A estrutura jurídico-administrativa do CONAMA

Neste tópico será abordada a natureza jurídica, a competência, ou seja, o âmbito de atribuições que o ordenamento jurídico ambiental confere ao CONAMA, a organização estrutural do Colegiado, ou melhor, a desconcentração das suas unidades administrativas, e também a composição dos membros, quando serão expostos os segmentos que integram o Plenário.

O CONAMA possui a natureza jurídica de órgão colegiado da Administração Direita de função consultiva e deliberativa conforme se infere do art. 6º, II, da Lei da PNMA. Isto significa que o Conselho Nacional do Meio Ambiente é um ente despersonalizado, ou seja, não possui personalidade jurídica de qualquer natureza e que seus principais atos administrativos são processados mediante deliberação.

O âmbito de competência do CONAMA se encontra disperso pela legislação ambiental brasileira, destacando-se entre as diversas normas existentes nessa legislação o art. 8º da Lei da PNMA, da Política Nacional do Meio Ambiente. Contudo, este não é o único dispositivo legal que prevê atribuições para o Conselho Nacional do Meio Ambiente.

O citado dispositivo legal tipifica um feixe de três modalidades de atribuições conferidas ao CONAMA: normativas, decisórias e as de intervenção em EIA.

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BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Portaria nº. 452, de 17 de novembro de 2011. Regimento Interno do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Diário Oficial da União, Brasília, 18 nov. 2011.

118 Ibid.

a) competências normativas: sobre o licenciamento ambiental (art. 8º, I); sobre o controle da poluição nos transportes (art. 8º, VI); e sobre a qualidade do meio ambiente (art. 8º, VII);

b) competências decisórias: sobre homologação de acordos envolvendo sanções administrativas aplicadas pelo IBAMA (art. 8º, IV); sobre a perda ou restrição de benefícios fiscais ou de participação em linhas de financiamento (art. 8º, V);

c) competência de intervenção consistente na possibilidade de exigir estudos de impacto ambiental para obras de significativo impacto ao ambiente (art. 8º, II).

Além das competências decisórias vigentes, havia uma competência decisória prevista no art. 8º, III, da Lei da PNMA que era “decidir, como última instância administrativa em grau de recurso, mediante depósito prévio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA”. Este dispositivo foi revogado pela Lei federal nº. 11.941/2009, de maneira que o CONAMA não é mais a última instância recursal no processo administrativo federal de infrações ambientais.

Existem regras jurídicas pulverizadas por diversos diplomas legais. Essa circunstância explica a dificuldade de sistematização que os aplicadores da legislação ambiental encontram no cotidiano.

Pode ser citada como norma dispersa que atribui competência normativa ao CONAMA o art. 104 do CTB que regula o controle de emissão de gases poluentes e de ruído nos veículos em circulação, estabelece que os padrões a serem observados durante a inspeção veicular deverão atender às regras disciplinadas por esse órgão colegial, o que pressupõe a competência do CONAMA sobre tal assunto e corroborando com o disposto no art. 8º, VI, da Lei da PNMA.

Também deve ser ressaltada a norma contida no art. 6º, parágrafo único, da Lei do SNUC que confere a esse colegiado o estabelecimento de critérios para que unidades de conservação estaduais e municipais possam vir a integrar o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.

O Conselho Nacional de Meio Ambiente é um órgão colegiado com sede em Brasília (DF) que possui uma estrutura administrativa formada por seis unidades internas: a) Plenário; b) Câmara Especial Recursal; c) Comitê de Integração de Políticas Ambientais; d) Câmaras Técnicas; e) Grupos de Trabalho; e f) Grupos Assessores, conforme dispõe o art. 4º do Regulamento da PNMA com a redação dada pelo Decreto federal nº. 6.792/2009.

Além dessa organização interna corporis do CONAMA, o Ministério de Estado do Meio Ambiente (MMA) disponibiliza uma estrutura auxiliar e paralela com o fim de viabilizar o funcionamento do citado colegiado ao fornecer logística e pessoal para o desenvolvimento de suas atividades.

Essa estrutura paralela é formada por: a) Presidência, ocupada pelo Ministro do Meio Ambiente; b) Secretaria-Executiva do CONAMA, ocupada pelo Secretário-Executivo do MMA; c) Departamento de Apoio ao Conselho Nacional do Meio Ambiente, unidade inserida dentro da estrutura regimental da Secretaria-Executiva do Ministério do Meio Ambiente.

