A Necessidade de Financiamento do Governo (NFG)

A grande preocupação da política macroeconômica pós-Plano Real era o déficit público da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e seus efeitos para o

6 _{A diferença entre a Receita Corrente e a Receita Corrente Líquida é que nesta última o somatório das}

receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes sofre dedução das parcelas entregues aos municípios por determinação constitucional, da contribuição dos servidores para o caixa de previdência.

equilíbrio macroeconômico e a estabilização monetária alcançada pelo Plano Real. O déficit do governo corresponde à sua necessidade de financiamento das despesas financeiras (JG) e das despesas não financeiras (CG e IG), uma vez que as receitas tributárias (T) se mostram insuficientes para pagar estas despesas. A necessidade de financiamento é expressa pela equação: NFG = CG + JG + IG – T.

Se a Necessidade de Financiamento do Governo (NFG) é positiva, ou seja, se CG + JG + IG > T, então há a ocorrência de um déficit nas contas do governo. Por outro lado, se CG + JG + IG < T então a NFG é negativa, há a ocorrência de superávit. O crescimento negativo da NFG corresponde ao crescimento do superávit fiscal nas contas do governo. Mas, caso CG + JG + IG = T então a NFG = 0, ou seja, é nula, não existe necessidade do governo em buscar financiamento, pois está ocorrendo equilíbrio nas contas públicas.

Para efeitos de cálculos a equação NFG = CG + JG + IG – T revela que no caso do superávit, o somatório de CG, JG e IG é menor que T, resultando num superávit com valor negativo. Por exemplo: se CG + JG + IG = 900 e T = 1000, o resultado será -100. A utilização de valores negativos para caracterizar um superávit se mostra incoerente, particularmente em um gráfico. Para evitar tal incoerência, a equação acima será feita alterada para NFG = T – (CG + JG + IG) que resultará em valores positivos para o superávit e valores negativos para o déficit.

Antes da promulgação da LRF eram os 25 estados e 180 municípios que detinham grandes déficits governamentais. (GOBETTI; KLEING, 2007, p.6) Por outro lado, os municípios brasileiros apresentavam-se em sua maioria superavitários, tendência que continuou após a LRF. Segundo Gobetti e Klering (2007, p.52), cresceu o número de municípios que alcançam superávit superior a 10% da RCL entre 2000 e 2006. Da amostra de 2.771 municípios brasileiros, cujos dados no FINBRA eram confiáveis, 71,3% vem obtendo superávit de até 10% da RCL. De acordo com o Gráfico 1, os Pequenos Municípios Baianos Selecionados apresentaram na maior parte do período de 2000 a 2006 superávits nas suas contas públicas. Apenas em 2001 é que houve a ocorrência de um déficit de R$ 36,2 mil.

Gráfico1: Evolução Anual do Superávit dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados – 2000-2006 (Em R$ 1.000,00)

Fonte: Elaboração Própria.

De acordo com a Tabela 1, pode-se ver que o superávit aumentou de R$ 329,8 mil em 2000 para próximo de R$ 1,3 milhão em 2006, o que representou uma taxa média de crescimento aproximada de 25,5% entre 2000 e 2006. No mesmo período, a taxa média de crescimento das receitas (T) foi de aproximadamente 6%, expressando o aumento de R$ 11,8 milhões para R$ 16,7 milhões no período.

Tabela 1 - Evolução da Receita Tributária, do Consumo, do Investimento, dos Juros e Encargos da Dívida, da Poupança e do Superávit (em R$ 1.000,00) e Taxa Média de Crescimento dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados – 2000-2006

Ano T CG IG JG SG Superávit 2000 11.830 10.183 1.294 23,7 1.624 329,8 2001 12.115 10.931 1.197 22,9 1.161 -36,2 2002 12.260 9.558 1.878 20,7 2.681 802,5 2003 12.130 10.034 1.221 22,4 2.074 853,5 2004 13.215 10.384 1.313 28,7 2.802 1.488,70 2005 15.363 12.618 1.119 36,2 2.709 1.589,50 2006 16.735 14.120 1.301 26 2.589 1.288,10

Taxa Média Geométrica de Cresc.

2000-2006 0,0595 0,0559 0,0008 0,0152 0,0808 0,2549 Fonte: Finbra/STN. Elaboração Própria. 1.288,10 1.589,50 1.488,70 853,5 802,5 -36,2 329,8 -200 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

No conjunto dos gastos, o consumo cresceu mais do que o gasto com investimentos e com juros. O consumo do governo (CG) evoluiu de aproximadamente R$ 10,2 milhões em 2000 para R$ 14,1 milhões em 2006, o que representou uma taxa média de crescimento próxima de 5,6%. O investimento (IG) foi o que menos cresceu, passou de R$ 1,29 milhão em 2000 para R$ 1,3 milhão em 2006, apresentando taxa média de crescimento de apenas 0,08%. E os juros (JG) pagos pelo governo passaram de R$ 23,7 mil para R$ 26 mil, significando uma taxa média 1,5% no período. A poupança cresceu ao passar de R$ 1,6 milhão em 2000 para próximo de R$ 2,6 milhões, expressando uma taxa média de crescimento de 8% no período.

