FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA APLICADA
JÚLIO DE FREITAS SANTOS
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: EFEITOS DA LRF SOBRE O DÉFICIT PÚBLICO DE PEQUENOS MUNICÍPIOS BAIANOS SELECIONADOS – 2000 A
2006
SALVADOR 2009
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: EFEITOS DA LRF SOBRE O DÉFICIT PÚBLICO DE PEQUENOS MUNICÍPIOS BAIANOS SELECIONADOS – 2000 A
2006
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Carlos Alberto Gentil Marques
SALVADOR 2009
Ficha catalográfica elaborada por Valdinea Veloso Conceição CRB 5-1092
Santos, Júlio de Freitas
S237 Finanças públicas municipais: efeitos da LRF sobre o déficit público de pequenos municípios baianos selecionados – 2000 a 2006 / Júlio de Freitas Santos. – Salvador, 2009.
50f. tab. il.
Trabalho de conclusão de curso (Graduação em Economia) – Faculdade de Ciências Econômicas da UFBA, 2009.
Orientador: Prof. Carlos Alberto Gentil Marques.
1. Finanças Públicas – Municípios baianos. 2. Lei de responsabilidade fiscal. I. Santos, Júlio de Freitas. II. Título.
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: EFEITOS DA LRF SOBRE O DÉFICIT PÚBLICO DE PEQUENOS MUNICÍPIOS BAIANOS SELECIONADOS – 2000 A 2006
Aprovada em 22 abril de 2009.
Orientador: __________________________________________ Prof. Carlos Alberto Gentil Marques
Faculdade de Economia da UFBA
________________________________________________
Prof. José Carlos Oliveira
Faculdade de ciências Contábeis da UFBA
________________________________________________ Prof. Osmar Sepulveda
Dedico este trabalho a Deus por toda a força, perseverança e paciência que me concedeu para alcançar esta tão importante vitória. Soli Deo Gloria.
Agradeço antes de tudo a Deus, meu Criador, Senhor e Salvador. O mérito é todo dEle por ter me criado e me conduzido até este feito.
À orientação dada pelo Prof. Orientador Carlos Gentil.
Ao Prof. Lielson pelo acompanhamento feito durante toda a jornada de construção deste trabalho desde as aulas de TPE até as aulas finais de Mono II.
Ao Prof. Plínio Moura pela amizade construída no NEC e na passagem pela Faculdade de Ciências Econômicas.
À Val (da Biblioteca de ECO).
A todos os colegas e amigos conquistados nestes anos de graduação.
A todos os amigos da Aliança Bíblica Universitária, os abuenses, de Salvador, de norte a sul e de leste a oeste do Brasil e do Mundo.
“No temor do Senhor, há firme confiança, e ele será um refúgio para seus filhos.”
Uma da formas de controle do déficit público é a instituição de leis orçamento equilibrado que visam a redução do déficit via redução dos gastos governamentais. Foi o déficit público e seus efeitos negativos que levaram à instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no ano 2000 no Brasil. A Lei deu destaque para a imposição de limites para a Despesa de Pessoal e para o Endividamento de todos os entes governamentais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A presente monografia tem por objetivo a análise de quais os efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre o déficit público de 92 Pequenos Municípios Baianos Selecionados no período de 2000 a 2006. Pergunta-se como uma lei de abrangência nacional feita para reduzir o déficit público de todos os entes governamentais afeta um grupo de pequenos municípios superávitários? Para alcançar tal objetivo este trabalho está estruturado em introdução, três capítulos subseqüentes e a conclusão. No capitulo 2 é apresentada a revisão da literatura sobre o déficit público que inclui o déficit, sua relação com o sistema federativo de governo e com o federalismo fiscal. No capítulo 3, destaca-se a LRF considerando seus antecedentes, suas referências internacionais, sua instituição no Brasil, sua vigência e seus efeitos práticos para estados e municípios brasileiros. No Capítulo 4 é feita a exposição da metodologia e se verifica os efeitos da LRF sobre as finanças dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados considerando a Necessidade de Financiamento, as Receitas, a Despesa com Pessoal e o Endividamento. Por fim, conclui-se que a LRF foi instituída considerando apenas os entes deficitários fixando um limite para que estes pudessem disciplinar seus gastos. Por outro lado, os limites se mostraram tão altos para a maioria dos entes governamentais que serviu de estímulo ao aumento da despesa com pessoal. No caso dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados que se apresentavam superavitários os resultados foram distintos. Por um lado houve aumento da Despesa com Pessoal, sem, contudo, superar o limite imposto pela LRF; e por outro lado, não houve alteração no endividamento destes municípios, que estando muito abaixo do limite da lei, apresentou um comportamento constante.
