Pode-se dizer que metrópole é a principal cidade de uma região ou de um país ou então uma cidade que possui uma forte atração sobre outras cidades sob o ponto de vista econômico, da prestação de serviços, do fornecimento de bens.
Uma região metropolitana é uma região conurbada, constituída de uma cidade principal e de outras cidades secundárias cuja malha urbana se entrelaçam. A definição do que vem a ser uma conurbação, surge em 1915, pela British
Statistical Department e basicamente significa que é “uma zona continuamente submetida a urbanização em torno a grandes centros populacionais”.
Nos Estados Unidos, uma cidade para se constituir num centro metropolitano deve possuir no mínimo 50 mil habitantes. Já na Alemanha o número de habitantes cai para 25.000 para a cidade principal (Kernstadt).
Uma definição do que vem a ser uma metrópole afirma que
é uma região definida com um alto índice de densidade demográfica, unida por uma infra-estrutura urbana, com vida comunitária bastante ativa e muita intercâmbios no interior desta zona, onde as atividades agrícolas possuem pouca importância (INSTITUTO DE ESTUDOS DE ADMINISTRAÇÃO LOCAL, 1973, p.102).
O Instituto de Pesquisas Aplicadas (IPEA) (2002, p. 47), procura conceituar as aglomerações urbanas a partir da complexidade de atividades e da concentração populacional
As aglomerações urbanas podem ser identificadas nos seus mais diferentes estágios em consonância com a escala que o processo de urbanização assume em determinado local. Em sua manifestação mais completa, as aglomerações urbanas atingem a dimensão metropolitana, constituindo nós de diferentes tipos de redes, apresentando grande complexidade de funções e principalmente, grande concentração populacional. Podem ser identificadas, também, aglomerações urbanas onde a escala do processo de urbanização não atingiu o nível metropolitano, podendo ser até mesmo local em função do sitio geográfico, a exemplo das aglomerações constituídas de dois pequenos centros urbanos separados por um rio, com funções complementares, englobando em seu conjunto população total pouco significativa no quadro nacional.
A Constituição Federal dá uma definição do que seja uma região metropolitana quando afirma que se “constituem de agrupamentos de municípios limítrofes”. A condição básica para a sua instituição é que divisem uns com os outros, e o objetivo é “integrar a organização o planejamento e a execução de funções de interesse comum”.
Juridicamente as regiões metropolitanas, as aglomerações urbanas e as microrregiões no Brasil não possuem autonomia, como ocorre, por exemplo, com os municípios. São reconhecidos como entes territoriais pela Constituição, porém os instrumentos que dispõem para o cumprimento da ordem constitucional de planejamento e execução de funções de interesse comum são os órgãos de
coordenação estadual, autarquias ou empresas públicas, ou então os consórcios intermuniciais.
Observa Meirelles (1993, p.75) que a região metropolitana brasileira “não é uma entidade estatal localizada entre o Estado e o Município”, acrescentando que “no ordenamento constitucional do país não está previsto um outro nível de poder”. Para ele, a Região Metropolitana ocupa apenas um lugar como “área de serviços especiais” e, portanto, suas funções se limitam ás atividades administrativas.
Entre os instrumentos da política urbana, o Estatuto da Cidade (art. 4o., I e II) estabelece que deverão ser utilizados “os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”. Previsto em lei, é dever dos órgãos federais e estaduais elaborar estes planos, sob os quais os Municípios, no planejamento local, deverão seguir as orientações ali estabelecidas.
Observa-se que a legislação federal estabelece claramente que os planos deverão promover a ordenação territorial com o objetivo de proporcionarem o desenvolvimento econômico e social. No mesmo sentido, está previsto o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e as microrregiões. A responsabilidade deste planejamento deve ser de órgãos estaduais que atuem nestas áreas, uma vez que esta é uma atribuição, uma competência estadual, claramente definida na Constituição Federal.
Aos Estados compete ainda instituir uma política urbana metropolitana de acordo com o art. 25 parágrafo 3o. da Constituição Federal que diz:
aos Estados, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Não mais a União, como estabeleciam as Constituições de 1967 e 1969 (art. 157o. § 10o. e art. 164o.) possui a incumbência de instituir regiões metropolitanas, mas os Estados-membros, através de lei complementar podem criar regiões metropolitanas, como também nas aglomerações urbanas e microrregiões.
Ao fazer o Plano Diretor, o município inserido numa região metropolitana, deve ter uma visão global de todo o espaço urbano, que muitas vezes extrapola o seu território. As funções sociais da cidade para estarem contempladas neste plano
devem estar conectadas com o planejamento dos demais municípios do seu entorno.
Ao cidadão da metrópole, não importa muito o organismo estatal que esteja realizando os serviços públicos, o saneamento, a habitação, a saúde, a educação, o lazer etc. É fundamental que estes serviços estejam disponíveis, acessíveis, e com qualidade. Neste particular, qualquer que seja o arranjo institucional, convênio, consórcio, parceria, desde que cumpra com princípios como da moralidade, da eficiência, da eficácia, e proporcione o bem-estar a população, é o que basta.
O planejamento integrado nas regiões metropolitanas objetiva fazer com que os recursos públicos sejam mais bem aplicados, evitando-se a sobreposição de funções, o desperdício, muito comuns quando não há uma articulação integrada.
Outro aspecto que deve ser observado diz respeito à obrigatoriedade da participação popular e da sociedade civil organizada nos órgãos gestores das regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas conforme estabelece o art. 45 do Estatuto da Cidade. E esta participação, deve ser significativa, não apenas simbólica, com a finalidade de garantir o controle direto das atividades exercidas por este órgão e, principalmente, o exercício pleno da cidadania.
Aos Estados, portanto, que possuem a competência constitucional sobre as regiões metropolitanas, cabe a incumbência de constituir os instrumentos de participação e controle da sociedade através de conselhos metropolitanos, em diversas áreas como de bacias hidrográficas, saúde, transporte, educação, habitação, desenvolvimento econômico e social entre outros.