A análise das variáveis mostrou que o aumento absoluto das receitas acima da soma absoluta do consumo, dos juros e encargos da dívida e dos investimentos contribuiu tanto para o superávit fiscal quanto para o aumento da poupança dos pequenos municípios baianos selecionados. O aumento das receitas é fruto da descentralização dos recursos via transferências intergovernamentais e unilaterais, destaque para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) a nível federal e repasses da cota do ICMS a nível estadual. No quesito Receitas Próprias seu aumento ocorre principalmente pela maior arrecadação do ISS. O crescimento do volume das receitas se mostra tão importante que estas serão analisadas antes de se analisar a despesa de pessoal e o endividamento dos pequenos municípios baianos selecionados segundo os limites impostos pela LRF.

4.2.2 As Receitas

Conforme Serra e Afonso (2001, p.7), no Brasil, os estados e os municípios arrecadam diretamente 33% do total de tributos cobrados no país e, depois de efetuadas as repartições constitucionais das receitas de impostos, passam a dispor de 43% da receita tributária nacional, incluídas, na base de cálculo, as contribuições previdenciárias. (Ver Gráfico 2)

Gráfico 2: "Termômetro"7 da Descentralização Tributária: Divisão da Receita Tributária Disponível entre os Três Níveis de Governo - 1988/2000

Fonte: SERRA; AFONSO, 2001.

Segundo Versiani (2003, p.8), a Constituição de 1988 alterou significativamente a repartição da receita tributária em favor dos estados e municípios. Entre 1981/85 e 1991/95 houve uma redução de cerca de 10% na fatia da receita tributária da União (de 67% para 57% do total), aumento correspondente de 4% da parcela disponível para os Estados (de 23% para 27%), e em 6% a dos Municípios (de 10% para 16%). O que revela que foram os Municípios os maiores beneficiados com a repartição feita pela Constituição de 1988.

Na Tabela 2, a análise das receitas dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados mostra que Receitas Correntes aumentaram de R$ 11,1 milhões em 2000 para aproximadamente R$ 16,3 em 2006. Tal evolução significou uma taxa média de crescimento de 6% no período. Dentro deste grupo se destacam as Receitas de Transferências Correntes8, derivadas das transferências intergovernamentais, e as Receitas Próprias9, fruto da arrecadação tributária feita pelos municípios.

7 _{Segundo Serra e Afonso (2001, p.7), "termômetros" são indicadores da evolução mensal das principais}

receitas tributárias nacionais (eqüivalentes a 90% da carga tributária global).

8 _{As Receitas de Transferências Correntes derivam das transferências federais como o Fundo de}

Tabela 2 - Evolução Anual das Receitas Correntes, das Receitas de Transferências Correntes e das Receitas Próprias (em R$ 1.000,00) e Taxa Média de Crescimento dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados - 2000-2006

Ano Rec Correntes Rec Transf Correntes Receitas Próprias

2000 11.101,4 10.470,1 298,4 2001 11.592,2 10.884,8 360,9 2002 11.545,1 10.645,5 377,5 2003 11.766,5 10.762,6 443,6 2004 12.624,9 11.588,8 456,5 2005 15.151,8 13.925,8 618,6 2006 16.275,1 14.745,5 837,7

Taxa Média Geométrica de

Cresc. (2000-2006) 0,0658 0,0587 0,1876

Fonte: Finbra/STN. Elaboração Própria.

As Receitas de Transferências Correntes dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados cresceram numa média aproximada de 6%, evoluindo de aproximadamente R$ 10,5 milhões em 2000 para R$ 14,7 milhões em 2006. Na composição destas receitas se destaca pelo lado federal, as transferências da cota do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) que cresceu de aproximadamente R$ 4,6 milhões para R$ 6,2 milhões entre 2000 e 2006, apresentando taxa média de crescimento de 5,22% no período. E pelo lado estadual, as transferências decorrentes da cota do ICMS que aumentaram de R$ 1,7 milhão em 2000 para R$ 2,3 milhões em 2006, cuja taxa média de crescimento no período foi de 4,74%.

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). E também das transferências estaduais como o repasse da cota de 25% referente ao ICMS e de 50% do IPVA. (PARENTE, 2006, p.18)

9 _{Para o cálculo das Receitas Próprias foram considerados as contribuições de melhoria, as taxas e os}

impostos definidos pela Constituição Federal: o IPTU (Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana), o ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos). e o ISS (Imposto sobre Serviços) ou ISSQN (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza).

4.000.000,00 6.000.000,00 8.000.000,00 10.000.000,00 12.000.000,00 14.000.000,00 16.000.000,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 200.000,00 300.000,00 400.000,00 500.000,00 600.000,00 700.000,00 800.000,00 900.000,00

Rec Transf Correntes Receitas Próprias

Gráfico 3: Evolução das Receitas de Transferências e das Receitas Próprias dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados – 2000-2006 (em R$ 1.000,00)

Fonte: Elaboração Própria.