Deve ser esclarecido que o Departamento de Apoio ao Conselho Nacional do Meio Ambiente é dotado de todas as atribuições pertinentes ao apoio técnico-administrativo- logístico e articulação interinstitucional. Neste Departamento estão lotados os servidores públicos diretamente envolvidos com os trabalhos do Colegiado.

O Plenário é a unidade interna do CONAMA que se reunirá, em caráter ordinário, a cada três meses, em Brasília/DF, e extraordinariamente sempre que for convocado pelo seu presidente, por iniciativa própria ou a requerimento de pelo menos dois terços dos seus membros.

Essa unidade é composta por 110 conselheiros titulares sendo 107 conselheiros titulares e três que seriam conselheiros convidados. A diferença entre essas duas categorias de membros é que os primeiros possuem direito de voz e de voto, enquanto que os conselheiros convidados somente possuem o direito de voz. A composição do Plenário será aprofundada a seguir, após a descrição das outras unidades do Colegiado.

O Comitê de Integração de Políticas Ambientais (CIPAM) é a unidade do CONAMA que detém a atribuição de integração técnica e política do Colegiado. Entre outras atribuições, o CIPAM é o responsável por deliberar sobre a admissibilidade e pertinência das propostas de resolução antes de sua submissão ao Plenário.

As Câmaras Técnicas (CT) são unidades administrativas do Conselho Nacional do Meio Ambiente encarregadas de desenvolver, examinar e relatar ao CIPAM, para posterior encaminhamento ao Plenário, das matérias de sua competência. De acordo com os artigos 31 e 32 do RI-2011, existem sete Câmaras Técnicas: I - Câmara Técnica de Biodiversidade; II - Câmara Técnica de Controle Ambiental; III - Câmara Técnica de Florestas e Demais Formações Vegetacionais; IV - Câmara Técnica de Qualidade Ambiental e Gestão de Resíduos; V - Câmara Técnica de Gestão Territorial, Unidades de Conservação e Demais

Áreas Protegidas; VI - Câmara Técnica de Educação Ambiental e Desenvolvimento Sustentável; VII - Câmara Técnica de Assuntos Jurídicos119.

Os Grupos de Trabalho (GT) são unidades pro tempore formadas por conselheiros, ou pessoas indicadas por estes, que têm a atribuição de analisar, estudar e apresentar propostas sobre as matérias de competência da Câmara Técnica que os instituiu, assessorando-a e auxiliando-a de forma consultiva, ou seja, não deliberativa.

Os Grupos Assessores (GA) são unidades temporárias que deverão preparar pareceres, relatórios e estudos sobre temas específicos no âmbito de sua competência. Esses Grupos visam fornecer subsídios técnicos sobre assuntos altamente especializados.

Por fim, a Câmara Especial Recursal120 é uma unidade pro tempore, visto que de acordo com o art. 151 da Instrução Normativa IBAMA nº. 14/2009, com a redação alterada121 pela Instrução Normativa IBAMA nº. 27/2009, esta Câmara possui uma competência administrativa para a análise e o julgamento dos recursos interpostos de decisão proferida pelo Presidente do IBAMA até o dia 27 de maio de 2009, data em que entrou em vigência a Lei federal nº 11.941/2009.

Isto significa que a citada unidade somente existe para apreciar recursos administrativos pendentes de apuração de infrações administrativas ambientais cujos processos administrativos eram regidos pela norma anterior à Lei nº 11.941/2009 que alterou a Lei da PNMA.

A composição do CONAMA é formada por 107 (cento e sete) conselheiros titulares e 03 (três) convidados. Os titulares são formados por representantes governamentais das três esferas federativas, dos segmentos empresariais e trabalhistas, da comunidade científica, de organizações não-governamentais ambientalistas eleitas e indicadas, entidades de classe profissional, populações tradicionais e um “membro honorário”; já os conselheiros convidados representam o Poder Legislativo, o Ministério Público Federal e o Ministério Público dos Estados e Distrito Federal.

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BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Portaria nº. 452, de 17 de novembro de 2011. Regimento Interno do Conselho Nacional do Meio Ambiente. Diário Oficial da União, Brasília, 18 nov. 2011.

