A Demarcação Urbanística e a Legitimação da Posse

A Demarcação Urbanística e legitimação da posse estão estabelecidas no artigo 47 da Lei nº 11.977160 de 2009, conhecida, também, como a lei do Programa Minha Casa Minha Vida e consiste num procedimento administrativo por meio do qual o Poder Público promove a demarcação de imóveis públicos e privados com a finalidade de identificar os ocupantes e definir a natureza e prazo de ocupação pelos possuidores.

159 _{Imagens obtidas pelo link: http://www.habisp.inf.br/116d6a00-59f4-4779-a33f-} 9d0ef05cc924/Jurubatuba. Acesso em 10.06.2014.

160 _{A lei define a regularização fundi}

ária como: “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia e ao pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.”

Carvalho Filho ressalta que:

A implementação de projetos de regularização fundiária urbana deve sempre observar as diretrizes gerais de política urbana, alinhadas no Estatuto da Cidade. Por conseguinte, as normas da Lei nº 11.977/09 têm caráter suplementar, servindo para regulamentar a matéria, com detalhamento e especificação das respectivas ações.161

Após a demarcação dos imóveis é conferido um título de reconhecimento de posse do imóvel que foi objeto da demarcação urbanística, constando a identificação do possuidor, a natureza da sua posse e o prazo de sua posse, na qual se tornará num título jurídico, podendo, inclusive gerar efeitos para uma futura aquisição da propriedade por meio da usucapião, conforme entendimento do artigo 60 da Lei 11.977/09 e, ainda, nos termos do artigo 183 da Constituição Federal.

Dessa forma, o possuidor e portador desse título de legitimação da posse, transcorridos cinco anos de seu registro, poderá requerer ao oficial do Cartório de Registro de Imóveis competente a conversão do título de posse em registro de propriedade, desde que apresente certidões do cartório distribuidor que comprovem a inexistência de ações em andamento que demandem sobre a posse ou propriedade do imóvel em questão, não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural, que a utilização do imóvel ocupado seja para fins de moradia própria ou de sua família e, por fim, de que não teve reconhecido o direito à usucapião de outro imóvel em áreas urbanas, anteriormente.

Para Carvalho Filho, esse mecanismo administrativo encontra consonância com a diretriz geral urbanística estabelecida no inciso XIV do artigo 2º do Estatuto da Cidade e, ainda, explica que:

Ao ser qualificada como de interesse social, essa forma de regularização alcança os assentamentos irregulares, polos desorganizados na ordem urbanística, assim consideradas as ocupações localizadas em parcelamentos informais ou irregulares, dentro de áreas públicas ou privadas, utilizadas, preferencialmente, para fins de moradia por populações de baixa renda. É inegável, portanto, seu caráter social, voltado às

161 _{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Atlas, 2013.} p.19/20.

camadas menos favorecidas, que dificilmente teriam capacidade de concretizar a regularização imobiliária.162

No mesmo sentido, Azevedo Junior, esclarece ao discorrer sobre o assunto que:

Tudo isso representa enorme evolução da legislação sobre posse, e vai, certamente, chocar mentalidades tradicionalistas, que vão opor, sem razão, obstáculos à boa aplicação da lei. Pois é claro que o legislador pode dar ao direito possessório o tratamento mais conveniente às necessidades sociais em cada época da história. O mesmo legislador que pôde distinguir a posse direta da posse indireta pode também criar um sistema de registro público da posse, com o que o possuidor ficará muito mais protegido em relação a atos do proprietário, de terceiros e do próprio Estado. No Brasil, criou-se um sistema de proteção ao direito de propriedade tão complexo e distante da realidade social que o legislador, finalmente, veio em socorro dos marginalizados e prestigiou a única situação jurídica de que eles desfrutavam, ou seja, a posse.163

Observa-se que este instrumento de regularização fundiária, pelo menos em teoria, demonstra ser mais célere do que uma ação de usucapião, tendo em vista a morosidade processual e a dificuldade na intimação de todos os confrontantes, como ocorre no caso da usucapião coletiva urbana.

Esta celeridade procedimental se deve ao fato de que no caso da demarcação urbanística, a aquisição da propriedade pela usucapião é extrajudicial, pois a competência para analisar e converter o título de posse em propriedade é do Cartório de Registro de Imóvel da jurisdição do imóvel ocupado pelo possuidor, não havendo a necessidade de citações, audiências e prazos processuais para manifestação de terceiros interessados ou até mesmo dos membros do Ministério Público.

