GOVERNO LULA
2.1 A Institucionalização do PNQ no Governo Lula
Acreditamos que o PNQ no governo Lula, entre outros sentidos que possa vir a ter, um deles é promover a ideologia da inclusão social. Dizemos ideologia da inclusão, no sentido de inversão e falseamento da realidade118, já que se sustenta na ideia de redução da pobreza ao mesmo tempo que a efetivação do plano apresenta possibilidade de ação cada vez mais reduzida.
Em meio aos vários aspectos de continuidade entre PLANFOR e PNQ119, observamos nos objetivos dos planos a inclusão social com repercussão na redução da pobreza (BRASIL, 2000, 2003). Essa orientação, especificamente no PNQ, coaduna-se com a identidade que quer ser reconhecido: Plano de Qualificação Social e Profissional.
O reforço do caráter social na identidade do PNQ está amplamente difundido nos documentos legais de referência (BRASIL, 2003, 2008), no seu atrelamento ao novo Plano Plurianual (2004-2007)120. Além disso, o termo é reconhecido pela literatura que discute o tema, concordando ou não com esse caráter. Na defesa desta perspectiva, Oliveira considera que:
Em primeiro lugar, a qualificação profissional é afirmada na perspectiva do direito social. Devendo, nesses termos, ser objeto de uma política nacionalmente articulada, controlada socialmente, sustentada publicamente e orientada para o desenvolvimento sustentável, para a inclusão social e para o desenvolvimento da cidadania. (OLIVEIRA, 2005, p. 26-27).
118 Não desconhecemos que o termo assume outros significados conforme a corrente metodológica e teórica de
referência. Aquelas que se opõem à apropriação marxista do termo tendem a identificá-lo como visão de mundo que expressa o conjunto das representações sociais independente de sua filiação de classe. No sentido a que nos referimos acima encontra sustentação na perspectiva marxista já que a intenção é justamente demonstrar o falseamento que reveste a realidade ao difundir conceitos e ideias que não correspondem ao movimento histórico e social em curso no momento em que tais ideias proliferam-se.
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Alguns foram abordados no primeiro capítulo, outros foram desconsiderados por entendermos não ser o foco deste estudo.
120 O Plano Plurianual (2004-2007) traz mega-objetivos nos quais se insere a qualificação social profissional
(QSP) do PNQ. São os mega-objetivos: a) inclusão social e redução das desigualdades sociais; b) crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades regionais; c) promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia (OLIVEIRA, 2005, p. 25).
108 “Sob tal perspectiva, mais do que uma ação formativa de conteúdo técnico, visando tão somente uma inclusão produtiva, a qualificação deve orientar-se na busca de uma inclusão cidadã. Trata-se, portanto, de uma qualificação social e profissional” (OLIVEIRA, 2005, p. 27). Para Oliveira, essa orientação do PNQ sustenta-se em um conceito amplo de qualificação, entendido como práticas e significados socialmente construídos.121 Isso porque considera que a política pública de qualificação assenta-se em um novo ambiente institucional e sofre reorientação política, conceitual, institucional, ética e operacional, conforme indicado no próprio PNQ (BRASIL, 2003 apud OLIVEIRA, 2008, p. 58). Moraes (2005, p. 25) também salienta esse aspecto ao afirmar que o PNQ é uma das ações políticas do governo Lula que faz parte de um programa que concebe a qualificação como uma construção social, um direito, uma política pública de inclusão social e de desenvolvimento econômico, com geração de trabalho e renda.
As afirmações acima apresentam apenas uma dimensão do plano: aquela como ele aparece para a sociedade, pois o PNQ e as resoluções baseadas nele confirmam esse caráter.
Art. 3º - Define-se como qualificação social e profissional as ações de educação profissional que colaborem para inserção do trabalhador no mundo do trabalho e que contribuam para: [...]
IV - A inclusão social do trabalhador, o combate à discriminação e a vulnerabilidade das populações; (BRASIL, RESOLUÇÃO nº 575, 2008)
Art. 1º § 2º - Define-se qualificação social e profissional, no âmbito desta resolução como aquela que permite a inserção cidadã no mundo do trabalho, com efetivo impacto para consecução dos objetivos descritos no Art. 2º; [...]
Art. 2º; IV - Inclusão social, redução da pobreza, combate a discriminação e diminuição da vulnerabilidade das populações; [...]. (BRASIL, 2003, p. 1).
