A publicação “Globalização e Desenvolvimento” foi publicada por O`Campo, secretário executivo da CEPAL nos anos 2000, e é a publicação que pauta essa década dentro da Comissão. O documento apresenta um esforço de sintetizar tudo aquilo que surgiu na década de 1990, além do esforço em obter subsídios para o problema do crescimento da região no contexto de internacionalização (VITAGLIANO, 2004).
Neste esforço, em síntese, O`Campo (2002) apresenta as recomendações da CEPAL para a América Latina, que voltam a fazer parte da agenda de desenvolvimento apresentada pela Comissão: O reforço do compromisso de ajuste fiscal do Estado e a necessidade de austeridade pública; O mantimento da estratégia de Transformação Produtiva com base nos investimentos educacionais e tecnológicos por parte do Estado;
e a reiteração do Regionalismo Aberto (VITAGLIANO, 2004).
O intuito dessas reformas propostas pela CEPAL é retomar os investimentos externos, a partir do diagnóstico de que há uma necessidade indispensável de capitais externos para promover o crescimento e desenvolvimento econômico da América Latina, atrelado à dimensão social para promover a equidade (VITAGLIANO, 2004). Aqui se mantém a perspectiva da década de 1990 de que é possível gerar transformações sociais a partir do crescimento econômico, mas que agora essa só será possível através de um processo colaborativo com os países do centro e a captação de capitais externos para promover o desenvolvimento.
O documento de 2002 também apresenta uma crítica ao protecionismo dos países centrais, principalmente no setor agrícola, que impede qualquer desenvolvimento dos países latino-americanos ao passo em que restringe o comércio internacional e torna inviável o progresso técnico da região (VITAGLIANO, 2004). Neste ponto é evidente que o progresso técnico continua um eixo central no pensamento cepalino sobre as possibilidades de desenvolvimento e crescimento latino-americano, desde a década de 1990.
Um ponto importante é a utilização dos dois termos em conjunto em seu título,
“globalização” e “desenvolvimento”, retomando o desenvolvimento como ponto central, e articulando e localizando esse desenvolvimento frente à globalização neoliberal. Mais especificamente, se trata do desenvolvimento econômico, sendo retomado como um caminho para enfrentar os problemas sociais profundos da América Latina advindos das
reformas neoliberais do Consenso de Washington, que se provou insuficiente para resolver os problemas da região na década anterior.
Tem-se também o contexto político dos anos 2000, que ficou conhecido como
“onda rosa” da América Latina. Este nome se refere a onda de governos de esquerda na América Latina, movimento que começa com a chegada de Hugo Chávez no governo da Venezuela em 1998, e segue com a chegada ao governo de candidatos de esquerda (ou centro-esquerda) na maioria dos países da América do Sul, com exceção da Colômbia, e em alguns países da América Central (SILVA, 2019).
O ponto em comum entre os governos de esquerda da onda rosa é o fato de que esses governantes chegaram ao poder em momentos de profunda crise política, social e econômica. Neste sentido, há a expressão de governos mais radicais e antissistêmicos, como os casos da Venezuela, Bolívia e Equador, e governos mais “moderados” como Brasil, Uruguai, Chile e El Salvador. Os efeitos do Consenso de Washington podem ser entendidos como uma crise de direção político-social, e permitiu avanços aos mais radicais no âmbito de reformas institucionais e no aprofundamento de instituições de democracia participativa, mas, impactou na perda de estabilidade pelas constantes mudanças, dificultou a formação de oposições fortes e formou maiorias amplas que impusessem decisões majoritárias (SILVA, 2019).
Apesar de suas diferenças, há outros pontos em comum entre esses governos. Eles recuperaram no seu discurso e na prática o Estado como um ator de intervenção e transformação social, tanto em formas mais complementares ao mercado quanto em formas menos complementares. Um foco em comum era o aumento das participações sociais por meio de novos mecanismos ou do aprofundamento de mecanismos já existentes. Em termos de política externa, este foi um momento marcado pela busca de articulações com outros países do Sul Global, com potências médias alternativas aos EUA e na criação de mecanismos de integração regional, tanto latino-americanos quanto sul-americanos e caribenhos (SILVA, 2019).
O aspecto mais importante deste período, no entanto, foram os esforços dos governos latino-americanos em reduzir a pobreza e a miséria (SILVA, 2019). Neste ponto, é interessante observar como a CEPAL passa a refletir o contexto político, econômico e social dos países. Tanto na década de 1990 como nos anos 2000, o discurso cepalino reflete os contextos regionais, e neste período tem um foco na questão social, justamente por ser o principal campo de atuação dos governos da onda rosa deste período.