Palavras-chave: Déficit Público. LRF. Despesa de Pessoal. Endividamento. Pequenos Municípios Baianos Selecionados
Gráfico 1 Evolução Anual do Superávit dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados – 2000-2006 (Em R$ 1.000,00)
37
Gráfico 2 "Termômetro" da Descentralização Tributária: Divisão da Receita Tributária Disponível entre os Três Níveis de Governo - 1988/2000
39
Gráfico 3 Evolução das Receitas de Transferências e das Receitas Próprias dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados – 2000-2006 (em R$ 1.000,00)
41
Gráfico 4 Evolução da Despesa de Pessoal (DP/RCL) dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF - 2000-2006
44
Gráfico 5 Despesa de Pessoal (DP/RCL) Desagregada dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF – 2000
46
Gráfico 6 Despesa de Pessoal (DP/RCL) Desagregada dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF– 2001
46
Gráfico 7 Despesa de Pessoal (DP/RCL) Desagregada dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF – 2006
47
Gráfico 8 Evolução do Endividamento (DCL/RCL) dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e o Limite da LRF – 2000-2006
48
Gráfico 9 Endividamento Municipal (DCL/RCL) Desagregado dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF – 2000
49
Gráfico 10 Endividamento Municipal (DCL/RCL) Desagregado dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF – 2002
50
Gráfico 11 Endividamento Municipal (DCL/RCL) Desagregado dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados e Limite da LRF – 2003
Tabela 1 Evolução da Receita Tributária, do Consumo, do Investimento, dos Juros e Encargos da Dívida, da Poupança e do Superávit (em R$ 1.000,00) e Taxa Média de Crescimento dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados – 2000-2006
38
Tabela 2 Evolução Anual das Receitas Correntes, das Receitas de Transferências Correntes e das Receitas Próprias (em R$ 1.000,00) e Taxa Média de Crescimento dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados - 2000-2006
40
Tabela 3 Evolução Anual dos Impostos Total e por Categoria (em R$ 1.000,00) e Taxa Média de Crescimento dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados - 2000-2006
1 INTRODUÇÃO 11
2 REVISÃO DA LITERATURA 14
2.1 O DÉFICIT PÚBLICO E SUA ABORDAGEM TEÓRICA 16
2.2 O DÉFICIT PÚBLICO, SISTEMA FEDERATIVO DE GOVERNO E FEDERALISMO FISCAL
24
3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) 27
4 EFEITOS DA LRF SOBRE O DÉFICIT PÚBLICO DE PEQUENOS MUNICÍPIOS BAIANOS SELECIONADOS – 2000 A 2006
34
4.1 METODOLOGIA 34
4.2 EFEITOS DA LRF SOBRE O DÉFICIT PÚBLICO DE PEQUENOS MUNICÍPIOS BAIANOS SELECIONADOS – 2000 A 2006
36
4.2.1 A Necessidade de Financiamento do Governo (NFG) 36
4.2.2 As Receitas 39 4.2.3 A Despesa de Pessoal (DP/RCL) 44 4.2.4 O Endividamento (DCL/RCL) 47 5 CONCLUSÃO 52 REFERÊNCIAS 55 GLOSSÁRIO 58 APÊNDICES 59
1 INTRODUÇÃO
O déficit público, sua ocorrência sucessiva e seus efeitos econômicos e sociais são importantes elementos de discussão das finanças públicas. Antes do ano 2000, o endividamento de estados e municípios trazia grande risco de efetivo estado de insolvência e de instalação de grave crise de liquidez no sistema financeiro do país. Tal risco afetava diretamente o equilíbrio macroeconômico e a estabilização do Real alcançada em 1994.
Buscando mudar essa realidade foi instituída a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no ano 2000 para regulamentar tornar mais eficaz o controle dos gastos públicos por parte da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Destacando o controle da despesa de pessoal e do endividamento via limites pré-definidos, esperava-se a redução do déficit público e também de seus efeitos negativos para o equilíbrio macroeconômico, a utilidade e o ótimo social.
Historicamente os municípios brasileiros enfrentaram dificuldades para arrecadar receitas próprias, sendo necessário receber receitas de transferências unilaterais da União e dos Estados para sua manutenção. Às dificuldades de arrecadar se somou a má administração dos recursos frente às despesas. Tais fatores tornaram o déficit público municipal um fenômeno recorrente.
