A Escola de Copenhague e o alargamento setorial

A Escola de Copenhague direciona primordialmente sua preocupação em pontuar como a segurança opera no contexto político. Seu arcabouço teórico desenvolveu-se no cenário pós-Guerra Fria e amplificou as definições de segurança integrando temas negligenciados como a pobreza, direitos humanos e questões ambientais. Seu cerne analítico não fornece orientações

diretivas de como a segurança deve ser definida ou como os atores podem gerenciar decisões externas e crises, e sim, busca-se verificar os significados atribuídos à segurança como um processo intersubjetivo e quais efeitos políticos essas construções sobre segurança produzem (MCDONALD, 2008).

Buzan, Wæver, Wilde (1998) formulam conceitos como setores, complexo regional de segurança e securitização, todos engendrados pelo nível de análise. Os intelectuais de Copenhague fazem uso do nível de análise para detectar os atores, objetos referentes e interação que agem no núcleo de segurança. As teorias podem prover explicações causais desde a estrutura do sistema até a unidade de comportamento e coletividade humana. Contudo, não há uma inerência própria aos níveis de análise que sugira um determinado padrão ou prevalência de vínculo entre eles. Os níveis não são designados como um recurso explanatório, e sim, são meramente um referencial analítico, no sentido de indicar o local em que as contingências acontecem.

Nos estudos de Relações Internacionais, os autores de Copenhague pontuam os níveis de análises mais frequentemente incorporados. Primeiramente, os sistemas internacionais que representam o maior grupamento de unidades interacionais e interdependentes e não são comedidos por um sistema governante acima deles. Em seguida, os subsistemas internacionais que abarcam conjunto de unidades dentro do sistema internacional e que podem ser destacados do total sistema pelo seu conteúdo particular ou intensidade de interação entre eles. Tais subsistemas podem seguir uma lógica territorial, como a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), ou lógica de interesses como a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP).

Supervenientes aos subsistemas, as unidades são fundadas por diversos subgrupos, Estados, nações, organizações, comunidades que sejam amplamente coesivas e gozem de independência na sua diferenciação frente ao outro. Em seguida, encontramos as subunidades que compõem um grupo organizado de indivíduos e que demonstram a competência em influenciar a dinâmica de uma unidade, exemplarmente as burocracias e lobbies. Por último, encontramos os indivíduos como o menor nível de análise no campo das ciências sociais. Buzan, Wæver, Wilde (1998) pontuam que o debate sobre o nível de análise está comumente associado ao neorrealismo, refletindo uma perspectiva estadocêntrica e posicionando as subunidades dentro dos Estados e os subsistemas como constituídos pelos mesmos. Tal representação positivista atesta uma ontologia particular que marginaliza as unidades transnacionais. Segundo os autores de Copenhague, não há necessidade de os níveis privilegiarem os Estados, visto que o nível da unidade pode atuar muito mais que os Estados.

Uma das contribuições centrais da Escola de Copenhague é marcada pelo conceito de securitização. Este conceito foi primeiramente formulado por Wæver (1995) e se apoia nos mecanismos de construção da percepção de constrangimentos. A securitização é um processo pelo o qual um ator menciona que um objeto se enquadra como uma iminente ameaça. Se tal declaração é deferida por uma considerável audiência, isso desencadeia uma série de medidas que envolvem a suspensão do modelo padrão político e possibilita a aplicação de tomadas emergenciais frente às ameaças. A segurança, desta maneira, é um canal de negociações entre aqueles que emitem um discurso securitizador ocupando assim um lugar de autoridade, e os interlocutores pertencentes de uma audiência. Wæver (1995) reitera que uma securitização efetiva abarca a articulação de uma ameaça especificamente de um determinando local, em uma voz institucional, especificamente por elites. Rudzit (2005) complementa que, em termos do sucesso da securitização, uma ameaça iminente que acione procedimentos emergenciais e exclusivos deve ser endossada por uma fração expressiva da audiência.