Entendemos que essa orientação do PNQ encontra-se em sintonia com os demais programas que vigoraram no governo Lula que, em contraponto à política econômica adotada, direciona ações sociais via política compensatória à população em situação de extrema pobreza sob o discurso de inserção na esfera do consumo. Esse tipo de política teve ampla divulgação no governo Lula, mas não é obra do seu governo e nem do anterior como se expõe nas propagandas políticas e debates eleitorais, opinião também de alguns intelectuais122. Brown
121 Em especial na sociologia do trabalho que se destina ao estudo da qualificação é conhecida a discussão em
torno do significado do termo. Oliveira (2005) fundamenta-se no conceito de Castro (1993 apud OLIVEIRA, 2005), que concebe a qualificação inserida na luta de classe entre capital e trabalho.
122 Almeida (2004) coloca que o governo Lula é marcado por misto de continuidade e mudança, entre as
continuidades estão a política de transferência de renda como o Fome Zero e o Bolsa Família que unificou as ações do governo FHC, como: cartão alimentação, distribuição de cestas básicas de alimento, criação de restaurantes populares e banco de alimentos, compra de alimentos de agricultores familiares, educação alimentar, construção de poços artesianos e habitação popular, distribuição de leite e alfabetização.
109 (2009, p. 194-195) recupera muito bem essa orientação pragmática dos organismos multilaterais aos países do primeiro e terceiro mundo no processo de globalização, ao relatar que os programas monetaristas de ajuste estrutural, destinados ao combate à inflação e ao saneamento do gasto público nos setores sociais, são considerados pelo Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional como estratégia de redução da pobreza e denominados buena gobernaza (lê-se boa governabilidade). Atender a esses imperativos demanda um conjunto de ações a serem empregadas pela sociedade civil, como indica Brown (2009, p. 194-195):
La buena gobernaza es en este contexto la disciplinada aplicación de los planes de ajuste estructural ahora radicalizados y orwellianamente denominados “estrategias
de reducción de la pobreza”. Naturalmente, las sociedades también tienen un
importante papel que desempeñar cuando el Estado ha abandonado sus políticas
sociales y sus planes de desarrollo autocentrado: y los actores de la “sociedad civil”
a los que constantemente se apela son Organizaciones No Gubernamentales que, intentando paliar los efectos más destructivos del sistema, se convierten en pilares del mismo, cuando no son directamente empresas privadas interesadas en el negocio humanitario.
A esta gobernanza que a escala nacional palia o más bien gestiona los efectos de las políticas neoliberales hay que añadir la gobernanza económica mundial flexiblemente articulada que coordina a nivel planetario estas políticas: entre sus principales agencias figuran el FMI, el Banco Mundial, la OMC, el Foro Económico Mundial y las instituciones de la Unión Europea. Junto a estas instituciones, hay que contar entre los nuevos gobernantes fácticos del planeta a las grandes empresas transnacionales, convertidas en poderosos actores políticos capaces de imponer su voluntad a los Estados colectivamente, a través de los organismos económico- financieros mundiales, o incluso de forma estrictamente individual: como Monsanto, que fue capaz de imponer la introducción masiva de cultivos transgénicos al gobierno federal brasileño (pero no al del Estado do Rio Grande do Sul) y al de los Estados Unidos.
Essa orientação para redução da pobreza materializa-se, no caso brasileiro, nos vários programas do governo federal, entre eles está o PNQ, que a contempla em um de seus objetivos. Esse aspecto não é acessório, mas se constitui fundamento que define o plano quando afirma sua identidade social, tendo em vista a inclusão da população mais vulnerável, consequentemente, aquela que se encontra ou está sujeita à situação de miséria.
A questão subjacente é que essa perspectiva de redução da pobreza ocorre em concomitância ao desmonte dos direitos sociais. Portanto, podemos notar que ela não é tão includente como difunde o discurso, bem como não pode ter como horizonte a eliminação da pobreza ainda que a longo prazo. Na verdade, são mecanismos para remediar a condição de absoluta miserabilidade que comprometeria o desenvolvimento do mercado produtivo e consumidor e impediria a reprodução ampliada do capital. Por essa razão, as políticas públicas que se destinam a reduzir a pobreza podem conviver com o desmonte dos direitos sociais conquistados pelos trabalhadores nos seus processos de luta. Cabe considerar, ainda, que a
110 consecução deste objetivo deverá ocorrer em crescente integração com outros programas do FAT, entre eles a Economia Solidária, conforme previsto no PNQ, art. 2º § 1º (BRASIL, 2003).