No âmbito municipal brasileiro, o déficit antes do ano 2000 era maior e mais grave nos grandes municípios da Federação, devido à insuficiência de recursos próprios, à má administração dos recursos disponíveis, às maiores demandas urbanas e à maior concentração de pobreza em seu território. Isto porque o processo de descentralização promovido pela Constituição Federal de 1988 beneficiou mais os pequenos municípios. Estes acabaram recebendo maior aporte de recursos das transferências via Fundo de Participação dos Municípios (FPM). (ALÉM; GIAMBIAGI, 2000) A Constituição também aumentou o percentual das cotas de Imposto de Renda (IR), de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de competência da União e do Imposto sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS)1 de competência dos Estados repassadas ao municípios. Além do aumento nas cotas do IR, IPI e ICMS, os municípios também passaram a receber metade do Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) também de competência dos Estados. (PARENTE, 2006, p.18) Tais recursos fizeram com que a maioria dos pequenos municípios brasileiros se mostrassem superavitários frente a municípios de maior porte populacional.
A preocupação com a estabilidade macroeconômica do país, levou à instituição da LRF destacando apenas os estados e municípios deficitários. Visando reduzir e acabar com o déficit foram estabelecidos limites de 50% (União) e 60% (Estados, Distrito Federal e Municípios) para despesa de pessoal e de 120% (Municípios) e 200% (Estados) para endividamento. Tanto a despesa de pessoal quanto o endividamento são calculados em relação à receita corrente líquida, o endividamento é calculado pela relação entre a dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida (DCL/RCL). A União, que assumiu a dívida dos estados, não foi atingida por nenhum limite referente ao endividamento. Os limites de despesa de pessoal e endividamento se mostraram adequados aos objetivos de redução do déficit dos entes deficitários, mas muito superiores aos realizados pelos pequenos municípios brasileiros.
O objetivo desta monografia é analisar quais os efeitos da LRF para o conjunto de 92 pequenos municípios baianos selecionados que apresentavam superávit fiscal no período de 2000 a 2006. Ou seja, como uma lei de abrangência nacional feita para reduzir o déficit fiscal de Estados, Distrito Federal e Municípios afeta um grupo de municípios superavitários? Para isso serão consideradas as duas variáveis de controle pela LRF, a despesa de pessoal e o endividamento. Pois, o alvo da Lei é, uma vez reduzido o déficit público, o alcance do equilíbrio fiscal e até o superávit fiscal por parte dos entes deficitários. Para alcançar tal objetivo este trabalho está estruturado em três capítulos e a conclusão.
1
O Sistema Tributário de 1967 estabelecia que a cota do FPM correspondia a 10% do IR + IPI e de 20% do ICM. Com a reforma feita pela Constituição Federal de 1988 no Sistema Tributário as cotas aumentaram para 22,5% do IR + IPI e para 25% do ICMS, além de repassar 50% do IPVA dos estados para os municípios.
No capitulo 2 é apresentada a revisão da literatura sobre o déficit público que inclui o déficit, sua relação com o sistema federativo de governo e com o federalismo fiscal. Estas são variáveis importantes para explicar a ocorrência dos déficits públicos. Nesta discussão se insere também as formas de controle do déficit, entre as quais estão a instituição de regras de alcance da disciplina fiscal.
No capítulo 3, o foco é a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF não é uma particularidade brasileira, havendo evidências de medidas semelhantes em outros países que serviram de base para o caso brasileiro, como a Nova Zelândia. No Brasil, a LRF foi promulgada no ano 2000, com vigência para o mesmo ano, visando a disciplina fiscal de todos os entes governamentais (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Também são mostrados alguns estudos que destacam a vigência da lei e seus reflexos em estados e municípios brasileiros.
No capítulo 4 é dado enfoque ao objeto deste trabalho monográfico, os efeitos da LRF sobre o resultado fiscal, as receitas, a despesa de pessoal e o endividamento de 92 pequenos municípios baianos selecionados no período entre 2000 a 2006. Aqui é apresentada a metodologia utilizada e os efeitos da LRF sobre a Necessidade de Financiamento, as Receitas, a Despesa de Pessoal e o Endividamento. Por fim é feita a conclusão do trabalho monográfico.
