CAPÍTULO 1: ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.5 A GESTÃO PÚBLICA
A Gestão Pública compreende, lato sensu, toda a atividade de administração da coisa pública, seja por pessoas coletivas de direito público e ou privado, ou por pessoas singulares na relação ao que é
146 Cfr., PAULO NOGUEIRA DA COSTA, O tribunal de contas e a boa governança - contributo para uma reforma do controlo financeiro externo em Portugal, Almedina, Coimbra, 2014, p. 57 designados por critérios da economia, eficiência e eficácia.
147 Cfr., PAULO NOGUEIRA DA COSTA, O tribunal de contas e a boa governança, contributo para uma reforma do controlo financeiro externo em Portugal. Almedina, Coimbra, 2014, p. 57.
148 Cfr., PAULO NOGUEIRA DA COSTA, O tribunal de contas e a boa governança - contributo para uma reforma do controlo financeiro externo em Portugal, Almedina, Coimbra, 2014, p. 27.
149 Cfr., Lei nº 98/97, de 26 de agosto que desenvolveu e confirmou a Lei nº 14/96, de 20 de abril.
150 Cfr., CARLOS MORENO, Finanças públicas, gestão e controlo dos dinheiros públicos, UAL, Lisboa, 2000, p. 270.
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público151, de igual modo visa precisamente a satisfação do interesse público, em conformidade com a ordem jurídica, analisando corretamente todos os interesses consideráveis e dignos de proteção152.
A crescente complexidade das sociedades democráticas e do desenvolvimento da economia, nomeadamente o peso fiscal e normativo da máquina administrativa, a mudança das expectativas dos cidadãos, os constantes desempenhos da escolha política, por parte dos cidadãos e a concordância das diferenças e da regulação laboral, influenciaram, o conceito e a estrutura da administração ou gestão pública direcionada pela racionalidade gestionária e por valores de eficiência, de eficácia e economia153. Na mesma linha, o desenvolvimento e as acentuadas alterações num contexto económico difícil, assim como o amadurecimento do Estado de bem-estar social, e as alterações demográficas, estiveram na origem de grandes reformas. Reformas, estas, que mudaram a direção na Administração Pública, com consequências nos princípios tradicionais e valores que a caracterizavam até então. A experiência de reforma nos países anglo-saxónicos e a difusão desta experiência para outros países, estiveram na causa de mudanças nos princípios tradicionais e valores. Da mesma forma, a procura urgente de um modelo de gestão que respondesse aos problemas emergentes da Administração, protegendo os seus valores e princípios, entre outros está na gênese do desenvolvimento de uma nova abordagem à gestão pública154, dando origem a um novo modelo de New Public Management 155.
Desde logo, dois grandes modelos que influenciaram a estruturação da AP após os anos 80: Teoria da Escolha Pública156: sublinha a importância da centralização, coordenação, controlo pelo poder político. O Modelo Gestionário ou Manageralismo / “new public management“157: insiste na
151 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, Estudos de administração e finanças públicas, Almedina Coimbra, 2014, p. 414. 152 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, Estudos de administração e finanças públicas, Almedina Coimbra, 2014, p. 421. 153 Cfr., JUAN MOZZICAFREDDO E CARLA GOUVEIA, “Contextos e étapas de reforma na administração pública
em Portugal”, in Projetos de inovação na gestão pública, JUAN MOZZICAFREDDO E JOÃO SALIS GOMES, 2011, p. 7.
154 Cfr., JOAQUIM F. F. ESTEVES ARAUJO, “Da nova gestão gública à nova governação pública: pressões emergentes na administração pública”, In Handbook de administração pública MADUREIRA e ASENSIO, 2013 pp. 91. (OSBORNE 2010).
155 Cfr., JOAQUIM F. F. ESTEVES DE ARAUJO, “Da nova gestão pública à governação pública: pressões emergentes na administração pública”, In Handbook de administração pública MADUREIRA e ASENSIO, 2013, p. 91. Para estas mudanças foi decisivo, a vontade política dos governos, e a influencia das ideias de economistas neoliberais e da literatura da gestão do setor privado (HOOD, 1991, citado por ARAÚJO 2013). 156 A teoria da escola da Escolha Pública, assenta na ideia de que a crise tem a ver com o alargamento de funções
do Estado, pelo que é preciso emagrecê-lo, como tal as políticas sociais serem entregues à iniciativa privada 157 O new public management defende a ideia de que tudo o que é publico é ineficiente, e devem adotar-se
processos, modelos e técnicos de gestão privada. Cfr., J. A. O. ROCHA, Quadro geral da evolução da gestão de recursos humanos na administração pública. Conferência no ISCAL, Lisboa, 2005, p. 8.