Além do controle da miserabilidade explicitado no Plano, temos que considerar a inclusão da Economia Solidária no PNQ perpassada pela luta de classe, pois o trabalho associado, em especial na América Latina123, tem demonstrado potencial de organização em benefício do trabalho. Historicamente, a expulsão do trabalho das mulheres e crianças da fábrica foi compensada com o aumento do trabalho na escola (inclui-se outras instituições de treinamento da força de trabalho) e no lar como forma de disciplinar a força de trabalho (CLEAVER, 1981, p. 98). Com isso, queremos dizer que as forças excluídas do mercado de trabalho formal e que constroem formas de subsistência valendo-se da articulação dos trabalhadores entre si não estão isentas dos mecanismos disciplinares. A formação da força de trabalho, além do treinamento específico, também é um poderoso instrumento para disciplinar os trabalhadores.
Ao longo da discussão deste capítulo, pretendemos demonstrar como a dimensão social propagada pelo PNQ reflete apenas a aparência, pois, ao confrontarmos com a essência124, aqui entendida como a inserção na realidade, verificamos a pouca condição que tem de promover a inclusão social. Neste item, discutiremos alguns aspectos gerais do Plano para, no próximo, aprofundarmos a discussão sobre a sua aplicação na denominada Economia Solidária, com base na experiência da Rede Abelha.
Selecionamos a universalização e a focalização com o intuito de argumentar que o previsto na legislação, na sua aplicação, toma rumos bastante diferentes.
123 Vieitez e Dal Ri (2009, p. 99) trazem que, em reação ao imperialismo neoliberal, que atua como precarizador
do mercado de trabalho e dos direitos sociais e políticos, contingentes de trabalhadores na América Latina vêm se associando com o propósito de obter o controle das unidades de produção. Para os autores o controle de unidades econômicas pelos trabalhadores pode ser uma maneira de salvar postos de trabalho sob ameaça imediata de extinção. Os autores discutem a experiência da Zanón, indústria de cerâmica situada na cidade de Neuquén na Argentina, e a consideram como uma organização com peculiaridades democráticas supreendentemente inovadoras e avançadas. Além disso, acentuam que nos países em que o neoliberalismo incidiu de forma mais radical foi justamente onde as experiências dos trabalhadores têm sido mais autênticas do ponto de vista da sua auto-organização, como ocorre na Venezuela e Argentina. Novaes (2011) menciona que as experiências de trabalho associado proliferadas pela América Latina têm demonstrado alcances diferenciados, e em alguns países, como é o caso da Venezuela e da Argentina, tais experiências tendem a estabelecer um confronto mais incisivo contra o capital, ao passo que no Brasil o movimento de Economia Solidária tem sido menos incisivo nessa crítica, o que pode conduzir a adaptação à sociedade capitalista.
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Ao tratarmos da aparência e da essência, tomamos como base a discussão de Kosik (1996), ao afirmar que para apreendermos o fenômeno temos que considerar a aparência, porque é parte constitutiva dele, mas é necessário para compreendê-lo atingir a essência, pois o fenômeno só se revela na união das duas dimensões.
111 O PNQ, ao afirmar a qualificação social e profissional como direito, explicita também o caráter universalizante125 dessa formação. Não há a referência do termo universalizante no PNQ, apenas na resolução que o regulamenta (BRASIL, 2008) e nesta não se encontra entre princípios e objetivos, mas se refere a um dos critérios para a destinação do recurso nos PLANTEQs.126
Tanto a ideia de universalização como a de focalização estão presentes no PNQ, a primeira implicitamente. Uma leitura do PNQ e das resoluções que tivesse como objetivo compreender o emprego desses termos, a princípio, poderia inferir que eles remetem a dois processos distintos, opostos e que se repelem mutuamente, pois, enquanto a universalização traz a ideia de generalização, ao ser estendida como direito a todos que demandarem, a focalização restringe, delimita e direciona o público beneficiário. Entretanto, de acordo com o Termo de Referência, as ações do PNQ devem contribuir para a gradativa universalização do direito dos trabalhadores à qualificação (BRASIL, 2008c, p. 3). Assim posto, o plano não garante, hoje, o direito social à qualificação, mas o coloca como horizonte e, concomitante a isso, dá prioridade de acesso a determinados grupos já mencionados, indicando o caráter de complementaridade entre os termos. Essa seria a leitura oficial do plano, da sua aparência, mas para que possamos compreender o sentido dessa orientação em direção à universalização, é preciso confrontar com sua aplicação prática.