162 _{CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Atlas, 2013.} p.19/20.

5.5 Conclusão do Capítulo

Em síntese, depreende-se que, a usucapião coletiva urbana, como instrumento de regularização fundiária e efetivação do direito à moradia, tem sido pleiteado nos tribunais paulistanos na tentativa de inclusão social da população de baixa renda e desenvolvimento da cidadania nas áreas onde se localizam as favelas na cidade de São Paulo.

Entretanto, nos casos apresentados, ainda não houve êxito do instituto, devido, principalmente, a complexidade do procedimento que só pode se dar via judicial.

Além da usucapião coletiva urbana, a legislação pátria, ainda, possui outros mecanismos para a promoção da regularização fundiária, tendo em vista que a usucapião coletiva urbana se restringe apenas ao tratamento da favelização que ocorre em áreas privadas.

Dessa maneira, a Concessão de Uso Para Fins Especiais de Moradia é uma alternativa para realizar a regularização dos assentamentos irregulares em áreas públicas, sejam elas pertencentes à União, ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município.

A Demarcação Urbanística, introduzida no nosso ordenamento jurídico por meio da Lei Federal 11.977 de 2009, demonstra ser um instrumento de grande importância e bastante interessante e inovador, representando uma grande evolução na legislação brasileira, principalmente, no tocante ao direito do possuidor e, ainda, ao estabelecer que os seus procedimentos se deem na esfera administrativa, coadunando com tendência de transferir alguns procedimentos para o âmbito extrajudicial como forma de tornar mais célere a regularização das áreas onde se localizam moradias subnormais ou precárias e, consequentemente, realizar a urbanização e desenvolvimento da cidadania.

Por fim, a usucapião coletiva urbana, traz no seu texto legal uma promissora forma de efetivar o direito à moradia e o desenvolvimento da cidadania, mas para

tanto será necessário fazer algumas alterações na lei em relação aos procedimentos, de forma a simplificá-los com fundamento da necessidade de incluir socialmente a população de baixa renda e alcançar os princípios, direitos fundamentais e sociais que estão estabelecidos em nossa atual Constituição Federal.

CONCLUSÃO

O processo de urbanização e desenvolvimento das cidades brasileiras sempre esteve atrelado a fatores históricos e ao modo de ocupação do solo brasileiro, desde o período de colonização do nosso país pela Coroa Portuguesa.

O fato é que, o modo de ocupação do solo por meio do regime das sesmarias e, posteriormente, a tentativa de regularização fundiária por meio da Lei de Terras, gerou a incrível desigualdade em relação a distribuição de terras em nosso país, agravada pelo período de industrialização, que resultou no deslocamento repentino e maciço de trabalhadores rurais para as grandes cidades do país, em busca de melhores oportunidades de emprego e direitos.

Contudo, essa migração do campo para as cidades, de forma desordenada e sem um planejamento por parte do poder público municipal, resultou na ocupação das áreas periféricas ou de áreas desvalorizadas pelo mercado imobiliário local, fazendo surgir o que conhecemos, atualmente, como favelas.

Os problemas dessas áreas de favelas são a exclusão social e a falta de cidadania por conta da segregação socioespacial, uma vez que origina o conflito entre aqueles que vivem nas áreas mais centrais ou mais bem localizadas e valorizadas pelo mercado imobiliário, conhecida também por cidade legal e, as áreas de favelas, nas quais se encontram todo o tipo de problemas decorrentes da falta de infraestrutura básica como saúde, segurança, mobilidade, desastres naturais e outros problemas que refletem e irradiam para o restante das grandes cidades brasileiras.

Dessa forma, nota-se que na tentativa de minimizar o problema de ocupação do solo e da falta de urbanização dessas áreas de favela, o legislador criou inúmeros instrumentos para a tentativa de regularização fundiária e cumprimento das diretrizes gerais das Políticas Urbanas estabelecidas na Constituição Federal e Estatuto da Cidade.

Nesse sentido, verifica-se que a partir da Constituição Federal de 1988, na qual trouxe inserido em seu texto o princípio da função social da propriedade e,

posteriormente, reconheceu o direito à moradia como um dos direitos sociais, observa-se que o legislador tem buscado por inúmeros diplomas infraconstitucionais, promover a cidadania por meio do direito à moradia, uma vez que promover o bem- estar social da população menos privilegiada por meio de alternativas jurídicas para o alcance do direito a moradia, é desenvolver e alcançar a cidadania.