2 REVISÃO DA LITERATURA
Um fato importante para a existência das sociedades modernas é a existência do Estado. Este para existir e cumprir suas funções precisa ser financiado através da arrecadação de tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria). As funções básicas do Estado moderno são: alocativa – fornecimento de bens públicos; distributiva – distribuição de renda considerada justa pela sociedade; e estabilizadora – uso da política econômica visando um alto nível de emprego, a estabilidade dos preços e a obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico. (ALÉM; GIAMBIAGI, 2000, p.30)
Na busca pelo cumprimento de suas funções, o Estado moderno viu suas despesas públicas aumentarem consideravelmente em todo o mundo durante o Século XX. E entre os motivos para este aumento das despesas estão segundo Musgrave & Musgrave (apud GIACOMONI, 1998): a) o crescimento da renda per capita e o aumento da demanda por bens e serviços públicos; b) mudanças tecnológicas (vide avanço dos transportes e a necessidade de novas rodovias construídas pelo Estado); c) mudanças populacionais (em particular o aumento demográfico); d) os custos relativos dos serviços públicos; e) mudanças no alcance das transferências sociais; f) disponibilidade de alternativas para a tributação; g) efeito limite e finanças de guerra; e h) fatores políticos e sociais.
A esse aumento das despesas públicas foi dado o nome de “Lei de Wagner” ou “Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais”, pois o seu criador foi o economista alemão Adolph Wagner a década de 1880. De acordo com a lei, o crescimento do nível de renda em países industrializados é acompanhado pelo crescimento do setor público sempre a taxas mais elevadas. Isto faz com que a participação relativa do governo na economia cresça com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. (REZENDE, 2001) Segundo Giacomoni (1998), a
“A Lei de Wagner foi comprovada empiricamente por Richard Bird ao verificar a elasticidade das despesas públicas em relação à Renda Nacional foi sempre superior à unidade em países como Reino Unido, Alemanha e Suécia, nos períodos compreendidos entre 1910 e 1960.”
Com o aumento das despesas para atender às demandas do setor público se fez necessário o aumento da arrecadação fiscal. Mas, o que se verifica na relação entre receita e despesa é a presença do déficit público em detrimento do equilíbrio fiscal ou do superávit fiscal. O déficit público é uma preocupação de qualquer governo, assim como a ocorrência sucessiva deste. Isto porque, déficits sucessivos geram muitos efeitos negativos para o bem-estar econômico e social. Segundo Menezes (2006, p.759), “déficits orçamentários persistentes verificados nas diversas esferas de governo, além de afetarem os governos geradores desses desequilíbrios, provocam uma série de efeitos prejudiciais à economia do país como um todo”.
São muitas as conseqüências geradas pela ocorrência de déficits sucessivos como a deterioração das contas públicas e dos serviços públicos (redução da utilidade e do ótimo social); influi no aumento da arrecadação tributária (reduz a produção, o emprego e a renda da sociedade); o aumento da elevação da taxa de juros (para financiar as dívidas); o aumento da incerteza quanto à capacidade governamental de honrar os compromissos; a redução da possibilidade de crescimento econômico; o aumento do endividamento (na ausência de superávits fiscais); a redução do investimento público (recursos são direcionados para pagamento de juros e da dívida pública); entre outros.
Segundo Giambiagi e Além (2000, p.73), o déficit do governo ou suas necessidades de financiamento é expresso conforme segue abaixo:
NFG = CG + JG + IG – T
De acordo com a expressão, o déficit ou necessidade de financiamento do governo (NFG) é igual a consumo do governo (CG) mais juros da dívida do governo (JG) mais
investimento do governo (IG) menos receita tributária do governo (T), líquida de subsídios e transferências, exclusive juros. Assim quando CG + JG + IG > T fica caracterizado o déficit propriamente dito, pois o governo arrecada menos do que gasta com consumo, juros da dívida e investimento. Por outro lado quando CG + JG + IG < T, então tem-se a ocorrência de superávit. O objetivo último é chegar ao equilíbrio fiscal (CG + JG + IG = T), situação mais adequada para as contas públicas. O equilíbrio fiscal ou equilíbrio do orçamento público é um desafio, pois na maioria das vezes o que se observa é o gasto excessivo gerador do déficit público.
Pode-se eliminar um déficit público via aumento das receitas, via redução de uma despesa corrente, via redução dos investimentos ou via adoção simultânea de cada um desses meios (GOBETTI; KLERING, 2007). Ou seja, o governo precisa arrecadar mais ou gastar menos com despesa corrente ou investir menos ou adotar ambas as ações.
No caso do aumento da receita, o governo consegue, impopularmente, mais recursos para realizar seu consumo, pagar os juros da dívida e realizar investimentos. No caso da redução da despesa corrente pode-se gerar deterioração na prestação dos serviços públicos. E no caso da redução do investimento deixa-se de contribuir para o crescimento e o desenvolvimento de setores estratégicos para a economia e o bem-estar da sociedade. Nos dois últimos casos reduz-se a utilidade e o ótimo social
2.1 O DÉFICIT PÚBLICO E SUA ABORDAGEM TEÓRICA
De acordo com Sandroni (1999, p.158), nas contas do governo, o déficit pode ser considerado déficit primário, que inclui todas as receitas e despesas do governo menos os juros, e déficit operacional, que inclui as despesas com juros das dívidas interna e externa do setor público. A dívida pública é fruto do endividamento do governo quando este se encontra deficitário e como conseqüência precisa buscar meios para financiar seus débitos não cobertos pelas receitas. A dívida pública pode ser classificada em: interna, externa, consolidada, flutuante e fundada.
