5. POLÍTICAS DE INCENTIVOS À ECONOMIA CIRCULAR
5.2. Fiscalidade e outros problemas afetados pelas políticas de incentivos
5.2.2. A Importância dos Tributos na Logística Inversa do Brasil
A via fiscal tem sido em muitos países um dos meios mais buscados para regular divergências regionais e até mesmo competitivas.
Os tributos são por vezes os maiores vilões dos mercados e impõem limites ou barreiras protecionistas que valorizam determinados bens em detrimento de outros.
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A exemplo do Canadá, no Brasil a política de incentivos fiscais seria um dos meios mais eficientes de favorecer a cadeia de Logística Inversa e por conseguinte a transição para a Economia Circular, pois a imensidão de tributos pode ser um fator diferenciador na eficácia ou não dessa transição. Utilizado como base o estudo realizado pela CNI180, que descreve os tributos atualmente
incidentes sobre as cadeias de Logística Inversa, com destaque para os tributos indiretos, se vislumbrará o quão importante é o aspecto fiscal numa Economia em busca da circularidade.
Primordialmente, a Confederação abre seu estudo invocando os pormenores do PIS/COFINS, expondo a hipótese de suspensão da incidência dos tributos nos casos de venda de sucata para empresas do regime de lucro real, o que não se aplica a empresas do SIMPLES, e a vedação de crédito por parte das empresas que adquiriram a sucata com suspensão de PIS/COFINS. Vejamos:
“Ao que tudo indica, o objetivo da suspensão seria diferir a cobrança desses tributos das etapas de coleta, triagem e transporte até a indústria recicladora. De fato, se todas as empresas da cadeia de reciclagem fossem do lucro real, esses tributos seriam pagos apenas quando da venda dos produtos da indústria recicladora (à alíquota de 9,25%). Isso não representaria uma desoneração dos resíduos, mas apenas a postergação de seu recolhimento até a saída da indústria recicladora. Nesse caso, parte dos tributos recolhidos pela indústria recicladora corresponderiam à tributação diferida da sucata utilizada como matéria-prima”181.
Pelo motivo de parte do sistema de Logística Inversa no Brasil não ser formadas por empresas apenas do Lucro Real, mas do SIMPLES, nas etapas coleta, triagem e transporte, há tributação cumulativa, sem benefício da suspensão e sem compensação posterior. Isso sugere que “se nas etapas finais da cadeia há empresas do lucro real”, a tributação cumulativa e a impossibilidade compensação resultam “em uma carga tributária mais elevada sobre os resíduos
180 CNI - Confederação Nacional da Indústria. Proposta de Implementação dos Instrumentos
Econômicos Previstos na Lei nº 12.305/2010 por meio de Estímulos à Cadeia de Reciclagem e Apoio aos Setores Produtivos Obrigados à Logística Reversa. Brasília/DF: CNI, 2014.
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sólidos, inclusive comparativamente àquela incidente sobre a matéria-prima virgem”182.
Por sua vez com o ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) é adotado predominantemente o regime de diferimento, ou seja, o imposto é “cobrado na entrada da sucata na indústria recicladora ou apenas quando da saída do produto elaborado com sucata da indústria recicladora”183.
Trata de transferir o lançamento do imposto para fase posterior àquela geradora da obrigação de se pagá-lo. No caso brasileiro, em particular, o diferimento do ICMS sobre sucata esbarra nas operações interestaduais, pois no momento em que a sucata cruza a fronteira entre um ente estadual e outro acaba-se o diferimento, exigindo-se o pagamento do tributo. Ainda segundo a referida Confederação esse tipo de interrupção “cria uma complexidade que dificulta essas operações”184.
Sobre o ISS (imposto sobre serviço) destacamos que na cadeia de Logística Inversa existem etapas em que os serviços de terceiros são necessários para fechamento do ciclo, algumas tarefas como coleta, transporte, acondicionamento e destinação, todas necessárias para a cadeia, são passíveis da incidência desse tributo185.
Uma vez cientes dos tributos incidentes na cadeia de Logística Inversa, convém estimar o quantum dessa incidência sobre algumas cadeias existentes no Brasil. Na Figura 11 são expostos os resultados de uma cadeia de mercado (resíduos de valor econômico) e uma outra cadeia onerosa.