Talvez em uma tentativa de se resgatar sua influência dos anos iniciais, mas em um
movimento distinto. Se em seus anos iniciais a CEPAL detinha protagonismo na difusão de políticas e estratégias para a América Latina, agora esse protagonismo é muito mais dos governos e Estados nacionais, com papel coadjuvante da CEPAL em absorver essas dinâmicas em suas publicações.
Para além, apesar do desenvolvimento voltar ao foco da CEPAL durante a década de 2000, aqui o cunho industrialista das décadas passadas não se repete na atuação de fato dos governos do ciclo rosa. Os governos da região avançaram na re-primarização das economias, com mais controle sobre as commodities pelo Estado, baseados na ideia de desenvolvimento através das exportações (SILVA, 2019).
No documento de 2002, a CEPAL aponta que seria necessário controlar a
“irracionalidade” dos mercados através do fortalecimento de instituições supranacionais de gerenciamento, e que a crise na região seria amenizada através deste contexto na globalização. As recomendações para a ação dos Estados nacionais no documento se restringem às estratégias nacionais e regionais de desenvolvimento, englobando temas como investimentos na educação, na produção tecnológica, na saúde e na infraestrutura.
Também é neste contexto que a Comissão retoma o regionalismo aberto. Atribuindo ao Estado o papel de buscar políticas que incentivem o desenvolvimento social, e que se criem estruturas de desenvolvimento tecnológico e científico integradas a seus vizinhos regionais como uma estratégia de inserção internacional. (VITAGLIANO, 2004).
Neste contexto, caberia ao Estado lidar com o desenvolvimento regional, mas destaca-se a impossibilidade de atuação dos mesmos frente às imposições internacionais, reconhecendo que o mercado global adquiriu um nível de abertura financeira e produtiva na qual não há possibilidades alternativas para a América Latina, destacando a redução no poder político dos Estados latino-americanos frente à essas dinâmicas no cenário internacional. Diante do cenário onde há uma limitação no papel do Estado frente aos fluxos internacionais e as falhas do mercado em promover o desenvolvimento, a CEPAL afirma que seria necessario alcançar maior normatização da economia internacional, e o fortalecimento de agências multilaterais acompanhado de regras de circulação de mercadorias e capitais, reduzindo as vulnerabilidades latino-americanas (VITAGLIANO, 2004).
A mudança no âmbito político e ideológico para um curso à esquerda trouxe de volta o debate sobre as ideias desenvolvimentistas com o que foi chamado de
“neodesenvolvimentismo”, ou “novo desenvolvimentismo”9 onde os governos passam a apoiar a integração regional em oposição ao intervencionismo americano (MILANI, 2017), em contraponto com o antigo nacional-desenvolvimentismo da região.
Faz-se necessário, portanto, resgatar alguns conceitos acerca do desenvolvimento na ortodoxia neoliberal e o nacional-desenvolvimentismo, para se entender o novo-desenvolvimentismo da década de 2000. O Estado neoliberal é o sistema político do liberalismo econômico, é o Estado que busca ser mínimo frente a economia, que não deve interferir nos fluxos econômicos pois em sua concepção o mercado é uma ferramenta mais eficaz de alocação de recursos e de promover o desenvolvimento na sociedade. O Estado nacional-desenvolvimentista, presente nas décadas de 1950-1980 na América Latina, é um Estado que intervém diretamente na economia, com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico. O Estado desenvolvimentista é nacionalista em termos econômicos por pressupor a existência da dependência econômica em relação aos países do centro, que é entendido como um obstáculo ao crescimento uma vez que leva os países em desenvolvimento a aceitarem reformas e políticas que não atendem os interesses nacionais, como já explorado anteriormente (BRESSER-PEREIRA, 2019).
O Estado desenvolvimentista e nacionalista latino-americano entrou em crise com as medidas neoliberais, e abriu espaço para o surgimento do novo-desenvolvimentismo como alternativa à essas questões na década de 2000. O Estado novo-desenvolvimentista continua a se basear nas ideias keynesianas, mas agora enriquecido por novos modelos econômicos. O papel estratégico do Estado abrange a priorização do desenvolvimento econômico, a taxa de câmbio competitiva, a responsabilidade fiscal e o aumento da carga tributária para viabilizar maiores gastos sociais. O aumento dos gastos sociais é indispensável para esse Estado novo-desenvolvimentista (BRESSER-PEREIRA, 2019).
