O processo de execução recentemente experimentou sensíveis avanços no intuito de satisfazer o interesse do credor. Com a vigência da Lei n. 11.232/2005, a execução passou a contar com novos caminhos que facilitam a realização do seu escopo, tais como o fim do processo autônomo de execução, que deu lugar à fase processual de cumprimento da sentença; liquidação de sentença como simples incidente processual anterior à fase de cumprimento (arts. 475-A a 475-H do CPC); e a possibilidade de liquidação provisória de sentença, enquanto pendente recurso (475-A,§2º).
Apesar da substancial inovação do diploma legal em análise e de sua importância na efetivação das decisões judiciais, essas regras da execução comum para entrega de quantia certa fundada em título judicial não se aplicam quando o sujeito passivo da obrigação imposta
por sentença é a Fazenda Pública. Entretanto, se a execução tem por objeto a obrigação de fazer, não fazer ou a entrega de coisa, será assegurada a tutela específica para cumprimento da obrigação em desfavor da Fazenda Pública, da mesma forma que se impõe ao particular condenado.
Tal situação se dá porque os bens públicos são dotados de impenhorabilidade e inalienabilidade, não se sujeitando às regras ordinárias de constrição patrimonial da execução comum.
A impenhorabilidade decorre do disposto no art. 100 da Constituição Federal, cuja redação deixa claro que os créditos existentes em desfavor da Fazenda Pública serão pagos conforme o sistema de precatórios ou requisição de pequeno valor. Assim, por força de norma constitucional, há uma forma específica de satisfação desses créditos, não podendo os bens públicos serem retirados da esfera de disponibilidade da administração para satisfação dos credores.
De fato, a impenhorabilidade é segurança dos administrados de que os bens públicos não sejam oferecidos como garantia para cumprimento das obrigações contraídas pela Administração junto a terceiros e venham, por conta disso, sofrer destinação posterior que altere a sua condição de instrumento para a realização do interesse público.
Já a inalienabilidade é característica dos bens públicos expressamente consignada no artigo 100 do Código Civil. Conforme redação do dispositivo, os “bens de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis enquanto conservarem a sua qualificação, na forma da lei”35
. Em outras palavras, enquanto esses bens estiverem afetados ao interesse comum do povo não poderão ser alienados.
De fato, o regime jurídico dos bens públicos visa a tutelá-los de atos de aquisição da propriedade praticados por terceiros, evitando a dilapidação patrimonial que pode ser levada a efeito maus agentes públicos comprometidos somente com a satisfação de interesses próprios. Entretanto nada impede que, observadas certas exigências legais, sejam ditos bens
35
BRASIL. Lei n. 10.406 que institui o Código Civil. Publicada no Diário Oficial em 11 de janeiro de 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/2002/L10406.htm. Acesso em 21 de maio de 2011.
alienados. Essa exceção está contida na permissão para alienação de bens públicos existente no art. 19 da Lei nº 8.666/9336
:
Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:[...]
III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão.
Dito de outra forma, norma acima transcrita traz a idéia de que observados os requisitos legais, poderá haver alienação de bens imóveis pertencentes à administração. Essa possibilidade de alienação dos bens públicos leva parte da doutrina a falar não em inalienabilidade, mas sim em “alienabilidade condicionada”37
ou “alienabilidade nos termos da lei”38
.
Seja qual for a terminologia adotada para o instituto, tanto a inalienabilidade quanto a impenhorabilidade são garantias para a realização da atividade administrativa na busca pela concretização do interesse coletivo, em face da imprescindibilidade dos bens públicos para tal. É essa a razão pela qual se faz razoável e necessária a existência de vedação à constrição patrimonial dos bens públicos pelos meios executivos ordinários, levando à adoção do sistema de precatórios.
Nesse contexto, importa delimitar o alcance da expressão “Fazenda Pública”, para que se saiba quem está sujeito à impenhorabilidade e inalienabilidade. Conforme escólio de Leonardo Jose Carneiro da Cunha39
:
O que importa deixar evidente é que o conceito de Fazenda Pública abrange a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações públicas, sendo certo que as agências executivas ou reguladoras, sobre ostentarem o matiz de autarquias especiais, integram igualmente o conceito de Fazenda Pública. À evidencia, estão excluídos do conceito de Fazenda Pública as sociedades de economia mista e as empresas públicas. Embora integrem a administração pública indireta, não ostentam a natureza de direito público, revestindo-se da condição de pessoa jurídica de direito privado, a cujo regime estão subordinadas.
36
BRASIL. Lei n. 8.6666 de 21 e julho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Publicada no
Diário Oficial em 22 de junho de 1993. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm. Acesso em 21 de maio de 2011.
37
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12.ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2005. p. 1005
38 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17.ed. São Paulo:Malheiros, 2004.
p.805.
Esses entes públicos se sujeitam ao regime dos precatórios exatamente porque se encontram sob o manto da impenhorabilidade e da inalienabilidade. Entretanto não são os únicos. É que o STF já decidiu, em julgamento que envolvia a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, que os bens das empresas públicas de direito privado prestadoras de serviço público são impenhoráveis, a elas aplicando-se por conseqüência o regime dos precatórios, diferentemente da empresas publicas exploradoras de atividade econômica, as quais se aplicam as regras de direito privado conforme mandamento do art. 173,§1º da Lei Maior40.
4.2 O Procedimento da Execução Contra a Fazenda e a Formação do