As articulações de ameaça são travestidas de atos de fala. Termo esse proveniente das concepções de Austin que defendia que as falas, que para além de ser um dispositivo representacional, possuem um caráter pragmático e performático. Esse conceito é consoante aos que os construtivistas pontuam acerca das ideias. Se todo ser é social, logo ele se comunica com o outro. Ao transmitir uma mensagem, o falante expõe suas ideias que se materializam em ações e engajamentos institucionais. Wæver (1995) menciona que os representantes dos Estados, ao promover o deslocamento de um objeto em potencial constrangimento para um campo específico, pleiteiam o direito de utilizar qualquer meio necessário em impedir, ou extinguir tal objeto. Buzan, Wæver e Wilde (1998) classificaram os atos de fala como um movimento securitizador cujo objeto em questão só é securitizado se a audiência adota o discurso do emissor. Elementos como a forma em que ato de fala é proferido, a posição do agente emissor e contexto histórico atrelado à ameaça são fatores denominados como condições facilitadoras que viabilizam a aderência a um determinando movimento securitizador por uma audiência significativa.

No sentido de uma melhor compreensão acerca do processo de securitização foram estabelecidas algumas categorias operacionais que enquadram os objetos referentes, os agentes securitizadores e atores funcionais. Respectivamente, os objetos referentes são assuntos percebidos como uma ameaça iminente ou existencial. Os agentes securitizadores são os atores que destacam a ameaça presente, percebem e localizam o objeto referente como uma ameaça provinda do Estado, organizações, grupos transnacionais e sociais, bem como indivíduos. Os atores funcionais, por sua vez, não pertencem nem ao conjunto dos objetos referentes nem dos

agentes securitizadores, porém, apresentam a capacidade de influenciar direta ou indiretamente na dinâmica dos setores de segurança (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998).

Dentro desse quadro, é valido mencionar que um determinado tópico pode ser inserido em um panorama não politizado, politizado ou securitizado como exemplificados na figura 1. Quando uma temática não é politizada significa que o objeto referente não é substancial ao debate público, bem como não há comprometimento estatal. Um assunto passa a ser politizado quando este abarca tomadas de decisões públicas que variam desde alocação de recursos ou outra variante de superintendência governamental. Por fim, quando um assunto é securitizado, presume-se que o objeto referente é percebido como uma ameaça, requerendo uma diligência que justifique práticas que transgridem o limite e a conduta padrão da política:

Em teoria, qualquer questão pública pode se localizar no espectro que vai de não politizada (ou seja, o Estado não lida com isso e não é, em qualquer outra forma, uma questão de debate público ou decisão pública) para o politizado (significando que o assunto faz parte da política pública, exigindo decisão do governo e alocação de recursos ou, mais raramente, alguma outra forma de governo comunal) para securitizado (significando que o problema é apresentado como uma ameaça existencial, exigindo medidas de emergência e justifica ações fora dos limites normais de procedimento político). Em princípio, a disposição de questões neste espectro é aberta: dependendo das circunstâncias, qualquer questão pode acabar em qualquer parte do espectro. Na prática, a disposição varia substancialmente de estado para estado (e também ao longo do tempo) (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998, p. 23-24, tradução nossa).

Figura 1 – Esquema da securitização

Fonte: Buzan, Waever e Wilde (1998). Adaptado.

Quanto ao diagrama regional, McDonald (2008) pontua que os argumentos de Copenhague sobre regiões subjazem ao colapso do sistema bipolar que suprimiu a principal

força motriz da esfera global. As potências remanescentes não são mais incentivadas por adversidades ideológicas, e demonstram indícios claros de não participar em engajamentos políticos de maiores escalas, salvo se os interesses próprios são comprometidos. Esse cenário propicia uma liderança vulnerável no sistema internacional, e consequentemente, as regiões são impulsionadas a gerenciar seus assuntos de maneira autônoma. Em termos de níveis analíticos, Buzan, Wæver e Wilde (1998) mencionam que as regiões são um determinado tipo de subsistema.