O novo desenvolvimentismo, portanto, é o termo usado por Bresser (2019) para descrever este novo momento do desenvolvimentismo latino-americano da década de 2000. Este consiste em uma estratégia de desenvolvimento frente à globalização, que tem foco na defesa de políticas internas do lado da oferta, como educação, ciência e tecnologia, e a política industrial. Neste novo formato, o Estado perde o papel de produtor que detinha no estruturalismo, agora seu papel concentra-se no campo econômico, para evitar a armadilha macroeconômica dos altos juros e do cambio apreciado. Para além,
9 Termo utilizado por Bresser-Pereira (2019) em: “Novo Desenvolvimentismo – um segundo momento do estruturalismo latino-americano”
caberia ao Estado garantir uma poupança pública para que seja possível permitir os investimentos do setor privado (BRESSER-PEREIRA, 2019).
O novo desenvolvimentismo é um contraponto á ortodoxia neoliberal. Enquanto que para o neoliberalismo o único objetivo do Estado em relação à política monetária é controlar a inflação, o novo desenvolvimentismo defende adicionalmente que as taxas de câmbio sejam mantidas de forma competitiva, para alcançar um equilíbrio industrial e evitar crises na balança de pagamentos. Para além, em relação a políticas de salário e de renda, enquanto a ortodoxia neoliberal visa flexibilizar o mercado de trabalho, que acarreta em uma baixa nos salários, o novo desenvolvimentismo defende políticas de salário e de renda na direção de uma compensação frente ao crescimento da produtividade (BRESSER-PEREIRA, 2019).
Desta forma, além da atuação do Estado como um facilitador para oportunidades de investimento, conceito já presente desde a década de 1990, deve também aumentar a eficiência de seu gasto na área de serviços sociais e culturais, para obter recursos sem aumentar a carga tributária, não concorrendo com os investimentos privados, mas o complementando (BRESSER-PEREIRA, 2019).
De fato, na década de 2000 é evidente as contribuições dos governos da onda rosa para o contexto social. Motivados pelos custos sociais advindos do Consenso de Washington, que elevou os níveis de pobreza da população durante a década de 1990, a região apresentou uma diminuição nos indicadores de pobreza (representatividade da população que vive com menos de $1,90 ao dia) através das políticas sociais dos anos 2000, como evidente no gráfico 1 abaixo.
Gráfico 1 – Índice de Pobreza na América Latina (- $1,90 ao dia, % da população)
Fonte: Banco Mundial ( https://data.worldbank.org/ )
No contexto da década de 2000 o enfoque dado ao regionalismo aberto e a integração regional é evidente nos documentos da CEPAL. Segundo a Comissão, o conjunto do sistema econômico e institucional nacional ganhariam através da integração regional, como no campo de infraestrutura onde o estímulo das ações conjuntas entre as nações latino-americanas traria ganhos econômicos conjuntos. Entretanto, o documento de 2002 não apresenta um estudo sobre o impacto dessa abertura em temas como emprego, investimento estatal e a capacidade nacional para lidar com problemas sociais (VITAGLIANO, 2004).
Para além, o documento não apresenta uma posição crítica a liberalização, esta é tratada como um fato consumado, e a internacionalização ainda é defendida como uma contribuição para os mercados internos latino-americanos, com a diferença que agora deveria ocorrer em fases, sendo a primeira através da integração latino-americana e depois entre o bloco e os países externos. Neste contexto, é defendido, em última instância, a liberalização dos mercados, e a integração regional serviria como um apoio, e um processo complementar à inserção da região na economia globalizada. A integração regional é um caminho para se atingir um melhor posicionamento na economia
internacional neoliberal, que é o objetivo final proposto pela CEPAL através do regionalismo aberto (VITAGLIANO, 2004).
Assim, a liberalização e a abertura da economia para o processo de internacionalização frente a globalização passaram a ser uma estratégia recomendada pela CEPAL, sem uma avaliação dos impactos sociais de tal movimentação (VITAGLIANO, 2004), o que vai, inclusive, contra toda elaboração das décadas anteriores da CEPAL onde a internacionalização representava um problema pois sufocaria as capacidades de desenvolvimento da região.
Neste ponto, é importante resgatar a elaboração de Fajnzylber da década de 1990 sobre a transformação produtiva com equidade. Essa transformação seria um projeto de longo prazo, enquanto que o resultado da internacionalização é rápido e a curto prazo, e impacta nas relações de dependência tanto nos âmbitos financeiro e comercial, quanto até mesmo na inovação tecnológica. Diferente do proposto pela Comissão, o projeto de regionalismo aberto na realidade conflita com as possibilidades de desenvolvimento interdependente, e condiciona a América Latina a uma situação de maior fragilidade frente às economias externas (VITAGLIANO, 2004).