182 Idem, ibidem. p. 15 183 Idem, ibidem. p. 15 184 Idem, ibidem. p. 15 185 Idem, ibidem. p. 15
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Figura 19 - Tributação da Logística Inversa, 2013, R$ milhões Fonte: CNI (2014)
Fica evidente que a maior carga de tributação, incluindo encargos sobre mão de obra, corresponde aos resíduos com valor econômico, 98% (noventa e oito por cento) do somatório das duas cadeias de Logística Inversa. Nesse tipo de resíduos a tributação se modifica de acordo com cada atividade, sendo que coleta e triagem tem tributos não diferidos para a etapa de industrialização, ou seja, ele paga o que é não é postergado, e por questões de suspensão e diferimento transfere para a próxima fase da cadeia a tributação o que não deve pagar. Dessa forma, quem recebe a maior parte de tributos é a indústria recicladora pois aqueles tributos que não foram pagos pelo agente anterior são pagos pelo reciclador.
Quanto mais um produto da reciclagem alcança valor de mercado, mais ele é tributado. Exemplo disso é que na cadeia onerosa, duas cadeias se destacam com maior incidência tributária, são a de óleo lubrificante contaminado e a de embalagens agrotóxicos. Porém, contrariamente, uma cadeia altamente onerosa como a de Logística Inversa de pneus, que não obtém receita com venda de produtos da reciclagem, é demasiadamente tributada.
Considerando a excessiva carga tributária que assola a Logística Inversa no Brasil, sem que exista nenhum subsídio para sua manutenção, é premente a necessidade de criação de meios que sustentem a possibilidade de reciclar, seja por meio de incentivo ou por outros meios como as TRA’s.
No estudo dirigido pela CNI foram apresentadas propostas de desoneração com dois objetivos: “a) desoneração dos resíduos
reaproveitados como matéria-prima ou insumo pela indústria; e b) redução do custo para os setores obrigados à implementação de Logística Inversa pela PNRS”186.
A ideia de desoneração dos resíduos está ligada ao entendimento que os “eles já foram tributados quando originalmente produzidos com matéria-prima virgem”187. Esse aspecto para o processo de transição para uma Economia
186 Idem, ibidem. p. 19 187 Idem, ibidem. p. 19
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Circular isso faz todo o sentido, pois só volta ao berço o que dele saiu e esse retorno não deveria ser tributado com o risco de haver bis in idem.
Na proposta de desoneração sugerida pela CNI (2014) se tem ainda: i. a criação de “crédito presumido de ICMS, PIS/COFINS e IPI sobre o valor dos
resíduos adquiridos pela indústria”; ii. a “ampliação da suspensão da incidência de PIS/COFINS para toda a cadeia de coleta e triagem de resíduos; iii. a “harmonização da legislação estadual sobre o diferimento de ICMS e a adoção da isenção nas transações interestaduais com sucata”; iv. a “desoneração de ISS, PIS/COFINS e ICMS dos serviços de terceiros prestados ao longo da cadeia de coleta, triagem, processamento e destinação dos resíduos”188.
Considerando o alto custo da Logística Inversa de alguns setores, pois nem todos os produtos inservíveis tem valor de mercado e consequentemente sua comercialização não é suficiente para cobrir o custo do seu retorno ao fabricante, a Confederação levantou como proposta ações que podem permitir a redução do custo para os setores de Logística Inversa onerosa.
Na prática, as empresas põem no custo do produto todas aquelas despesas que são oriundas da produção e comercialização dos bens fabricados, e a tendência é que isso seja feito com os custos da Logística Inversa, sendo eles repassados o consumidor final. Porém o que é repassado para o consumidor não é o custo da reciclagem daquele produto, pois o valor transferido ao preço “será base de tributação e também pela incidência da margem de comercialização sobre esse valor”189.
Ainda segundo a CNI esse custo não deveria ser tributado, considerando que a obrigação foi criada pelo próprio Poder Público, ela sugere a adoção de “um sistema de visible fee”, esse sistema seria semelhante à TRA, porém com um nome um pouco diferenciado “Ecovalor”.
Por esse sistema, o custo da Logística Inversa (Ecovalor) é repassado, em cada etapa do processo de produção e comercialização do produto, de forma destacada do preço do produto, não constituindo base de incidência de qualquer tributo. Assim, por exemplo, na venda da indústria para o atacado a nota fiscal
188 Idem, ibidem. pp. 19-20. 189 Idem, ibidem. p. 21.
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discrimina separadamente o preço do produto e o Ecovalor. O mesmo ocorre na venda do atacado para o varejo e na venda do varejo para o consumidor final190.