Para explicar os sistemas regionais estatais, os autores de Copenhague recorrem às reflexões de Mouritzen (1995, 1997) pontuando que as unidades apresentam uma característica fixa e não mutável. Sendo assim, cada unidade enfrentará um ambiente regional moderadamente estável composto por unidades maiores em suas adjacências geográficas, e cada unidade será identificada por sua localização dentro da estrutura do sistema. Caso contrário, se as unidades forem voláteis, após um período considerável, o ambiente instituirá um sistema do que um determinado seguimento deste sistema. Buzan, Wæver e Wilde (1988) reiteram que a não consideração acerca dos efeitos de unidades remotas elucidam, em parte, o porquê os níveis de subsistema são negligenciados na teoria de Relações Internacionais.

Na obra “Security: A New Framework for Analysis”, de 1998, Buzan, Wæver e Wilde adotam como proposta ampliar a agenda de segurança no sentido de integrar ameaças provindas não somente dos setores político e militar. Constrangimentos originários do setor ambiental, econômico e societal são adicionados em seu repertório teórico, visando sempre limitar as características dos elementos de cada setor que os qualificam como pertinentes ao espectro da segurança. Para o que um objeto seja eleito como um fator de segurança, algumas qualidades como potencial risco à sobrevivência, sua propensão urgencial e uso exclusivo de meios extraordinários para fins de coerção são consideradas (WÆVER, 1995).

Uma maneira de setorizar a segurança é observar os tipos específicos de interação que são estabelecidos. Os setores são classificados com o objetivo de desmembrar propostas de análise, distinguindo assim modelos de interação. Todavia, os elementos encontrados por setores carecem de uma ordem independente. As associações de coerção não estão isentas dos fluxos de troca, autoridade, identidade ou questões tocantes ao meio-ambiente. Os setores podem apresentar padrões distintos, contudo eles permanecem indissociáveis de um conjunto maior. O intento de separação dos setores é conduzido para minar a complexidade e dinamizar a análise. No entanto, para chegar-se a uma compreensão, deve-se reintegrar as partes e pontuar como uma se relaciona a outra, assim conduzindo uma análise intersetorial (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998).

Na plataforma do setor militar, os atores estatais tem sido, em grande escala, o grande referencial para a segurança bélica. Salvaguardar a integridade física de um estado é demarcado como um objetivo tradicional da esfera militar tanto no âmbito regional como doméstico. Considerável parte dos subsistemas denotados neste setor são geograficamente coerentes o que lhes possibilita a instituição de complexos de segurança. Os autores de Copenhague também pontuam que cooperações, organizações regionais e alguns ordenamentos da sociedade internacional configuram-se como objetos referentes neste setor. Quando ocorre a desintegração de Estados, unidades menores surgem como os primeiros indícios da (in)segurança militar (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998):

O setor militar é aquele em qual o processo de securitização é provavelmente o mais institucionalizado. Mas reflete a condição histórica particular do sistema internacional contemporâneo. Não é necessariamente assim, também é válido lembrar que, contrariamente a posição tradicionalista, nem tudo no setor militar é necessariamente sobre segurança (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998, p. 49, tradução nossa).

Nesse setor, os atores securitizadores mostram uma maior probabilidade de ser efetivos e embora as capacidades materiais não acarretarem uma securitização de fato, elas podem viabilizar tal evento. Demais variáveis como geográfica, política e histórica contextualizam a dinâmica de securitização, que uma vez aplicada, as interações militares de segurança se engendram em um padrão claro de ação e reação. Após um notável período em que o nível global imperou neste setor, houve um deslocamento para os fluxos de segurança regional militar e em alguns cenários, essa mudança mostrou sinais ambivalentes de minar ou evidenciar certos conflitos regionais (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998).

Os autores da Escola de Copenhague reforçam que as percepções de constrangimento, vulnerabilidade e (in)segurança são socialmente construídas, porém, presume-se que seja mais provável estabelecer a securitização em certas situações do que em outras. Tanto a paranoia (a securitização de ameaças não existentes) quanto complacência (a não securitização de aparentes ameaças) são possíveis em tais circunstâncias. As vulnerabilidades militares são tradicionalmente atreladas à segurança nacional e diferentemente de outros tipos de ameaça, as militares são geralmente intencionais e diretas.

