SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO
3.1.3 A implantação dos Regimes Próprios de Previdência Social
No Brasil existem aproximadamente 2.236 Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) que integram a União, Estados, municípios e Distrito Federal com 9 milhões de segurados, sendo 6 milhões de servidores ativos e 3 milhões de aposentados e pensionistas. Neste sentido, os regimes próprios são instituídos e organizados pelos respectivos entes federativos de acordo com as normas estabelecidas na Lei nº 9.717/199823, que iniciou a regulamentação destes regimes (BRASIL, 2012).
Desse modo, a lei 9.717/1998 estabelece alguns princípios para um servidor se enquadrar nos RPPS. Entretanto, se o trabalhador público possuir as características exemplificadas nos itens abaixo automaticamente pertence ao RGPS, os quais são assegurados pelas Leis nº 8.212/91 e lei 8.213/91:
Ocupar exclusivamente cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
Ocupar emprego público, ou seja, que é contratado sob o regime da legislação trabalhista (CLT);
Contratado por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do inciso IX do artigo 37 da Constituição Federal;
Agente político que encontra-se no exercício de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não seja vinculado a regime próprio na condição de servidor titular de cargo efetivo;
Aposentado e volta à ativa no serviço público, quer por meio de cargo em comissão de livre nomeação e exoneração ou por meio de função temporária ou de emprego público;
Servidor público estável, mas não é ocupante de cargo efetivo que concedeu estabilidade a todo servidor público civil da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que se encontravam em exercício em 5/10/1988 há pelo menos cinco anos continuados e que não haviam sido admitidos por concurso público;
23 LEI Nº 9.717/1998: Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial (BRASIL, 1998).
Servidor público, mas não é estável que não tinha cinco anos de exercício continuado antes de 5/10/1988 quando começou a vigorar a Constituição.
Para os Municípios possuírem um Regime Próprio de Previdência Social para seus servidores é necessário que tenham receita diretamente arrecadada ampliada superior à receita proveniente de transferências constitucionais da União. A única exceção é para aqueles municípios que já tenham constituído regime próprio antes da publicação da Lei nº 9.717/1998. Além disso, a partir de 1º de janeiro de 2002, a contribuição do município não poderá ser superior ao dobro do total de contribuição dos segurados e a despesa líquida com pessoal inativo e pensionista somados não poderá ultrapassar doze por cento da receita corrente líquida24. A partir da efetivação da lei citada acima sempre que a despesa acumulada descumprir os limites estipulado, não poderá ocorrer quaisquer revisões, reajustes ou adequações de proventos e pensões que impliquem aumento de despesas, antes que seja regularizada a situação. Os municípios deverão ao fim de cada exercício ajustar seus planos de benefícios e custeio de modo a retornar a esses limites no exercício subsequente (MORAES, 2001).
A partir da instituição do regime próprio os servidores titulares de cargos efetivos são migrados para o Sistema dos RGPS e afastados do RPPS. Outra mudança com a lei 9717/1998 é que a gestão dos regimes próprios era ausente de uma lógica financeira e atuarial- este tema será abordado no capítulo 4 com maior rigor. Os regimes eram apêndices da política de pessoal dos entes federados. Por outro lado, havia uma ausência de critérios que garantissem a viabilidade e sustentabilidade financeira dos RPPS, o que ocasionava despesas com aposentados e pensionistas, comprometendo cada vez mais o gasto com pessoal. Em outras palavras, esta situação acarretou consideráveis déficits nos RPPS das três esferas de governo (CALAZANS, 2013). As estatísticas em 1998 demonstraram que o RGPS possuía um déficit financeiro de 0,7% do PIB e os RPPS - no âmbito federal, estadual e municipal -, tinha em conjunto um déficit de 3,7% do PIB (GIAMBIAGI, 2007).
