levado à negociação em Dumbarton Oaks já dava à nova organização o nome de Nações Unidas (nome adotado pelos Aliados na guerra contra o Eixo) e contava com o desenho da Assembleia Geral, do Conselho Econômico e Social (vinculado à Assembleia) e do Conselho de Segurança (GARCIA, 2012).

Aprovada pelos quatro países em Dumbarton Oaks, as “Propostas para o Estabelecimento de uma Organização Internacional Geral” previam seus princípios

e finalidades, estrutura e funcionamento dos principais órgãos, inclusive do Secretariado. Na redação final, as quatro grandes potências teriam assento permanente no novo Conselho de Segurança sendo que, “no devido tempo”, um quinto assento permanente seria concedido à França (GARCIA, 2012).

Se compararmos o documento elaborado em Dumbarton Oaks com a Carta das Nações Unidas formulada em São Francisco, podemos perceber que em relação aos propósitos e princípios da organização, a principal contribuição que adviria das negociações de São Francisco estaria relacionada ao princípio de não- intervenção em assuntos domésticos dos Estados, mas a base de sua formulação da Carta advém de Dumbarton Oaks (THE DUMBARTON OAKS CONFERENCE, 1944; ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945). O Conselho Econômico e Social ganhou status de um dos órgãos principais, assim como o Conselho de Tutela, criado nas negociações em São Francisco (MARSHALL, 2001).

A Assembleia Geral proposta em Dumbarton Oaks não contaria tanto com o auxílio do Secretário Geral na divulgação de informações a respeito de questões relativas à manutenção da paz e segurança internacional que estivessem sendo tratadas no CSNU e de quando do término destas negociações, nem teria, conforme o artigo 14 da Carta determina, a função de recomendar medidas para resolução pacifica de situações. Já seu processo de negociação havia sido totalmente formulado e não sofreria grandes alterações (THE DUMBARTON OAKS CONFERENCE, 1944; ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945).

O Conselho de Segurança também foi parcialmente formulado, com exceção do seu processo de tomada de decisão e a questão do veto, deixados para negociações futuras (THE DUMBARTON OAKS CONFERENCE, 1944; ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945).

Os capítulos VI e VII da Carta da ONU, que tratam sobre a resolução pacífica de disputas e os atos de ameaça a paz, quebra da paz e atos de agressão, que determinam diretamente o parâmetro de ação e decisão a ser negociadas no CSNU, foram em quase sua totalidade elaborados em Dumbarton Oaks, em negociações entre os quatro grandes (THE DUMBARTON OAKS CONFERENCE, 1944; ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945).

A polêmica questão do veto foi solucionada na Conferência de Yalta, em 1945. Os dois principais objetivos norte-americanos na conferência era assegurar a participação soviética na guerra contra o Japão e firmar acordos em questões

relacionadas à Organização das Nações Unidas, ainda a ser estabelecida (EDMONDS, 1986). Para além de negociações a respeito da nova organização, a pauta da agenda se constituía em reparações de guerra; divisão da Alemanha em zonas de ocupação; formação de governos independentes na Europa liberada pelos nazistas; fixação das fronteiras territoriais; continuidade da guerra contra o Japão; etc. (GARCIA, 2012).

O representante soviético informou que a União Soviética não insistiria no poder de veto sobre questões procedimentais e que aceitaria ao menos dois representantes das repúblicas socialistas enquanto membros da ONU, e não mais dezesseis, como anteriormente havia exigido (EDMONDS, 1986). Por sua vez, a China também adquiriu status de grande potência dada a necessidade de preencher o vácuo de poder decorrente da possível derrota do Japão (FOO, 2009).

Em relação ao sistema de votação do Conselho de Segurança, os Estados Unidos, a União Soviética e a Grã-Bretanha concordaram que a unanimidade dos membros permanentes era necessária para manutenção de uma paz duradoura, instituindo o poder de veto (GARCIA, 2012; ROBERTS, 2007). A fórmula de Yalta, como ficou reconhecida, determinava que

“(a) cada membro do Conselho teria um voto; (b) as decisões em questões processuais seriam tomadas pelo voto afirmativo de sete membros; ‘e (c) as decisões em todos os outros assuntos seriam tomadas pelo voto afirmativo de sete membros, inclusive os votos afirmativos de todos os membros permanentes (aí embutido, portanto, o poder de veto)” (GARCIA, 2012, p. 62).