Tem-se, portanto, a retomada da CEPAL pelo discurso desenvolvimentista, mesmo que sob outra perspectiva do que a industrialista das suas primeiras décadas, e diversas novas recomendações voltadas a integração regional como uma estratégia para a inserção do bloco latino-americano na economia globalizada. Em relação à integração regional é possível identificar um certo resgate nas raízes da CEPAL. Desde sua fundação foi responsável por pensar e esquematizar formas de atuação coletiva entre as nações latino-americanas, e, mesmo com seu caráter passível de críticas em relação ao regionalismo aberto como estratégia, é visível a retomada do conceito de integração histórico da região proposto pela CEPAL.
Ainda na década de 2000, após várias reformas advindas da consolidação do Consenso de Washington, esses ajustes se provaram insuficientes em termos de políticas públicas e de estabilidade macroeconômica. Isso se deu devido à ausência de uma relação direta entre as reformas pró-mercado e a facilidade de investimentos externos (como era proposto pelo Consenso de Washington), a instabilidade dos fluxos de capitais que era apoiada através das desregulamentações nacionais (que supostamente seriam atrativos para os investimentos externos), e o risco de contágio das crises monetárias (baseadas em precipitações dos mercados quanto aos riscos econômicos) (VITAGLIANO, 2004).
Neste cenário de fracasso nos resultados esperados pelo Consenso de Washington, a CEPAL passou a repensar a forma na qual recomendava as nações latino-americanas a ingressarem no processo de globalização, alinhada às medidas de abertura econômica de cunho neoliberal. A CEPAL passa a adotar uma posição de que as reformas deveriam passar por novas fases que aplicassem sobre as instituições econômicas preocupações como a desigualdade, a partir do reconhecimento de que as primeiras reformas não foram eficientes para combater de forma satisfatória a pobreza e as desigualdades (VITAGLIANO, 2004).
É importante pontuar que as reformas do Consenso de Washington agravaram os problemas sociais da América Latina, mas que esses problemas são anteriores às reformas e não um resultado direto de suas implementações. Apesar das reformas não serem capazes de resolver esses problemas sociais, por outro lado conseguiram em certa medida criar condições para a produção industrial e recuperaram alguma confiabilidade do mercado em relação a região latino-americana (VITAGLIANO, 2004).
Outro resultado do Consenso de Washington na década de 2000 foi a ampliação da importância do setor privado. As decisões tomadas no âmbito do mercado se tornaram mais relevantes e abrangentes, atingindo tópicos que extrapolam o âmbito econômico.
Era esperado que o mercado assumisse funções que antes eram atribuições exclusivas dos Estados a partir do entendimento que o Estado era ineficiente e demasiado burocrático, portanto, essa flexibilização permitiu que o setor privado ficasse responsável por atender diversas demandas, mas, a lógica do mercado visa atender oportunidades de lucros, deixando sem atendimento algumas regiões que não seriam vantajosas em termos econômicos (VITAGLIANO, 2004).
Sobre este ponto, cabe-se a análise da CEPAL quanto a atuação privada em serviços anteriormente públicos. Segundo o documento de 2002, o Estado deveria atuar em políticas públicas em regiões mais pobres, enquanto que o setor privado atuaria em locais com renda mais elevada. É evidente o posicionamento da CEPAL que não trata mais a esfera pública e privada como conflitantes ou opostas, mas faz um esforço em mapear a necessidade de intermediação entre as duas esferas, a partir do reconhecimento de ambas possuem falhas, e aponta para a necessidade de se intermediar as relações entre elas (VITAGLIANO, 2004).
Essas concepções se distanciam bruscamente da posição da CEPAL na década de 1970 que classificou a participação privada na estrutura produtiva nacional como perversa, visto todo o contexto das empresas transnacionais americanas no processo de
substituição de importações da década de 1950 e 1960, que permitiu com que o setor privado participasse de tal forma nas economias nacionais a ponto de se permanecer em lucro mesmo em uma crise econômica, e de não ser efetivo para captar os frutos do progresso técnico, gerando uma nova forma de heterogeneidade estrutural, como explicado por Aníbal Pinto (1970), e evidenciando os contrastes entre esses períodos e as elaborações da CEPAL. As mudanças do cenário internacional frente ao neoliberalismo parecem ter convencido a Comissão de que é um movimento inevitável, levando-a a se repensar formas de minimizar os impactos da presença privada na estrutura produtiva estatal, uma vez que esta é inevitável, mas deixando de lado todo o aparato teórico em torno da presença privada em funções tradicionalmente dos Estados.