Uma outra alternativa sugerida pela CNI (2014) com a mesma intenção de reduzir os custos da Logística Inversa onerosa, seria a “concessão de um crédito presumido de ICMS, PIS/COFINS e, se for o caso, IPI, de modo a compensar – ao menos em parte – o aumento da tributação e o aumento de custo para o consumidor final”191. O crédito presumido serviria para compensar
a tributação do aumento do preço oriundo do repasse dos custos de Logística Inversa ao consumidor.
Além da CNI, há quem insista que a atuação voltada para o consumidor centrada nos preços deveria estabelecer de “esquemas de preços atraentes para o descarte de resíduos para incentivar a reciclagem e a recuperação de resíduos”192. Ademais, os utilizadores deveriam pagar pelo preço da reciclagem
por meio de “uma taxa específica com base na quantidade de resíduos que geram e/ou quanto reciclam”, o que parece se assemelhar à uma TRA193 ou a
uma Taxa de Gestão de Resíduos (TGR)194.
Oposta a estratégia de taxação seria possível o uso de meios de recompensa, nela “os consumidores com consciência ambiental” adquiririam “créditos fiscais” ou mesmo “pontos de bônus” na hipótese de compra de produtos feitos de matérias-primas secundária, por exemplo195.
É importante frisar que de caso-a-caso a tributação sobre a cadeia de Logística Inversa pode inviabilizar de tal forma a utilização de materiais reciclados na produção de novos bens que é possível conjecturar acerca das vantagens na utilização de produtos virgens.
Anteriormente, foi possível observar esse fato no sistema de Logística Inversa do Canadá, lá o percentual médio das taxas de tributos dos produtos feitos com material virgem no gira em torno de 23,4% (vinte e três virgula quatro
190 Idem, ibidem. p. 22 191 Idem, ibidem. p. 22
192 CHAMBER OF COMMERCE OF MOLISE. Input study on "How to stimulate secondary raw
material markets” Workshop. Italy, February 2018. p. 29.
193 Vide item 3.4.1. desse estudo.
194 APA. Políticas Resíduos Taxa de Gestão de Resíduos (TGR). from https://bit.ly/2UL0lXM 195 CHAMBER OF COMMERCE OF MOLISE. Input study on "How to stimulate secondary raw
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por cento), e com a utilização de material reciclado 27,9% (vinte e sete vírgula nove por cento)196.
No mesmo sentido, voltando-se para a tributação da cadeia de Logística Inversa a Confederação da Nacional da Indústria do Brasil viu a mesma inviabilidade, com a qual tem corroborado a tese outra tratada, ao que seja visto: “Nos casos em que as empresas das etapas iniciais da cadeia de Logística Reversa recolhem PIS/COFINS pelo regime cumulativo (lucro presumido ou SIMPLES) e as empresas das etapas finais apuram esses tributos pelo regime não cumulativo (lucro real), então a suspensão da incidência de PIS/COFINS nas vendas para empresas do lucro real tende a resultar em uma tributação mais elevada que a verificada no regime não cumulativo puro. Como a manufatura com matéria-prima virgem é, na maior parte dos casos, sujeita à tributação pelo regime não cumulativo (por se tratar de empresas de grande porte), isso significa que a incidência de PIS/COFINS sobre a matéria-prima reciclada tende a ser mais elevada que sobre a matéria-prima virgem”197.
A Figura 11 ajudará a entender melhor o desequilíbrio tributário entre matéria-prima virgem e reciclada. No primeiro exemplo, na produção é utilizada matéria-prima virgem, sendo as empresas do lucro real, considerando que não há suspensão em nenhuma das etapas. No segundo exemplo, pelo regime de suspensão, há uma primeira incidência de tributação que é na venda entre os intermediários das cadeias, que seriam os comercializadores atacadistas de material reciclado (CAMR), depois disso toda a cadeia passa pela suspensão até a chegada no reciclador, que opera no lucro real.
196 SCHARF, Kimberley. Tax Incentives for Extraction and Recycling of Basic Materials in
Canada. Fiscal Studies, vol. 20, no. 4, pp. 451–477. Toronto, Canada: Institute for Fiscal Studies, 1999. p. 470.
197 CNI - Confederação Nacional da Indústria. Proposta de Implementação dos Instrumentos
Econômicos Previstos na Lei nº 12.305/2010 por meio de Estímulos à Cadeia de Reciclagem e Apoio aos Setores Produtivos Obrigados à Logística Reversa. Brasília/DF: CNI, 2014. p. 62.