As Receitas Próprias passaram de R$ 298,4 mil para R$ 837,7 mil, apresentando crescimento médio próximo de 19% no período. As Receitas Próprias tiveram crescimento mais destacado do que as Receitas de Transferências Correntes, conforme se pode ver no Gráfico 3 acima. Pelo gráfico vê-se que a curva das Receitas Próprias tem crescimento mais ascendente que a curva das Receitas de Transferências. Tal comportamento indica o esforço empreendido pelos pequenos municípios baianos selecionados para adquirir e ampliar os recursos próprios em cumprimento à LRF.

No conjunto das Receitas Próprias os impostos representam mais de 90% da arrecadação. No caso dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados, os impostos aumentaram de R$275,1 mil em 2000 para R$790 mil em 2006, apresentando taxa média de crescimento de 19,22% no período. Na composição dos impostos (IPTU, ISS e ITBI) destaca-se a arrecadação do ISS que representa mais de 70% do conjunto dos três impostos. O ISS dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados cresceu de R$ 192,1 mil em 2000 para R$ 595,1 mil em 2006, apresentando taxa média de crescimento de 20,73% no período. O IPTU cresceu de R$ 34,9 mil em 2000 para R$ 95,4 mil em 2006, e sua taxa média de crescimento foi de 18,25%. Por fim, o ITBI cresceu com a

menor taxa média, 12,9%, ao passar de R$ 48,1 mil em 2000 para R$ 99,5 mil em 2006. Os dados podem ser vistos na Tabela 3, abaixo:

Tabela 3 - Evolução Anual dos Impostos Total e por Categoria (em R$ 1.000,00) e Taxa Média de Crescimento dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados - 2000-2006

Período IPTU ITBI

ISS ou ISSQN Total dos Impostos 2000 34,9 48,1 192,1 275,1 2001 42,6 51,6 234,1 328,3 2002 36,6 40,6 270,4 347,6 2003 49,3 64,3 299,8 413,4 2004 31,5 63,0 332,8 427,3 2005 57,0 62,2 454,2 573,4 2006 95,4 99,5 595,1 790,0

Taxa Geométrica de Crescimento

(2000-2006) 0,1825 0,1290 0,2073 0,1922

Fonte: Finbra/STN. Elaboração Própria.

De acordo com Afonso et al (apud SANTOS, 2004, p.19), o crescimento expressivo das Receitas Próprias dos municípios brasileiros pode ser explicado pela modernização fazendária, pelo crescimento dos serviços de comércio e de suporte às indústrias, da regulamentação e cobrança de impostos e taxas antes não cobrados e da mudança de cultura dos administradores públicos. Segundo Santos (2004, p.19), o maior rigor na fiscalização, a redução da burocracia, a atualização de cadastros, a adoção de um sistema de informatização adequada e a maior autonomia de tributar, pode ter sido a fórmula para as prefeituras elevarem sua receita tributária. Tais medidas podem ter reflexo direto, por exemplo, no aumento da base de arrecadação do ISS, principal componente da arrecadação direta municipal.

O aumento das Receitas Próprias dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados frente às Receitas de Transferências contraria o argumento de autores que defendem que o aumento de recursos advindos das transferências intergovernamentais levaria os municípios a gastarem mais sem se esforçarem para buscar recursos próprios (flypaper

effect). O que se pôde perceber pelos dados é que ocorreu exatamente o contrário. Porém, para Bremaeker (apud SANTOS, 2004, p.22) o principal fator de aumento das Receitas Próprias municipais foi a pressão exercida pelo repasse de encargos antes de responsabilidade dos Estados e da União, como educação e saúde. O autor expõe o seguinte:

Tem sido constatado através de inúmeros depoimentos de Prefeitos que o aumento da receita tributária ocorrido nos Municípios foi motivado, em grande parte, pela necessidade de gerar recursos e fazer face às despesas crescentes na área social (saúde, assistência social e educação), e que não mais passaram a contar com o apoio da União e dos Estados, devido à desativação de programas, órgãos e até mesmo dos Ministérios que atuavam nestas áreas, de vez que estes serviços não se prestam à remuneração direta pela sua contraprestação por parte dos municípios.

Por outro lado, as Receitas de Transferências unilaterais tem seu aumento relacionado ao repasse regulamentado pela Constituição de 1988 que atribuiu para os municípios brasileiros maior aporte de recursos frente às novas responsabilidades delegadas na prestação de serviços públicos, vide educação e saúde. (ALBUQUERQUE ET ALLI, 2007) Quanto também pelo aumento dos repasses estaduais, principalmente mediante a cota do ICMS. Mas, a citação anterior deixa claro que o aumento das Receitas de Transferências foram insuficientes para atender as novas responsabilidades municipais, uma vez que não contemplaram as perdas geradas pela desativação de programas, órgãos e até mesmo Ministérios que cumpriam essas responsabilidades nos municípios.

Feitas tais análises, se os pequenos municípios baianos selecionados apresentaram superávits e não déficits, como então a LRF afeta o endividamento e a despesa de pessoal dos mesmos? Quais as conseqüências geradas pela LRF ao estabelecer limites iguais para um mesmo conjunto de entes governamentais que em seu bojo apresentam uma grande heterogeneidade populacional, econômica e social, como os Municípios?