A Fragmentação dos serviços ou desintegralização vertical (unbundling)

Além disso, o setor ferroviário também pode ser objeto da técnica da desintegração vertical.

Ao pensarmos em fragmentação dos serviços, estamos aludindo à separação das atividades do setor que constituem realmente um monopólio, daquelas que comportam alguma concorrência no processo de prestação do serviço. Importa na segmentação dos serviços públicos. A análise de cada uma dessas etapas nos mostra que nem todas as fases de prestação de determinado serviço público precisa continuar sendo prestado em regime monopolístico, para garantir a geração de bem estar social esperada. Mais, entendeu-se que com o parcelamento da atividade haveria a possibilidade de maximizar a obtenção de excedentes à sociedade.120

O que se verifica, em termos práticos é que a desagregação vertical incorre na separação da atividade de gestão da infraestrutura da atividade de prestação dos serviços. De acordo com ALEXANDRE NESTER, é justamente na prestação dos serviços desenvolvidos naquela infraestrutura que se verifica a possibilidade de competição, de modo que, para o autor, o modelo ideal configura-se nos seguintes termos: “uma empresa gerindo a infraestrutura (sem prestar serviços a ela inerentes) e várias empresas concorrendo nos segmentos dos serviços que são ofertados com base nessa infraestrutura.” Completa o raciocínio exemplificando que nas ferrovias “pode ocorrer desagregação entre a titularidade e a exploração das composições de vagões, as vias férreas, os terminais, os serviços de assistência, etc.”121

O mesmo autor ainda ressalta que existem três formas de promoção de desverticalização: (i) pela desagregação contábil; ainda que distintas as fases da atividade, adota-se uma contabilidade distinta para cada, para garantir mínima transparência, especialmente em relação à inexistência de subsídios cruzados; (ii) pela desagregação jurídica; nesse modelo é vedada a exploração em diferentes segmentos de um mesmo setor

119 _{Id., p. 662.} 120

RIBEIRO, op., cit., p. 133.

pela mesma pessoa jurídica – importará, também, na desagregação contábil, mas não impedirá que um mesmo grupo econômico, por meio de diferentes personalidades jurídicas, atue nos diferentes segmentos; e (iii) pela desagregação societária (ou acionária); essa visando que um mesmo grupo econômico detenha as diferentes fases da atividade econômica.

Note-se, enfim, que o processo de desagregação vertical agrega dois objetivos extremamente relevantes para o estabelecimento de um ambiente concorrencial. Primeiro, propicia que o processo de concorrência instale-se com total transparência, de modo a evitar os subsídios cruzados que poderiam surgir caso a mesma empresa fosse responsável pela gestão da rede e pela prestação dos serviços (tal como ocorria, até então, no regime de monopólio). Depois, possibilita a aplicação de regimes jurídicos distintos às atividades. Assim, em se tratando de atividade competitiva, o papel regulador do Estado será destinado a recriar o mercado e defender as liberdades a ele inerentes: liberdade de entrada no mercado (mediante autorização, não mais concessão), liberdade de acesso ao mercado (acesso à rede sobre a qual a atividade se desenvolve), liberdade de contratação e formação competitiva de preços (para operar de acordo com os princípios comerciais) e, por fim, liberdade de retorno dos investimentos realizados.122

De todo modo, em que pese a existência de diferentes modelos de desverticalização, entendemos que a fragmentação do serviço há de vir, pelo menos, acompanhada da “dissociação da titularidade de exploração” para que a estrutura como um todo possa aproveitar os benefícios da concorrência. Se as diferentes fases de exploração estiverem nas mãos de um mesmo agente econômico, há riscos de subsídio cruzado.123

122 _{NESTER, op., cit., pp. 57-59}

Ou seja, os custos da etapa competitiva seriam transferidos para a etapa monopolizada. Em termos práticos, sem a diferenciação de titularidade, possibilita-se a prática de preços irrisórios na fase em que o serviço é prestado sob o regime concorrencial, compensando a perda de lucratividade no

123 _{“Subsídio cruzado, na definição geral, é um problema porque um mercado monopolizado não regulado gera}

ganhos que podem ser realocados em outros mercados: serviços monopolísticos rentáveis podem ser usados para diminuir os preços de outro serviço que não é monopolizado, causando concorrência desleal no segundo mercado. (...) O subsídio cruzado não é verificado, principalmente, entre os serviços rentáveis, mas de um que é rentável para outro serviço que não é rentável, mas que é mantido por razões outras que não aquela da racionalidade empresarial. Na verdade, além dos serviços de mercado, cujos custos de funcionamento são cobertos pelas receitas do próprio mercado, e serviços sociais, os quais as receitas incluem também subsídios, há um terceiro segmento ‘escondido’. É o segmento de perda de serviços de mercado, i. e. aqueles negócios ferroviários cujas receitas de mercado não cobrem seus custos e cuja existência só é possível através de ‘subsídios’ ocultos, provenientes de outros segmentos de mercados e outros serviços. Esse fenômeno é tipicamente verificado no segmento de longa distância” (tradução livre) BERIA, Paolo; QUINET, Emile; de RUS, Gines; SCHULX, Carola. A comparison of rail liberalisation levels across four European countries. Artigo apresentado na 12º World Conference on Transport Research – WCTR, Jul./2010, Lisboa, Portugal. (MPRA Paper No. 29142, posted 25. February 2011) Disponível em: http://mpra.ub.uni-muenchen.de/29142 Acesso em: 17.09.2013

segmento monopolizado; anulando os benefícios oriundos da competição.124 Não se descarta a possibilidade de o regulador estabelecer teto tarifário para a atividade que não se encaixa no regime de competição, entretanto, o risco do subsidio cruzado apenas se inverte e o que será verificado é a compensação da perda de lucratividade imposta pelo teto tarifário via aqueles serviços prestados sob regime de concorrência.

124 _{RIBEIRO, op., cit., p. 133.}