Quanto ao setor ambiental, Buzan, Wæver e Wilde (1998) presumem que muitos dos movimentos securitizadores aconteçam predominantemente no espectro do sistema devido à presença da comunidade epistêmica ambiental que adapta e securitiza a agenda deste campo. A influência política apresenta, no entanto, seus limites e devemos distinguir dois tipos de agenda: a científica propriamente, e a política que abrange as expectativas das esferas públicas

e transnacionais. Isso acarreta com que o nível da unidade seja o segundo nível dominante neste setor. Um fator determinante para a segurança ambiental reside na adoção da agenda científica por parte dos Estados, importantes atores econômicos e comunidades locais. Resumidamente, quando o tópico é global, sua pertinência política é gerenciada no recinto local.

Os autores de Copenhague mencionam que alguns movimentos securitizadores no âmbito global demonstraram uma politização significativa. Entretanto, a securitização tem sido consideravelmente efetiva no nível local em que os desastres, de fato, ocorrem. Ou seja, o meio- ambiente em si não é necessariamente securitizado, visto que os entraves ambientais se entremeiam nas perturbações políticas ou conflitos étnicos. Buzan, Wæver, Wilde (1998) reiteram que devido as dinâmicas locais, os regimes ambientais são simplesmente uma derivação das estruturas globais. Os princípios e a dimensão cognitiva que engenham o surgimento dessas regiões são globais, em que contrasta com o tamanho dos complexos de segurança que obedecem a ordem do local para o global.

Buzan, Wæver e Wilde (1998) citam a dificuldade em analisar a segurança ambiental sob o escopo regional, considerando que as causas e efeitos dos assuntos ambientais enquadram diferentes regiões e os atores que provocam danos ao meio-ambiente não são aqueles que sofrem as consequências. Tal cenário abarca modelos mais complexos na cadeia dos setores de segurança. À guisa de exemplo, o aquecimento global é precedente de uma causa de todos os Estados. No entanto, as decorrências não são apreendidas na mesma escala. De um outro lado, problemas especificamente locais, como a proteção de espécies em extinção, são incluídos na agenda de debate global. Sumariamente, os movimentos securitizadores são acionados praticamente em todos os níveis, porém, majoritariamente no nível global e a securitização bem-sucedida ocorre no âmbito local.

Buzan, Wæver e Wilde (1998), com a terminologia emprestada de Porter e Brown (1991), classificam os agentes do setor ambiental segundo sua performance e percepção frente aos constrangimentos. Os atores líderes demonstram um substancial engajamento com empreendimentos internacionais que se preocupam com a preservação do meio-ambiente em situações específicas, assim, apresentam uma função predominantemente securitizadora. Já os atores de oposição possuem uma característica essencialmente dessecuritizadora e os atores de apoio são agentes frequentemente prejudicados pelos efeitos das alterações ambientais e por não predisporem de recursos ocupam uma posição secundária.

No setor econômico, as análises concernentes às ameaças se comportam particularmente de maneira complexa, visto que a insegurança neste plano prove tanto do sistema econômico capitalista bem como dos agentes que atuam nas relações do mercado. De

acordo com a Escola de Copenhague, a tentativa em securitizar aspectos econômicos integra essencialmente o debate ideológico dentro da Economia Política Internacional (EPI). Nesse sentido, a linguagem utilizada na securitização serve para situar uma posição econômica nacionalista nos debates políticos sem ter que desertar os vínculos superficiais com o consenso liberal (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998).

Em um cenário de insegurança econômica, surge o dilema de como diferenciar assuntos politizados costumeiros de temáticas que são realmente securitizáveis (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1988). Para os autores da Escola de Copenhague, essa problemática pode ser ponderada se considerarmos que os constrangimentos e ameaças, para serem securitizados, devem exceder as bordas setoriais, ou seja, ir para além do setor econômico. Como por exemplo, os dilemas que surgiram com a vertiginosa abertura das fronteiras nacionais em um cenário global onde os limites geográficos são menos relevantes dado a crescente relação horizontal entre as dinâmicas econômicas. Igual contexto justifica a análise intersetorial visto que tal mecanismo apresenta a possibilidade de identificar os efeitos que um setor produz sobre o outro.