O primeiro fator que iremos considerar é o custo-aluno e relacioná-lo à dotação orçamentária. Como vimos acima, o PNQ tem empregado percentuais dos recursos do FAT bem menores do que todos os anos do PLANFOR e, quando consideramos o custo aluno- hora, notamos pouca variação no valor, mas a ampliação da carga-horária é quase três vezes maior, o que significa maior custo de cada curso do PNQ e menor oferta de formação em relação à quantidade do público atendido.
A ampliação do custo do curso demonstra-se positiva e atende a uma das diversas críticas sofridas pelo PLANFOR, inclusive pela resolução que institui o PNQ (BRASIL, 2003). A crítica referia-se à reduzida carga-horária dos cursos, fator que, quantitativamente ampliava a oferta, mas comprometia a qualidade pedagógica. Nossa intenção, aqui, é a de discutir como a ampliação da carga-horária do curso e, consequentemente, do seu custo ocorre
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Machado (2008) menciona que o direito à qualificação para o trabalho abstrai-se da Constituição Federal de 1988, embora a referência apareça de forma indireta. Além disso, a LDB nº 9394/96 acentua ainda no seu Art. 1º o direito à preparação para o trabalho.
126 “Art. 21 Após a ponderação dos percentuais estabelecidos nos Art. 19 e Art. 20 desta Resolução, a proposta
de distribuição de recursos a serem destinados aos PLANTEQs será elaborada pelo MTE e aprovada pelo
CODEFAT, considerando os seguintes critérios: “[...] II. universalização da Política de Qualificação, por meio da ponderação do quantitativo da PEA de cada estado;” (BRASIL, 2008b).
112 em prejuízo da ampliação da oferta. Alguns autores (CASTIONI; MEDEIROS; PAULINO, 2012, p. 17) consideram que no PLANFOR, em 2000, o valor-médio da hora-aula/aluno praticada em São Paulo foi de R$ 1,90 para uma carga-horária de 78 horas e, em anos anteriores, este custo havia sido de R$ 2,22, em média, para carga-horária de 70 horas. Nas parcerias com as Centrais Sindicais o contrato previa R$ 2,40 custo-aluno/hora para uma carga-horária de 76 horas. Se considerarmos o período de 2005-2006 no mesmo Estado, sob o governo Lula, o PLANTEQ praticou, em 2005, custo aluno/hora de R$ 2,54 a 2,57 para 200 horas e, em 2006, a média foi de R$ 2,56 e R$2,57 também para 200 horas. A média nacional correspondeu a R$ 2,54 para 191,10 horas em 2005, e R$ 2,54 para 195,3 horas em 2006; e R$ 2,68 para 195,3 horas em 2007 (DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS, 2006, 2007, 2008). No caso específico da Economia Solidária, o edital de chamada pública de parcerias SPPE/MTE (BRASIL, 2008a) menciona o valor de R$ 3,95 a hora-aula e a carga-horária de 200 horas para atender a 30 beneficiários por curso. Tendo em vista que houve a redução da participação na qualificação profissional no total de recursos do FAT, a ampliação da carga-horária com pequena elevação do custo aluno hora-aula, certamente, indica a redução do público atendido pelo PNQ se comparado ao anterior. Oliveira (2005, p. 20) traz que, entre os anos de 1995- 2005, 15,3 milhões da PEA fizeram o curso pelo PLANFOR, 88% dos 5.547 municípios brasileiros, com investimento de 2,3 milhões. No ano de 2005, 111.430 mil pessoas cursaram os cursos do PNQ, em 2006, 112.650; em 2007, 107.953 (DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS, 2006, 2007, 2008)127. Notamos que se mantém a média de público atendido no PNQ ao longo dos três anos indicados, mas o volume do público atendido reduz-se massivamente quando comparado ao PLANFOR.
Esses dados quantitativos indicam que o PNQ não caminha para a universalização como prevê a resolução que o regulamenta (BRASIL, 2008b), mas ao restringir o público atendido, caminha em direção oposta à universalização. Nesse sentido, percebemos que o caráter de focalização do plano significa uma escolha para direcionar o recurso exíguo.