Assim, a presente dissertação teve por escopo analisar o instituto da usucapião coletiva urbana e expor alguns dos processos judiciais que tentam, por meio do instituto, promover a regularização fundiária de algumas favelas paulistanas.

Entretanto, a usucapião coletiva urbana não tem demonstrado ser um mecanismo célere para o alcance da regularização fundiária, tendo em vista que apresenta alguns obstáculos que a tornam pouco efetivas, até o presente instante, mas que se sanadas poderá se tornar num grande instrumento jurídico de efetivação do direito à moradia.

Em análise, apontou-se como um dos obstáculos à sua aplicabilidade, a dificuldade na fase citatória, tendo em vista a multiplicidade de sujeitos na mesma demanda, bem como a morosidade típica dos processos que percorrem a via judicial, haja vista a necessidade de serem intimados os entes públicos, o Ministério Público, Cartório de Registro de Imóveis e Vizinhos Confrontantes de cada um dos imóveis para posterior prosseguimento do feito.

A prova pericial, também, dificulta o resultado prático da demanda, uma vez que o levantamento da área a ser usucapida coletivamente, importa num detalhamento minucioso da área e um relatório complexo, com quesitos do Juiz, além das respostas aos quesitos de ambas as partes da lide, tornando, ainda mais, a via judicial morosa para o alcance do resultado pleiteado.

Algumas alternativas para tornar o instituto foram expostas como a transferência do procedimento judicial para a esfera extrajudicial, transferindo a competência do processamento da usucapião para os Cartórios de Registros de Imóveis, coadunando com o espírito atual do legislador que visa desjudicializar os procedimentos como ocorreu no caso de inventários, em que a legislação, atualmente, permite ao inventariante, promover o devido processamento do

inventário, via Cartório, isto é, extrajudicialmente, em alguns casos especificados pela lei.

Por fim, após breve comparação do instituto da usucapião coletiva urbana com a Concessão Coletiva de Uso Especial e a Demarcação Urbanística, outros dois instrumentos jurídicos das Políticas Urbanas, se observou que os procedimentos extrajudiciais da Demarcação Urbanística podem ser mais eficientes no tratamento da favelização, uma vez que permite ao possuidor, após demarcação urbanística e emissão de título com o reconhecimento da legitimidade da sua posse, usucapir extrajudicialmente após transcorridos cinco anos da data do seu título de posse, desde que apresente documentos que comprovem não ser proprietário de outro imóvel ou de já ter sido beneficiado por aquisição por meio da usucapião e, ainda, que não haja sobre a sua posse nenhuma lide.

Em relação a Concessão Coletiva de Uso Especial, muito se assemelha aos procedimentos da usucapião coletiva urbana, diferindo, mais significativamente, em relação a área, objeto da regularização, uma vez que a usucapião coletiva só é possível de ser arguida por possuidores que ocupam áreas privadas, enquanto que a Concessão de Uso Especial, vislumbra o tratamento jurídico nas áreas públicas.

A Demarcação urbanística, por sua vez, parece possuir procedimentos mais simples, uma vez que valoriza o direito a posse e seu procedimento se dá na esfera extrajudicial.

A usucapião coletiva urbana tem potencial para se tornar em um instrumento importante da política urbana, uma vez que transfere a iniciativa de regularização aos ocupantes das áreas que poderão ser usucapidas, dispensando as costumeiras intervenções estatais que buscam, na maioria das vezes, a promoção de candidatos as eleições.

Com a aquisição da propriedade, por meio do instituto, há a possibilidade de que os beneficiados pela usucapião coletiva adquiram apego ao terreno usucapido, constituindo um lar para as suas famílias e, assim, invistam em melhorias que resultem em uma transformação da área de favela, possibilitando a urbanização destas áreas e o cumprimento da função social da propriedade.

Dessa maneira, o instituto da usucapião coletiva urbana traz, em seu bojo, ótimas intenções em resolver o problema de moradia e, consequentemente, de urbanização das favelas, não restando dúvidas de que se bem aplicado, será um instrumento importante para a política urbana das cidades brasileiras, porém carrega também críticas que desde seu surgimento apontam dificuldades que caberão aos tribunais dirimir, usando do bom senso e da criatividade, ou ainda, de uma complementação normativa para que as dúvidas e as lacunas apresentadas sejam dirimidas e o objetivo seja alcançado.

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