Para conter as despesas onerosas foi publicado a EC 20/98, a qual representa um importante marco na legislação dos RPPS que definiu as normas para o custeio dos
24 Entende-se por despesa líquida com pessoal inativo e pensionista a diferença entre o valor da despesa
total com pessoal inativo e pensionista dos regimes próprios e o valor total de contribuições dos respectivos segurados (MORAES, 2001).
regimes, estabelecendo que os servidores deveriam participar efetivamente do financiamento do regime. Conforme o modelo abaixo representado pela Figura 2.
No ano de 2003 foi publicado a EC 41/200, acrescentando novas medidas para o custeio e concessão de benefícios com a participação de servidores inativos e pensionistas, contribuindo para a manutenção dos RPPS de seus municípios. A figura 2 demonstra as principais mudanças com a publicação da EC nº 20/98:
Figura 2- Modelo de Previdência com EC 20/98
Fonte: Moraes (2001).
Dessa forma, a citação abaixo explica esse quadro de mudanças e os motivos que levaram a institucionalização dos RPPS:
Com a reforma previdenciária de 1998 o Regime Geral e os RPPSs submeteram-se a novos paradigmas. Relativamente aos RPPSs [...] foram criadas várias regras, entre elas: necessidade de preservação do equilíbrio financeiro e atuarial, caráter contributivo, pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores nas instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de deliberação, cobertura exclusiva a servidor titular de cargo efetivo, vedação de convênio ou consórcio para pagamento de benefícios previdenciários, vinculação da receita previdenciária e vedação de contagem de tempo fictício (CALAZANS, 2013, p. 279).
O Ministério da Previdência Social tem como função orientar o desenvolvimento dos RPPS e supervisioná-los após sua instauração nos municípios através de atos normativos, cursos de capacitação para os gestores e auditoria direta e indireta dos RPPS entre outras maneiras que descreverei no decorrer desse capítulo. Contudo, o desafio dos governantes juntamente com os gestores dos RPPS, nas três esferas da Federação, é a
manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial, este é o princípio estruturante consagrado na Constituição Federal. Por outro lado, muitos RPPS não conseguem cumprir essas normas, possuindo déficit atuarial adquiridos em situações passadas relacionadas à má gestão dos recursos pelo poder público.
Os benefícios concedidos aos funcionários públicos, no Brasil, passaram por três momentos distintos, conforme demonstra Nogueira (2012) nos itens abaixo, até o marco fundador dos RPPS em 1998:
Quadro 5- Contexto da Institucionalização dos RPPS
PERÍODO EXPLICAÇÃO
Anterior à Constituição de 1988
Os benefícios eram destinados somente a uma determinada parcela dos servidores. A passagem para a inatividade já assegurava a aposentadoria, a qual era concedida a partir de uma extensão da relação de trabalho estatutária. Isto, demonstra que até 1988, não havia regras para garantir o equilíbrio entre as receitas e as despesas.
Constituição de 1988
Incentivou a expansão dos regimes próprios de previdência, mas não houve grandes inovações normativas em relação ao período anterior.
Reforma da Previdência Social de 1998
Criando um novo marco institucional, a exigência do caráter contributivo, equilíbrio financeiro e atuarial. Os regimes próprios anteriores a esse período englobavam somente uma parcela dos servidores estatutário. Isto demonstra que a quantidade de servidores municipais incorporados pelos sistemas próprios de previdência era pequena. Com a Lei nº. 9.717/1998, que estabeleceu as regras gerais para sua organização e funcionamento, foram criados 418 novos RPPS (21,9% do total). Este total representa quase 80% dos RPPS até o começo dos anos 2000.
Em 2003 foi aprovado o Parecer nº165 da Consultoria Jurídica do MPS
A partir desta data os servidores municipais efetivos possuem direito constitucional ao RPPS, passando a vigorar o regime previdenciário local, o qual não pode utilizar as normas de aposentadoria e pensão por morte da Constituição Federal, Estaduais ou de Leis Orgânicas Municipais. Porém, é necessário que o município tenha uma lei municipal distinta da Lei Orgânica (NOGUEIRA, 2012).
Fonte: Elaboração própria (dados de pesquisa).