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Figura 20 - Exemplo de desequilíbrio competitivo entre MP virgem e reciclada Fonte: CNI (2014)
No primeiro caso a Empesa A vende insumos no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais) para a Empresa B, com incidência de PIS/COFINS à alíquota de 9,25% (nove vírgula vinte e cinco por cento) o que compreende a R$ 1.110,00 (mil cento e dez reais). A Empresa B se credita nesse valor, e produz bem com essa matéria-prima virgem agregando-lhe valor e vendendo esse produto no mercado por R$ 15.000,00 (quinze mil reais), sobre o qual incidirá a mesma alíquota de PIS/COFINS à alíquota de 9,25% (nove vírgula vinte e cinco por cento), imposto correspondente ao valor de R$ 1.388,00 (mil trezentos e oitenta e oito reais). Como a subtração de débito (R$ 1.388,00) menos crédito (R$ 1.110,00) é igual a imposto, ou seja, R$ 278,00 (duzentos e setenta e oito reais) a recolher.
Já no segundo caso a Empresa X, tributada no lucro presumido, que obteve material reciclado oriundo do mercado informal de catadores, ao vender pelo valor de R$ 7.000,00 (sete mil reais) material reciclado ao próximo agente da cadeia, Empresa Y, que tem está sob regime de suspensão, deve recolher 3,65% (três vírgula sessenta e cinco por cento) o que corresponde a R$ 255,00 (duzentos e cinquenta e cinco reais). A Empresa X debita, mas não se credita de nada, já a Empresa Y nem debita ou credita imposto, isso acontece com todos
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os agentes da cadeia até chegar Empresas Recicladoras, que “por se tratar de empresas de grande porte”198 geralmente estão sujeitas ao regime não
cumulativo. A Empresa Recicladora, por sua vez, depois de ter produzido um bem com essa matéria-prima reciclada, e tê-lo vendido no mercado por R$ 15.000,00, pagará 9,25% 9,25% (nove vírgula vinte e cinco por cento) sobre a receita, o que compreende ao valor de R$ 1.388,00 (mil trezentos e oitenta e oito reais), que é mesmo valor pago pela Empresa B no exemplo anterior, porém, sem direito à credito.
Dessa forma é possível observar que o resultado obtido com a utilização de matéria-prima virgem é 14,5% (quatorze vírgula cinco por cento) menor que o obtido com a utilização de material reciclado, o que corresponde à R$ 256,00 (duzentos e cinquenta e seis reais) que é exatamente o valor exigido na cadeia sob regime de suspensão.
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CONCLUSÃO
O processo de transição para a Economia Circular envolve inúmeras iniciativas. Além daquelas que são próprias dos governos na missão de “fechar o ciclo”, compreender os limites físicos da reciclagem, as barreiras encontradas e os incentivos adequados para levar a termo a transição são condições sem as quais esse processo se torna inevitavelmente uma incógnita.
Durante esse estudo percebeu-se que a valorização de resíduos, ou mesmo um mercado que impulsione a compra e venda de matérias-primas secundárias depende primeiramente da capacidade de se vencer a batalha entre essas e as matérias-primas primárias, mais especificamente na vitória contra a barreira dos baixos preços das matérias-primas primárias em detrimento das secundárias199.
Além disso, uma mudança de cultura que premiasse a reciclagem e não a extração, bem como, que favorecesse a compra de produtos fabricados a partir de matérias-primas secundárias seria inevitavelmente eficaz na busca da transição para a Economia Circular. Essa mudança em conjunto com alta lucratividade de um sistema mercantil baseado na circularidade quebraria qualquer empecilho à sua realização. Há quem diga que se a Economia Circular gerasse lucros efetivos não haveria nenhuma barreira para sua implementação200.
Considerando essa realidade inicial em que a Economia Circular não é atrativa, pois não leva a lucros imediatos, vale ressaltar outro fator “influenciador” na sua capacidade lucrativa, a logística inversa. Sendo ela “um importante facilitador quando se trata de superar esses desafios e aumentar a implementação de abordagens de economia circular em todos os setores”201. O
transporte é uma das maiores preocupações dos produtores, pois seus custos
199 Deloitte. Breaking the Barriers to the Circular Economy. Deloitte The Netherlands and
Universiteit van Utrecht, Netherlands, 2017. Disponível em: https://bit.ly/2H2e5Kc.
200 “This implication resonates with Kirchherr et al. (2017, p.228) who write that “[CE is not] a
‘quick win’, but a major long-term undertaking”. If the CE was immediately extremely profitable, cultural barriers like ‘Lacking consumer interest and awareness’ and ‘Hesitant”. Idem. n. 4.1.