Jan Smuts, Primeiro Ministro da África do Sul, rascunhou o preâmbulo que seria acrescentado à Carta da ONU em reunião da Commonwealth Britânica que precedia a Conferência de São Francisco, propondo enquanto texto:

“We, the United Nations, assembled in Conference to seek a new way of life for the nations, and to prevent a recurrence of the fratricidal strife which has now twice in our generation brought untold sorrows and losses on mankind, and to establish an international organisation to that end, do hereby declare, in this Charter if the United Nations our common faith and objects, and the principles on which we seek to found an Organisation for peace, progress and the welfare of mankind.

Chapter 1:The Common Faith’

(1 ) faith in human rights, in the sacredness, essential worth and integrity of the human personality, and affirmation of the resolve to establish and maintain social and legal sanctions for safeguarding them ;

(2 ) belief in the practice of tolerance, in the equal rights of individuals and of individual nations large and small, as well as in their

inherent right to govern themselves without outside interference, in accordance with their own customs and way of life;

(3 ) belief in the enlargement of freedom and the promotion of social progress, and in raising the standards of life, so that there may be freedom of thought and expression and religion, as well as freedom from want and fear for all; and;

(4 ) belief in nations living in peace and peaceful intercourse with each other as good neighbors, and in renouncing war as an instrument of policy.”(in MARSHAL, 2001).

Na Conferência de São Francisco, a Comissão designada para tratar de Provisões Gerais analisou e reelaborou o preâmbulo, acrescentando a famosa entrada “Nós, os povos das Nações Unidas” por sugestão norte-americana e, sob aprovação consensual do Plenário, o preâmbulo foi aprovado e inserido na Carta enquanto instrumento inspirador que afirmava a fé humana nas ideias ali contidas (MARSHAL, 2001)6.

Para Marshall (2001), as mais notáveis diferenças entre o que havia sido o Pacto da Liga das Nações e o que se tornaria a Carta da ONU eram o aumento das responsabilidades e poderes dados ao CSNU e o maior escopo e possibilidades para emendas à Carta, sendo uma intenção explícita tornar a organização o mais flexível possível para que esta pudesse se adaptar às circunstâncias que ainda estavam por vir (MARSHALL, 2001).

Tornou-se visível, logo em seu início, que a principal clivagem política das negociações seria entre os futuros membros permanentes do Conselho de Segurança e o “resto”, ou “45 Pequenos”. As potências menores formaram uma coalizão liderada por Austrália, Brasil, Canadá, Colômbia, México, Nova Zelândia, Países Baixos e Bélgica (em menor grau), tendo por objetivo o reconhecimento de que, além das grandes potências, outros países possuíam recursos e vontade de participação, já comprovadas por sua participação econômica e militar nas duas guerras mundiais. Dever-se-ia levar em consideração estes Estados na composição do Conselho, assim como a representação das diferentes regiões, o que se traduziu no artigo 23.1 da Carta, que determina os critérios para eleição dos membros não- permanentes (GARCIA, 2012).

O questionamento quanto ao poder de veto dos membros permanentes por parte dos outros Estados, nas negociações de São Francisco, não levou a nada,

6 _{Marshall (2001) aponta também a incongruência do posicionamento de Jan Smuts que, apesar de,}

de forma inspiradora, colaborar ativamente na elaboração do preâmbulo da Carta da ONU, era, ao mesmo tempo, responsável pela manutenção e um regime político interno que seria conhecido com apartheid.

visto o veto ser considerado pelas grandes potências como essencial para sua aceitação à própria organização. A “batalha do veto no Conselho de Segurança” opôs as grandes potências às Filipinas, o Egito, a Bolívia, a Argentina, Cuba, a Austrália, o Canadá, a Nova Zelândia, o Brasil etc., que, com variados graus e níveis de insistência, apontaram argumentos contra o veto das grandes potências no Conselho de Segurança. Os países membros do subcomitê III/1/B, que tratava sobre a questão na Conferência de São Francisco, chegaram inclusive a submeter um questionário com 23 perguntas às quatro potências (os Estados Unidos, a União Soviética, a Grã- Bretanha e a China) sobre o exercício do poder de veto, para obter esclarecimentos e forçá-los a se manifestarem sobre a extensão do privilégio (GARCIA, 2012). As quatro potências defenderam sua posição por meio de uma declaração intitulada “Statement by the Delegations of the Four Sponsoring Governments on Voting Procedure in The Security Council” (vide Anexo A, p. 181).