Com o desfecho da Guerra Fria, o capitalismo tanto como a democracia liberal vigoraram como formas de organização da economia global e modelo governamental. De maneira consequente, os discursos proferidos no cenário econômico passaram a ser conduzidos por preocupações liberais e pelos efeitos de uma política internacional econômica cuja cartilha operava na base das regras liberais nas áreas do comércio, produção e finanças (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998). Assim, as premissas liberais enquadravam as normas, regras, regimes e instituições em uma dinâmica econômica que manuseavam a hegemonia mercadológica atrelada aos valores da paz democrática. Buzan (1991), ao analisar o cenário da política econômica internacional, constata que o liberalismo oportuniza um sistema anárquico em que o uso da força não é recorrente na solução de confrontos advindos das partes constituintes.

Buzan, Wæver, Wilde (1998) frisam que há uma profusão quanto aos objetos referentes que compreende desde os Estados, organizações intergovernamentais, corporações transnacionais, sistemas complexos de mercados, empresas, classes sociais, sindicatos até a dimensão individual. De fato, eleger o objeto de referência dependerá do arranjo ideológico dos autores. Enquanto o Estado exerce preponderância entre os mercantilistas, as regras e normas desempenham uma importante função para os liberais. A extensão sistêmica e regional destaca- se como os principais níveis em que os movimentos de securitização tomam lugar, mesmo que, em menor medida, esforços de securitização ocorram no nível local.

Sobre o setor societal, Buzan, Wæver, Wilde (1998) pontuam que reflexões acerca da nação, enquanto objeto referente, são limitadas. A segurança societal, termo este primeiramente inserido na obra “Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe”, de 1993, visa argumentar que tanto a nação como a sociedade são munidas de uma unidade ontológica divergente daquela do Estado. Para o grupo de Copenhague, o Estado é respaldado por um território fixo e uma associação formal, ao passo que a sociedade é instituída por um conjunto de fenômenos que variam de pequenas para grandes escalas e que podem ultrapassar a dimensão espacial conjuntamente. Em Relações Internacionais, o mecanismo chave para analisar a sociedade parte das ideias e práticas que reconhecem os indivíduos como integrantes de um determinado grupo social.

Influenciados pelos pressupostos construtivistas de Alexander Wendt, a Escola de Copenhague elenca a identidade como o conceito regente das dinâmicas no setor societal. Neste contexto, a identidade é caracterizada por um complexo de ideias que sensibilizam e interconectam indivíduos a um específico grupo social lhe configurando um status de comunidades imaginadas (ANDERSON, 1983). “A segurança societal é sobre grupos identitários grandes e autossustentáveis que variam empiricamente no tempo e espaço” (tradução nossa) (BUZAN; WÆVER; WILDE, 1998, p. 119). Buzan, Wæver e Wilde (1998) certificam que a sociedade é uma extensão das partes, logo não se deve reduzi-la no âmbito do indivíduo considerando sua dependência da identidade coletiva para existir.

A identidade coletiva é embasada de sentimentos e afetos compartilhados entre um grupo. Por conseguinte, as ameaças são identificadas quando estes agrupamentos percebem que sua sobrevivência enquanto comunidade sob forma de civilização, raça, religião, tribo encontra- se vulnerável. Tanto a identificação de ameaças quanto a construção de identidades são engenhos sociais que se desdobram através das intermitências históricas (WÆVER et al., 1993) e não dependem de uma asserção objetiva (TANNO, 2003).

Buzan, Wæver e Wilde (1998) sublinham a diferença entre segurança societal e segurança da sociedade. A segurança da sociedade abarca os indivíduos e é majoritariamente econômica enquanto que a segurança societal envolve coletividades e suas identidades. Os autores acrescentam que vinculações empíricas sempre existirão quando as condições sociais da vida individual influenciarem na identificação coletiva. O conceito de nação pode também apresentar ambiguidades, considerando que as atuais nações agem de maneiras distintas. Algumas definem sua categoria de nação enquanto determinado território habitado por uma específica população que devotam fidelidade ao Estado, já outras determinam sua nação em termos de comunidades étnicas que dividem a mesma língua, sangue e cultura:

A nacionalidade não é uma questão de alguma categoria abstrata e analítica aplicada a vários casos em que ela se ajusta mais ou menos bem. Fatores objetivos, como