Para Giambiagi & Além (2008), com a reforma da Previdência Social de 1998, foram realizadas quatro mudanças fundamentais listadas a seguir:
Sustentabilidade dos RPPS através do equilíbrio financeiro e atuarial. Assim, os regimes próprios se adequariam às condições financeiras e socioeconômicas presentes no Brasil à época das reformas;
Adoção de regras mais rigorosas para concessão de benefícios aos servidores públicos;
Idade mínima para aposentadoria – 60 anos para homens e 55 anos para mulheres;
Taxação em 11% dos benefícios dos servidores públicos que excedam o teto contributivo do INSS;
Aumento do teto contributivo do INSS em cerca de 30%.
As reformas previdenciárias também se estenderam para o plano financeiro, definindo dois itens importantes: 1) alocação dos recursos acumulados pelo regime, os quais podem ser distribuídos dentro do mercado financeiro em três diferentes segmentos: renda fixa, renda variável e Imobiliário, conforme a resolução do Banco Central Nº 3790/2009 e 2) foi revogada para a resolução Nº 3.922/2010 que dispõe sobre as aplicações dos recursos dos RPPS. Este tema foi detalhado no capítulo 4.
Outro tema abordado é a avaliação atuarial que possui normas estipuladas através da Portaria MPS 87/05 e MPS 403/08, definindo que as avaliações atuariais têm como objetivo assegurar a sustentabilidade dos regimes, garantindo o fluxo de receita compatível com o custo de financiamento dos benefícios. Dessa forma, as revisões precisam ser realizadas periodicamente por meio de balanços financeiros, os quais podem ser efetuadas por empresas independentes - prestadoras de serviços e consultorias financeiras - e posteriormente a prestação de contas é enviada ao Ministério da Previdência e ao Tribunal de contas, possibilitando assim, a queda do número de fraudes e inadimplência.
Segundo Moraes (2001), um sistema de previdência equilibrado do ponto de vista atuarial possui um equilíbrio entre as contribuições exigidas e os benefícios que serão pagos. Ou seja, o sistema não apenas tem que ser contributivo, mas também o valor das contribuições tem que ser em montante suficiente para fazer frente aos encargos do sistema. Por outro lado, os benefícios requeridos só podem ser concedidos quando de fato haja incapacidade para o trabalho por parte do segurado.
Assim, um sistema equilibrado do ponto de vista financeiro é um sistema em que as contribuições são suficientes para cobrir os compromissos em cada exercício. Um sistema equilibrado do ponto de vista atuarial é um sistema em que o total de seus
recursos, suas contribuições e suas reservas, são capazes de honrar todos os compromissos assumidos a médio e longo prazo. Sistemas equilibrados são uma garantia de que todos os compromissos assumidos serão cumpridos e são um elemento de segurança para os filiados. No caso da previdência dos servidores municipais, há parâmetros que definem o montante das contribuições que o município deve aportar para o sistema. O objetivo desses parâmetros é evitar um crescimento ilimitado da despesa do município com a previdência de seus servidores. Esses parâmetros têm por objetivo fazer com que os encargos do município com a previdência de seus servidores correspondam ao ônus assumido pelo empregador privado com suas contribuições para o RGPS, administrado pelo INSS (MORAES, 2001).
Pinheiro (2000) demonstra que os motivos que levaram ao desequilíbrio dos sistemas de seguridade social dos funcionários públicos estão relacionados com aqueles que surgiram no período anterior à reforma de 1998. Giambiagi & Além (2008) afirma que um fator que deve ser levado em consideração para o equilíbrio dos sistemas previdenciários não é a expectativa de vida ao nascer (utilizada pelo MPS), mas a expectativa de sobrevida ao se aposentar, implicando no consumo da receita previdenciária no período da inatividade. Por isso o modelo de seguridade social do setor público determinava que o direito à aposentadoria não se relacionava à contribuição, o que gera um desequilíbrio financeiro nos sistemas de seguridade social. Ou seja, o funcionário precisava ter somente um vínculo com o Estado e ao aposentar-se, recebia o salário de seu próprio empregador - Estado, causando um desequilíbrio financeiro para os RPPS. Isto demonstra que o aposentado, para a carteira financeira continua sendo funcionário. Em contrapartida, o mecanismo nas empresas privadas, é distinto, o custeio do benefício é responsabilidade do INSS e/ou de um Fundo de Pensão, quando este é adquirido pelo trabalhador.
