CAPÍTULO 3. A CONTA GERAL DO ESTADO, AS ÊNFASES, E AS RECOMENDAÇÕES DO
3.2 A NATUREZA DAS ÊNFASES E RECOMENDAÇÕES
Etimologicamente, recomendação vem do latim – Commendare, recommendare, significando ato de recomendar, que significa encarregar alguém de incumbir, alguém de confiar a alguém (uma missão), apontar como bom, pedir ou exigir todo o cuidado de alguém para advertir, aconselhar, tornar merecedor de acatamento358. Focando-nos, apenas na atividade do Tribunal de Contas e na sua aplicação sobre a atividade administrativa e financeira das entidades perante o seu controlo, Tavares vai mais longe, diz que a recomendação do Tribunal de Contas é um ato de um órgão público, no desempenho dos seus poderes legais de controlo da legalidade, da regularidade e da gestão financeira, mediante e verificadas determinadas situações, indica/aconselha/apela/exorta os órgãos controlados a seguir determinada via em ordem a suprir ou corrigir as mesmas ou evitar o seu registo no futuro359. Assim sendo, as
356 Cfr., art. 41º, nº 2 da Lei nº 98/97, de 26 de agosto.
357 Cfr., Manual de Auditoria Princípios Fundamentais do Tribunal de Contas. Os parágrafos de ênfase não são adequados para suprir faltas de esclarecimentos ou de informações no relato financeiro, nem são uma alternativa ou substituto de um juízo favorável com reservas, p. 107. Dispónível em https://www.tcontas.pt/pt- pt/NormasOrientacoes/ManuaisTC/Documents/mapf_20161107.pdf [Consultado em 5-11-2019].
358 Cfr., ADRIANO MOREIRA, “Conceitos operacionais”, in Polis, vol. I, Ed. Verbo, 1983. Págs. 1062-1063. FERREIRA, Silvestre Pinheiro, Prelecções, Ed. IN-CM, Lisboa, 1996. Pág.43. Citado por TAVARES, José F.F. “Reflexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas”. In Separata de estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, p. 722.
359 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, “Reflexões sore o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas”, in Separata de estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, p. 723.
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recomendações do Tribunal de Contas auxiliam para garantir, assegurar e contribuir para o melhor exercício da atividade administrativa e financeira pública360.
De igual modo a Lei nº 98/97, de 26 de agosto, antevê, em diversos artigos, o poder de este Tribunal elaborar recomendações, no decorrer da sua atividade à AR ou ao Governo, de forma a ser supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, assim como de organização e funcionamento dos serviços361.
A natureza das recomendações é a sua essência, a sua constituição intrínseca, a sua estrutura essencial362. Como bem atestam, uma recomendação do TC não é uma decisão, também não é um parecer, é um ato de um órgão público363 contendo um juízo364 discutível, sobre determinado ato ou
situação, mas que cumpre ainda um pedido, mostra um ou vários caminhos a seguir pelo(s) seu(s) destinatário(s) , em ordem a suprir, corrigir as mesmas ou ate a evitar a sua ocorrência no futuro365.
Em segundo lugar, uma recomendação do TC é um ato de um Tribunal, o Tribunal de Contas. Não é um ato jurisdicional em que se diz o Direito e segundo o Direito, mas sim uma função que se traduz em garantir que os atos praticados no exercício dela e da sua atividade sejam ajustados aos objetivos que visam atingir e as normas e critérios a que deve obedecer366.
Assim sendo, uma recomendação do Tribunal de Contas é um ato externo de um Tribunal ( do Tribunal de Contas) corolário do desempenho da sua função de controlo, representando a sua posição sobre determinados atos ou situações referentes à atividade financeira pública que precisam de medidas corretivas e para as quais se indicam um ou mais vias, tendo em vista a melhor prossecução do interesse
360 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, “Refexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas”, in Separata de estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, p. 723.
361 Cfr., refere no n.º 3 do art. 41º da Lei 98/97, de 26 de agosto, no relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado podem ainda ser formuladas recomendações à Assembleia da República ou ao Governo.
362 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, “Reflexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas”, in Separata de estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, p. 724.
363 Órgão público tribunal de contas órgão de soberania.
364 Cfr., Manual de Auditoria Princípios Fundamentais do Tribunal de Contas, p. 106, juízo de auditoria, juízo de auditoria, expresso, claramente, num relatório escrito de auditoria, o qual inclui a respetiva fundamentação, como adequado ao tipo de auditoria. Disponível em https://www.tcontas.pt/pt- pt/NormasOrientacoes/ManuaisTC/Documents/mapf_20161107.pdf, [Consultado em 18-11-2019]
365 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, “Reflexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas”, in Separata de estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, p. 723.
366 Cfr., JOSÉ F. F. TAVARES, “Reflexões sobre o conceito, a natureza e o regime das recomendações do Tribunal de Contas”, in Separata de estudos em homenagem a Cunha Rodrigues, 2001, pp. 728-729.
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público367. Por último, as recomendações do Tribunal de Contas podem cair sobre atos e contratos368 ou sobre a organização, o funcionamento e a atividade, completamente considerados, das entidades sujeitas ao seu controlo369.
As recomendações correspondem a ordens ou instruções que os destinatários das mesmas, tem o dever de as acatar ou acolher, tendo em consideração o seu conteúdo. Por seu turno, este dever pode ou não ser cumprido, caso ocorram situações que o justifiquem, daí o dever da fundamentação, em qualquer caso haverá sempre lugar a responsabilidade, que poderá ser política, criminal, civil, social, disciplinar ou financeira370. Por sua vez, as recomendações compreendem uma maior responsabilização de todas as entidades intervenientes371. Assim sendo, as recomendações são uma forma útil e exigente do exercício do controlo, do ponto de vista de quem controla e de quem é controlado com todos as consequências positivas para os beneficiários – cidadãos, maxime, os cidadãos contribuintes372.
A tipologia das recomendações que o parecer do TC refere são: a Legalidade e regularidade, Correção dos valores apresentados na Conta, economia, eficiência e eficácia da gestão, fiabilidade dos sistemas de controlo interno e outras373.
3.3 AS ÊNFASES E AS RECOMENDAÇÕES: ESTUDO COMPARADO DA SUA EFICÁCIA