O segundo fator refere-se à avaliação e ao controle do PNQ sobre a qualidade pedagógica das ações desenvolvidas. Está previsto que a avaliação e o controle devem garantir a efetividade social, a qualidade pedagógica e a eficiência e eficácia das ações previstas (BRASIL, 2003).
127 Não localizamos essa informação no Anuário Qualificação Social e Profissional 2009, por isso não
113 O Termo de Referência do PNQ (BRASIL, 2008c, p. 6)128 define qualidade pedagógica com base em alguns indicadores como: forma de oferecimento do curso (cursos presenciais, a distância, laboratórios, seminários, oficinas, assessoria, extensão, pesquisas, estudos, entre outras); conteúdos básicos, obrigatórios e específicos; carga-horária como instrumento de assegurar qualidade pedagógica das ações de 200 horas (sendo 85% de cursos ou laboratórios com carga-horária igual ou superior a 40 horas e até 15% com carga-horária igual ou superior a 16 horas em seminários, oficinas). Consideram, ainda, que na organização dos cursos:
[...] preferencialmente, serão tomados como base, tendo como referência as atividades humanas e o desenvolvimento científico e tecnológico, ou itinerários formativos, entendidos como possibilidades de percurso que compõem a educação
profissional e tecnológica, possibilitando o aproveitamento contínuo e articulado
dos estudos; ou arcos ocupacionais, entendidos como conjunto de ocupações relacionadas, dotadas de base sócio-técnica comum, garantindo uma formação mais ampla e aumentando as possibilidades de inserção ocupacional. (BRASIL, 2011a, p. 7, grifos nossos).
Ao confrontarmos com a avaliação realizada em 2010 pelo DEQ/SPPE/MTE129 de entidades de Economia Solidária que desenvolveram o PLANSEQ/PNQ, oficina de bordado e pintura do tecido, identificamos que a carga-horária sobressai-se como indicador da qualidade do curso.
Um dos indicadores utilizados como parâmetro de avaliação do programa, tanto para efeito de execução quanto para o fechamento da prestação de contas, é a qualidade pedagógica do curso. Nesses termos ressaltamos a importância de se observar/acompanhar toda a execução do curso se a carga-horária estabelecida está sendo devidamente cumprida (horário de realização do curso). Note-se ainda que um educando só pode ser considerado concluinte quando atingir 75% da presença total da ação. (RELATÓRIO..., 2010).
Podemos observar a importância atribuída à carga-horária como indicador da qualidade pedagógica. Entendemos que o indicador carga-horária e horário de realização do curso é insuficiente para averiguar a qualidade pedagógica de uma ação. Apesar de o documento assinalar que ele não é único indicador e que há outros, percebemos que os demais
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Este termo de referência sofreu atualização em 29.09.2011, aprovado pela Res. nº 679/2011, contudo no momento da redação deste texto tivemos acesso à versão anterior. Como estamos discutindo princípios gerais do PNQ não procedemos na atualização.
129 Pautaremo-nos no relatório técnico de supervisão elaborado pelo DEQ/SPPE/MTE em 2010 (MEMO Nº
4561). O relatório apresenta linguagem bastante objetiva e demarca ponto a ponto as inadequações a serem revistas. A partir dele pudemos compreender com maior precisão o que se tem considerado como qualidade pedagógica nos cursos de qualificação social e profissional.
114 se referem, também, a aspectos relacionados a organização formal das ações e são pouco relevantes para se avaliar a qualidade pedagógica.
Neste caso, é importante indicarmos quais são os critérios valorizados na avaliação do DEQ/SPPE/MTE. A totalidade dos aspectos avaliados, mediante questionário padronizado, indica que os principais problemas encontrados na avaliação referem-se a: infraestrutura; ausência de logomarca do PNQ no local onde se realizava o curso; ausência de recebimento do vale-transporte com assinatura diária dos educandos; número de educandos em sala inferior ao planejado; ausência de lista de presença com assinatura dos educandos, portanto, fora dos padrões exigidos pelo programa; ausência de comprovante de recebimento de material didático; e ausência de lista de recebimento de lanche. A avaliação do conteúdo do curso é abordada de forma genérica: há uma questão relacionada ao grau de satisfação do educando, outra sobre a importância dos conteúdos para formação profissional e o cumprimento da parte teórica e prática nos cursos. Há, também, oito questões destinadas aos educadores que se relacionam ao cumprimento do programa, atendimento dos objetivos e metodologia adequada. Ao final, a equipe avaliadora sugere o cumprimento das normas de