Na visão de Fantinel (2002), implantar um RPPS estabelece dupla vantagem tanto para o regime próprio quanto para os servidores inscritos no sistema. O autor destaca que alguns RPPS surgiram antes de 1998, mas nos anos 2000 que houve uma maciça implantação de RPPS por todo o território nacional. As razões que se devem esse aumento é a enorme acumulação de recursos. Ou seja, este tipo de regime é baseado no sistema de capitalização financeira através das contribuições, conforme já explicamos no começo deste capítulo. Isto demonstra que os RPPS visam aplicações a longo prazo, impulsionando o seu desenvolvimento econômico que desempenham papel semelhante
aos fundos de pensão na economia nacional, os quais atuam, principalmente, como financiadoras de investimentos dentro do mercado financeiro. Ressaltamos aqui a importância dos Institutos de Previdência realizarem investimentos seguros para que futuramente consigam obter bons resultados financeiros.
Os planos econômicos dos RPPS devem manter o equilíbrio financeiro, caso contrário, "a ausência de vínculo contributivo engendra uma lógica política de ação coletiva na qual os grupos organizados atuam com vistas a adquirir benefícios concentrados, sendo que os custos são transferidos para o conjunto da sociedade e para as gerações futuras" (PINHEIRO, 2000 apud NOGUEIRA, 2012, p. 107). A citação demonstra que é necessário realizar ações pensando no coletivo, ou seja, investimentos em sistemas seguros, tornando as contribuições dos trabalhadores capitalizações capazes de sustentar a inatividade das futuras gerações, caso contrário essa geração sofrerá uma elevada carga contributiva. Além da não garantia de acesso aos mesmos benefícios que atualmente estão sendo desfrutados pelos aposentados.
Segundo Moraes (2001), os municípios devem realizar uma avaliação atuarial inicial de modo a definir como será estruturado seu regime com o intuito de identificar fatores imprevistos e corrigir eventuais distorções. Este procedimento assegura a instituição que o regime respeite critérios de segurança, garantindo sua viabilidade financeira assegurada ao longo do tempo. Na avaliação atuarial, o que se busca é assegurar ao longo do tempo um fluxo de receita que seja compatível com o custo do financiamento dos benefícios previstos. Para esse fim, é necessário levantar o perfil da população segurada, identificando a idade dos segurados, seu tempo de contribuição, sua expectativa de sobrevida e o custo de cada tipo de benefício a ser concedido pelo regime à luz destas variáveis. Isto demonstra que se utilizados os critérios citados é possível desenhar planos de benefícios consistentes e calcular qual deve ser a alíquota de contribuição dos segurados.
Contudo, na realização da avaliação atuarial inicial e na reavaliação atuarial em cada balanço por entidades independentes legalmente habilitadas, devem ser observadas as normas gerais de atuária e os parâmetros discriminados no Anexo I da Portaria nº 4.992/99, com a redação conferida pela Portaria nº 7.796/00. Assim, as demonstrações financeiras devem ser complementadas por notas explicativas e outros quadros demonstrativos necessários para definição da situação patrimonial bem como os
investimentos em imobilizações para uso ou renda devem ser corrigidos e depreciados pelos critérios adotados pelo Banco Central do Brasil (MORAES, 2001).