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descentralização, delegação e desregulação158. Por sua vez, a solução pelos gestores profissionais (gestionário) agrada aos políticos. E o Manageralismo159 a década de 90 em Portugal, a crença de que a gestão privada é superior à gestão pública. As perspetivas na década de 90, ou seja, constata-se uma tendência para o mercado e para o individualismo, assim como para os princípios da eficiência e da eficácia, o Estado procura distribuir menos e redistribuir mais, ou seja, reduzir a função de empresário160. O Estado por um lado diminui algumas das suas tarefas em determinados domínios, por outro lado, apesar da sua diminuição global do seu intervencionismo, contínua cada vez mais, para formas tipicamente privadas de atuação, nomeadamente a descentralização, desconcentrando, inventando novas formas de organização, dando lugar a novos entes de direito público com maior ou menor autonomia jurídica, patrimonial e financeira161. Decorrente do contexto, a Administração Pública adota novas formas jurídico-privadas (reguladas pelo direito privado) e mistas (regidas em parte, pelo direito privado e noutra pelo público) de organização para poder estar presente, em todo o lado.
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Hood (1996) citado por Rocha (2005), refere que o new public management caracteriza-se: pela gestão profissional, explicitação das medidas de performance, foco nos resultados, separação das grandes unidades administrativas, competição entre agências, o uso de práticas de gestão empresarial, a insistência em fazer mais com menos dinheiro162.
Por seu lado, a importância que a Gestão Pública assumiu no âmbito da Administração Pública e a necessidade de proporcionar aos gestores públicos maior autonomia e flexibilidade, conduziram à transferência de atividades controladas diretamente pelo governo para organizações com autonomia, às denominadas agências e a contratualização da prestação de serviços163.
158 Cfr., J. A. O. ROCHA, Quadro geral da evolução da gestão de recursos humanos na administração pública. Conferência no ISCAL, Lisboa, 2005, p. 6.
159 Que insiste na necessidade de substituir a burocracia pelos princípios de gestão. Aucoin, 1990 citado por J. A. O. ROCHA, “Mudança do Estado de mudança da administração pública: a história duma disciplina”, in Handbook de administração pública, MADUREIRA e ASENSIO, Ina Editora, 2013, p. 82.
160 Cfr., CARLOS MORENO, O sistema nacional de controlo financeiro-subsídios para a sua apreensão crítica. Ed. UAL, Lisboa, 1997, pp. 34 e 35.
161 Cfr., ISABEL C. M. FONSECA, Direito da organização administrativa, roteiro prático, Almedina, 2012, pp. 20 e 21.
162 Cfr., J. A. O. ROCHA, Quadro geral da evolução da gestão de recursos humanos na administração pública, Conferência no Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa (ISCAL), Lisboa 2005, p. 10. 163 Cfr., JOAQUIM F. F. ESTEVES ARAÚJO, “Da nova gestão pública à nova governação: pressões emergentes na
administração pública”, in Handbook de administração pública, MADUREIRA e ASENSIO, Ina Editora, 2013, p. 93. Araújo 1998, 2002; Peters, 2010 Araújo 2013, p. 93.
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Por outro lado, os contribuintes que fartos de serem privados, de uma fatia cada vez maior do seu património, exigem da gestão pública eficiência, eficácia e economia, numa palavra, racionalidade nos gastos públicos164.
164 Cfr., JOAQUIM F. F. ESTEVES ARAÚJO, “Da nova gestão pública à nova governação: pressões emergentes na
administração pública”, in Handbook de administração pública, MADUREIRA e ASENSIO, Ina Editora, 2013, p. 92.
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CAPÍTULO 2. O TRIBUNAL DE CONTAS E A ATIVIDADE DE CONTROLO