Por fim, o documento de 2004 se difere dos documentos anteriores da CEPAL ao embarcar uma multiplicidade de temas e preocupação das próprias Nações Unidas. O enfoque econômico das décadas anteriores agora é diminuído e abre espaço para temas sociais como direitos humanos, mulheres, meio ambiente, cidadania e trabalho infantil.
Essa mudança não significa que a CEPAL tenha perdido seu enfoque econômico, mas deu um enfoque mais diversificado em seus documentos a partir da década de 2000, que se consolida ainda mais na década de 2010.
A proposta consolidada pela CEPAL no documento de 2002 é justamente um diagnóstico globalizante, que, a partir da definição de bens públicos universais, os Estados e organizações internacionais se esforçariam para reduzir as assimetrias existentes entre as regiões. Portanto, a posição anterior da CEPAL que compunha uma proposta de planificação nacional para os países latino-americanos, agora “defende como prioritária uma ordem global universalizante em que são submetidos não apenas os países em desenvolvimento da América Latina, como também os países desenvolvidos”
(VITAGLIANO, 2004, p. 248).
A saída para o problema da vulnerabilidade externa dos países da América Latina deixa de ser uma questão tratada em âmbito nacional, agora, a CEPAL entende que a saída é justamente através de uma resposta pactuada no âmbito supranacional. A estratégia de internacionalização ganhou espaço nas análises da CEPAL, e evidencia os limites da ação estatal frente às dinâmicas e fluxos do mercado global, e a mudança de concepção de um desenvolvimento de dentro para fora, agora de fora para dentro, que é o cerne da mudança das décadas anteriores para os anos 2000.
Portanto, retomemos a Tabela 1, agora adaptada na Tabela 3 com os preceitos da década de 2000, para sintetizar o pensamento cepalino da década em visão comparativa com as décadas anteriores.
Tabela 3: Síntese dos elementos analíticos que compõem o pensamento da CEPAL – Atualizado com a década de 2000
Fonte: Adaptado de Bielschowsky (1998)
É possível observar o deslocamento dos anos 1990 para os anos 2000 evidenciado nesta sessão principalmente visto os efeitos da consolidação do Consenso de Washington.
O fato é que se havia uma esperança otimista em relação a conciliação das reformas promovidas com uma transformação produtiva que promovesse equidade na década de 1990, e, com o fracasso das medidas neoliberais no sentido de diminuir a vulnerabilidade externa e promover crescimento, tem-se uma nova abordagem voltada às políticas sociais, e a percepção de que a relação entre o Estado e o setor privado estrangeiro é inevitável, mas que é necessário balancear a ação desses dois atores no âmbito social.
Período Principais Conceitos - Cenário Internacional Condições Estruturais Internas Ação Estatal 1948 - 1950 Deterioração dos termos de troca; Desequilíbrio
Estrutural; Integração Regional Industrialização para
Substituição de Importações; Conduzir políticas para a industrialização 1960 Redução da Vulnerabilidade Externa; Reformas
para desobstruir a Industrialização
Heterogeneidade Estrutural; Reformar para viabilizar a industrialização e o progresso técnico
1970 Teoria da Dependência; Insuficiência das exportações
Estilos de desenvolvimento, estruturas produtivas e distributivas; Industrialização que combine o mercado interno
e o esforço exportador;
Viabilizar um estilo de desenvolvimento que leve à homogenidade social; Fortalecimento
das exportações industriais
1980 Asfixia Financeira; Elevada Dívida Externa;
Década Perdida
Ajuste com crescimento;
Oposição aos choques advindos dos ajustes; Reformas
produtivas
Renegociar a dívida externa para promover ajustes com crescimento 1990 Especialização exportadora ineficaz;
Vulnerabilidade do setor produtivo frente às dinâmicas financeiras
Dificuldades para uma transformação produtiva e
social eficaz
Executar políticas para fortalecer a transformação produtiva com
equidade
2000
Pacto supranacional para redução das vulnerabilidades latino-americanas;
Investimentos externos como necessidade para promover o desenvolvimento
Crise social-política; Onda Rosa de governos latino-americanos;
Integração Regional
Facilitador para oportunidades de investimento estrangeiro; Aumento de eficiência em gastos sociais; Papel
de complementariedade ao setor privado nas capacidades produtivas