Os investimentos dos RPPS são fundamentados pela Resolução nº 3922/2010 do Banco Central25 e suas políticas de investimentos deverão definir a política anual de
aplicação dos recursos de forma a contemplar, no mínimo seguir os seguintes requisitos:
I - o modelo de gestão a ser adotado e, se for o caso, os critérios para a contratação de pessoas jurídicas autorizadas [...] para o exercício profissional de administração de carteiras; III - os parâmetros de rentabilidade perseguidos, que deverão buscar compatibilidade com o perfil de suas obrigações, tendo em vista a necessidade de busca e manutenção do equilíbrio financeiro e
atuarial e os limites de diversificação e concentração previstos nesta
Resolução (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2010, grifo nosso). Assim, é imprescindível que o modelo adotado pelos gestores dos Institutos de
Previdência ou qualquer outro órgão ligado aos RPPS pensem em um modelo econômico que seja sustentável a longo prazo. Para PINHEIRO (2000 apud NOGUEIRA 2012, p.108) "As distorções do sistema de seguridade social são mascaradas pela falta de transparência das contas públicas".
Para que todo o processo seja conhecido, Grün (2011) afirma que é necessária a Governança Corporativa, termo que vem se tornando conhecida em diversas esferas da atividade econômica brasileira. O autor aponta três itens pertencentes à Governança Coorporativa:
O respeito do direito dos acionistas minoritários;
A transparência nos procedimentos da empresa;
A possibilidade de aquisição do controle acionário das empresas através da compra de ações no mercado financeiro.
É justamente no item que enfatiza a transparência dos procedimentos que os RPPS devem se inserir, conforme demonstra a citação a seguir:
O sentido original de pregar por demonstrativos contábeis da situação e resultados das empresas que não encubram dados fundamentais para a avaliação do seu desempenho e de seus dirigentes. Os acionistas e analistas financeiros [no caso dos RPPS as empresas de consultorias] agentes exteriores à empresa que estariam numa posição de inferioridade estrutural relativa ao fluxo de informações relevantes sobre ela e os demonstrativos contábeis deveriam ter por função
primordial diminuir ou mesmo eliminar essa assimetria (GRÜN, 2011, p. 162).
Segundo Nogueira (2012) outro problema que atinge as contas previdenciárias públicas, em muitos países desenvolvidos e subdesenvolvidos como o Brasil, é que trabalhadores do setor público foram em geral a primeira categoria a se inserir nas CAPs, ou seja, a ter acesso a um regime de previdência social. Dessa maneira, também era pago para esses trabalhadores um generoso salário durante a inatividade que estendeu-se até os anos 1990. Os motivos para estas mudanças são que muitas empresas foram privatizadas e os novos concursos começaram a oferecer salários menores que os pagos aos trabalhadores da iniciativa privada. O autor complementa que quase todos os regimes de previdência do setor público têm requerido grandes aportes de recursos para o seu financiamento, conduzindo alguns países a empreenderem reformas com o objetivo de alcançar a sua sustentabilidade fiscal, através da unificação completa de um sistema nacional de previdência para todos os trabalhadores ou pela autonomia dos sistemas subnacionais e nacionais do setor público.
Esping-Andersen (1991) afirma que o sistema de previdenciário dos servidores públicos circunscrito por privilégios e bons salários não foi um problema exclusivo do Brasil, mas de outras Nações, sobretudo entre aquelas desenvolvidas, conforme o autor demonstra na citação a seguir ao analisar diferentes regimes de Welfare:
De especial importância nesta tradição corporativista foi a instituição de benefícios previdenciários particularmente privilegiados para o funcionalismo público (Beamten). Este foi, em parte, um meio de recompensar a lealdade ao Estado e, em parte, uma forma de demarcar o status social singularmente elevado deste grupo. O modelo corporativista com diferenciação de status deriva principalmente da tradição das antigas corporações. Os autocratas neo-absolutistas, como Bismarck, viam nesta tradição uma forma de combater os crescentes movimentos de trabalhadores (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 105).
No próximo capítulo analisaremos o papel dos sindicalistas inseridos nos conselhos dos Institutos de Previdência municipal, mapeando sua relação de força e as particularidades de cada Instituto e Sindicato estudado e a função da APEPREM - associação estudada - no auxílio à gestão dos RPPS.
4 A RELAÇÃO ENTRE OS INSTITUTOS DE PREVIDÊNCIA E OS