201 Ellen MacArthur Foundation. The Circular Economy 100 (CE100) programme. Abril de 2016.
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“aumentam consideravelmente o preço de mercado das matérias-primas secundárias”202.
Além das preocupações com as barreiras e os custos na implementação de um mercado de valorização e consequentemente na transição para a Economia Circular, vale se deter também em outras condicionantes, tais como meios objetivos de valorização, para que não haja sistemas paralelos e informais que fazem dos resíduos e da obrigação dada aos fabricantes uma moeda que pode influenciar nos preços de compra e venda de matérias-primas secundárias. Aqui o poder regulador terá grande importância.
Outrossim, uma condicionante ao processo de transição que afeta os preços de matérias-primas secundárias e produtos é a tributação203. O Brasil204
e no Canadá205 são exemplos dessa premissa. Nesses países a tributação da
reciclagem foi pormenorizadamente analisada, ao passo que se concluiu que os seus sistemas tributários eram verdadeiros inimigos da implementação de modelos de reciclagem eficientes e lucrativos.
Ainda se falando da tributação vale dizer que seu uso tem representado um equívoco e não uma solução, ressalte-se a título de exemplo o caso da Estônia que optou por tratar da tributação de extração de matérias-primas virgens com o intuito de diminuir o uso de recursos naturais escassos. Nesse caso a tributação não surtiu efeito pois o “encargo de extração de recursos minerais da Estônia não reduziu a quantidade de recursos minerais extraídos”206.
Os incentivos tão bem-quistos pela União Europeia talvez sejam um aliado nessa construção da Economia Circular. Desde que estejam voltados para a valorização das matérias-primas secundárias e sejam banidos das primárias eles poderão ajudar a fazer o processo de transição. Os preços baixos
202 CHAMBER OF COMMERCE OF MOLISE. Input study on "How to stimulate secondary raw
material markets” Workshop. Italy, February 2018. p. 25.
203 Idem, ibidem. p. 24.
204 CNI - Confederação Nacional da Indústria. Proposta de Implementação dos Instrumentos
Econômicos Previstos na Lei nº 12.305/2010 por meio de Estímulos à Cadeia de Reciclagem e Apoio aos Setores Produtivos Obrigados à Logística Reversa. Brasília/DF: CNI, 2014.
205 SCHARF, Kimberley. Tax Incentives for Extraction and Recycling of Basic Materials in
Canada. Fiscal Studies, vol. 20, no. 4, pp. 451–477. Toronto, Canada: Institute for Fiscal Studies, 1999.
206 EUROPEAN COMMISSION. Capacity building, programmatic development and
communication in the field of environmental taxation and budgetary reform. Directorate-General for Environment. Brussels. November, 2017. Disponível em: https://bit.ly/2K38dDV. p. 53.
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de matérias-primas virgens “são artificialmente baixos”207, pela simples razão
dos subsídios que tais materiais podem usufruir por meios estatais como taxas reduzidas ou mesmo incentivos. Por isso, a implementação de uma Economia Circular deve resolver disparidade nos incentivos dados às matérias-primas virgens em detrimento das secundárias ou até mesmo retirar os “incentivos de mercado que promovam o uso de novos produtos, bem como o descarte de produtos usados”208. E, por fim “incluir o agendamento de créditos fiscais
corporativos para empresas que fazem investimentos eficientes em recursos, como a integração de tecnologias de produção verde”209.
Dito isto, é pertinente destacar uma outra possível solução significativamente boa que facilitaria a transição para a Economia Circular. Nesse sentido a criação de uma plataforma de banca que permitisse a transação de matérias-primas secundárias voltado para a circularidade e para além da fase do resíduo seria uma excelente providência.
207 “Indeed, the main market barriers identified in our research – low virgin material prices and
high upfront investment costs – can be addressed by governmental interventions. First, many virgin material prices are artificially low since energy for producing these materials is frequently provided at subsidized rates”. Deloitte. Breaking the Barriers to the Circular Economy. Deloitte The Netherlands and Universiteit van Utrecht, Netherlands, 2017. Disponível em: https://bit.ly/2H2e5Kc. p. 10.
208 CHAMBER OF COMMERCE OF MOLISE. Input study on "How to stimulate secondary raw
material markets” Workshop. Italy, February 2018. p. 28.
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BIBLIOGRAFIA
Doutrina
AMADO GOMES, Carla e ANTUNES, Tiago. O Ambiente e o Tratado de Lisboa: uma relação sustentada. 10 de março de 2010. Actualidad Jurdica Ambiental