120

BRASIL. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Instrução Normativa nº. 14, de 14 de maio de 2009. Dispõe sobre os procedimentos para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, a imposição das sanções, a defesa, o sistema recursal e a cobrança de multa ou sua conversão em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente para com a Autarquia. Diário Oficial da União, Brasília, 19 mai. 2009.

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BRASIL. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis. Instrução Normativa nº. 27, de 08 de outubro de 2009. Diário Oficial da União, Brasília, 9 out. 2009.

De acordo com a redação vigente do art. 5º do Regulamento da PNMA, o Plenário do CONAMA é composto, no plano governamental federal pelo: I - o Ministro de Estado do Meio Ambiente, que o presidirá; II - o Secretário-Executivo do Ministério do Meio Ambiente, que será o seu Secretário-Executivo; III - um representante do IBAMA e um do Instituto Chico Mendes; IV - um representante da Agência Nacional de Águas - ANA; V - um representante de cada um dos Ministérios, das Secretarias da Presidência da República e dos Comandos Militares do Ministério da Defesa, indicados pelos respectivos titulares122.

No plano governamental não federal, são integrantes do CONAMA: a) um representante de cada um dos Governos Estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos governadores; b) oito representantes dos Governos Municipais que possuam órgão ambiental estruturado e Conselho de Meio Ambiente com caráter deliberativo, sendo: b.1) um representante de cada região geográfica do País; b.2) um representante da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente - ANAMMA; b.3) dois representantes de entidades municipalistas de âmbito nacional.

De acordo com o art. 5º, VIII, do Regulamento da PNMA, com a redação dada pelo Decreto federal nº. 6.792/2009, o CONAMA teria 22 (vinte e duas) entidades representantes de trabalhadores e da sociedade civil. Nesta composição estaria incluído um representante do Conselho de Comandantes Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros.

De acordo com o conceito de sociedade civil adotado neste trabalho, o representante de Comandantes de instituições policiais não poderiam ser considerados como membros da sociedade civil.

Assim, no âmbito das “entidades de trabalhadores e sociedade civil”, existiriam vinte e um conselheiros: a) dois representantes de entidades ambientalistas de cada uma das Regiões Geográficas do País; b) um representante de entidade ambientalista de âmbito nacional; c) três representantes de associações legalmente constituídas para a defesa dos recursos naturais e do combate à poluição, de livre escolha do Presidente da República; d) um representante de entidades profissionais, de âmbito nacional, com atuação na área ambiental e de saneamento, indicado pela Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental - ABES; e) um representante de trabalhadores indicado pelas centrais sindicais e confederações de trabalhadores da área urbana (Central Única dos Trabalhadores - CUT, Força Sindical,

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Cf.: o Decreto nº. 99.274, de 6 de junho de 1990, que regulamenta a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente; o Decreto nº. 3.942, de 27 de setembro de 2001; e, também, o Decreto nº. 6.792, de 10 de março de 2009.

Confederação Geral dos Trabalhadores - CGT, Confederação Nacional dos Trabalhadores na Indústria - CNTI e Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio - CNTC), escolhido em processo coordenado pela CNTI e CNTC; f) um representante de trabalhadores da área rural, indicado pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG; g) um representante de populações tradicionais, escolhido em processo coordenado pelo Centro Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Populações Tradicionais - CNPT/IBAMA; h) um representante da comunidade indígena indicado pelo Conselho de Articulação dos Povos e Organizações Indígenas do Brasil - CAPOIB; i) um representante da comunidade científica, indicado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - SBPC; j) um representante da Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza – FBCN.

Além desses segmentos, o CONAMA conta também com oito representantes de entidades empresariais; e, ainda, um membro honorário indicado pelo Plenário.

Os conselheiros convidados são: a) um representante do Ministério Público Federal; b) um representante dos Ministérios Públicos Estaduais, indicado pelo Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais de Justiça; e c) um representante da Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da Câmara dos Deputados.

A formação complexa do CONAMA dificulta a sua classificação quanto a composição, pois esse colegiado possui uma presença maciça de conselheiros vinculados a algum ente público de alguma das três esferas federativas. Contudo, considerando o pluralismo político e o regime democrático brasileiro, dificilmente, esse conjunto de conselheiros pode ser tratado como um segmento uniforme e coeso.

Estes fatores fazem com que o CONAMA tenha uma composição mista que transita entre o “preponderantemente governamental” e o “paritário”. A discussão sobre a composição do colegiado e seus reflexos sobre a legitimidade democrática de suas decisões será aprofundada no capítulo seguinte.