Sem sucesso, os países que questionavam o poder de veto e mesmo a atribuição de assentos permanentes aos Estados Unidos, à União Soviética, à Grã- Bretanha, à China e à França, passaram a insistir em uma perspectiva futura de emendas a Carta, antes mesmo que esta fosse assinada e ratificada. Neste sentido, o Brasil propôs inclusão de um dispositivo que automaticamente convocasse uma Conferência de revisão da Carta em cinco anos, a contar da primeira reunião formal da organização. A “emenda Velloso”, como ficou conhecida por causa do diplomata brasileiro (apesar de originalmente ter sido ideia do diplomata Freitas-Valle), previa um mecanismo quinquenal a cargo da Assembleia Geral, em que bastavam os votos favoráveis de uma maioria de dois terços para aprovação de uma decisão (sem poder de veto de qualquer país). O Canadá propôs uma emenda semelhante, e as duas foram unificadas para conseguir maior apoio (GARCIA, 2012).

A emenda Brasil-Canadá foi derrotada por não atingir a maioria de dois terços das delegações presentes e votantes, indispensável para aprovação de qualquer emenda em São Francisco. Em seu lugar, o artigo 108 da Carta determina que futuras alterações à mesma só se darão se adotada pelos votos de dois terços da Assembleia Geral e ratificadas por dois terços dos membros da ONU, inclusive todos os membros permanentes do Conselho de Segurança. A suposta Conferência Geral para revisão da Carta, incluída no artigo 109 da mesma, não teria data ou

local previsto para sua ocorrência, nem mesmo um mecanismo automático que a convocasse (GARCIA, 2012).

Também foi derrotada a emenda proposta pela Austrália, que previa a restrição do poder de veto, rejeitada por 20 votos a 10, com 15 abstenções. Desta forma, a fórmula de Yalta foi aprovada em 13 de junho de 1945, por 30 a 3, com 15 abstenções e 3 ausências. Em 25 de junho, na Sessão Plenária, os delegados aprovaram a Carta das Nações Unidas (GARCIA, 2012).

A autoridade e responsabilidade, conferida às potências, foram delegadas a partir da Carta, mas seu exercício também é circunscrito por propósitos e princípios que devem ser seguidos pela organização e todos seus membros. Os propósitos elencados na Carta são: “manter a paz e segurança internacional, desenvolver relações amistosas entre as nações, tomar medidas para fortalecer a paz universal, alcançar a cooperação internacional na solução de problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, promover e encorajar o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos e ser o centro para harmonização das ações das nações para alcançar estes fins comuns” (BRIGGS, 1945, p. 671. Tradução livre).

Já os princípios são: igualdade soberana entre os membros; o cumprimento com boa-fé das obrigações assumidas de acordo com a Carta; a resolução pacífica de controvérsias; evitar a ameaça ou uso da força contra integridade territorial ou dependência política de qualquer Estado; auxiliar as Nações Unidas para atingir seus objetivos, e não auxiliar qualquer Estado contra o qual as Nações Unidas agirem de modo preventivo ou coercitivo; a garantia pelas Nações Unidas de que qualquer Estado, mesmo que não seja membro, aja de acordo com estes princípios para manutenção da paz e segurança internacionais; e não interferência nos assuntos domésticos dos Estados (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945).

No entanto, é sintomático observar que, mesmo antes da assinatura da Carta das Nações Unidas, várias delegações já tentavam incluir emendas que possibilitassem futuras alterações no processo decisório da organização por antever as possíveis complicações que dele poderiam resultar.

3. O PROCESSO DE TOMADA DE DECISÃO DO CONSELHO DE SEGURANÇA