Ainda segundo Sandroni (1999, p.180-181), a dívida interna compreende o total dos débitos assumidos pelo governo junto às pessoas físicas e jurídicas residentes no próprio país. A dívida externa é o somatório dos débitos de um país, garantidos por seu governo, resultantes de empréstimos e financiamentos contraídos com residentes no exterior. Os débitos podem ter origem no próprio governo, em empresas estatais e em empresas privadas. A dívida consolidada, por sua vez, é composta pelos débitos de longo prazo, sem data determinada de pagamento, que o governo assume por meio da emissão de títulos negociáveis. A dívida flutuante ou de curto prazo é aquela cujo período de amortização ou resgate não ultrapassa doze meses e composta pelos restos a pagar, pelos serviços da dívida a pagar e pelos débitos de tesouraria. Por fim, a dívida fundada que é a aquela proveniente de recursos obtidos pelo governo sob a forma de financiamentos ou empréstimos, mediante celebração de contratos, emissão ou aceite de títulos ou concessão de quaisquer garantias que representem compromisso assumido para resgate em exercício subseqüente.
No caso do déficit público federal, o mesmo é composto pela dívida externa e pela dívida interna, mas esta tem um peso muito maior na dívida líquida do setor público. A dívida interna líquida do Governo Central é composta pela: dívida mobiliária do Tesouro Nacional; moedas de privatização; dívida bancária; arrecadação a recolher; depósitos a vista; carteira de fundos; recursos do FAT; previdência social; renegociações estabelecidas pela Lei 9.496/1997 e PROES e pela Lei 8.727/1993; dívidas reestruturadas; outros créditos do Governo Federal; e relacionamento com Banco Central.
Para Versiani (2003, p.8), três elementos tiveram impacto significativo no aumento do endividamento do governo federal: os acordos de refinanciamento de estados e municípios (Lei 9.496/1997 e PROES e Lei 8.727/1993); o reconhecimento e contabilização de dívidas latentes (os chamados “esqueletos”, na linguagem jornalística, ou “passivos contingentes”, no jargão técnico); e o programa de fortalecimento dos bancos federais. Para quitação dos débitos dos estados e municípios (dívidas mobiliárias, dívidas contratuais e obrigações junto a bancos), cuja responsabilidade assumiu, o governo federal emitiu títulos cujo valor, em junho de 1999, montava a cerca de R$ 120 bilhões. (VERSIANI, 2003, p. 9)
Os déficits dos Estados, DF e Municípios correspondem aos débitos destes entes subnacionais expressos em dívidas mobiliárias, dívidas contratuais e obrigações junto a bancos. A dívida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é composta pela Dívida Fundada e a Dívida Flutuante. A Dívida fundada é dividida em Dívida Mobiliária (títulos públicos), a Contratual Interna (Tesouro Nacional, Banco Central, Bancária (Bancos Comerciais e Múltiplos) e Outras), sendo que a dívida junto ao Tesouro Nacional corresponde à maior parte da dívida de Estados, DF e Municípios com a União. A dívida junto à União é expressa pela dívida adquirida frente ao Tesouro Nacional, ao Banco Central e a Outras. (BRASIL, 2001) Os Estados, DF e Municípios ainda possuem dívidas externas reestruturadas que são dívidas junto à União, decorrentes de operações de crédito externo assumidas pela União relativas ao Aviso MF-30, de 29.8.1983, ao Brazil Investment Bond (BIB), ao Clube de Paris, à Dívida de Médio e Longo Prazo (DMLP) e ao Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS). (BRASIL, 2008, p.136)
A dívida interna líquida dos estados e dos municípios é composta por: dívida mobiliária líquida; renegociações pela Lei 9.496/1997 e PROES e pela Lei 8.727/1993; dívidas reestruturadas; dívida bancária; outros débitos; arrecadação a recolher; depósitos à vista; outros créditos. Segundo, Versiani (2003, p.8-9), a Lei 8.727/1993 visou a renegociação das dívidas dos estados com as instituições financeiras federais. Já a Lei 9.496/1997 estabeleceu o refinanciamento das dívidas dos estados e municípios, desta vez mediante contratos que previam penalidades, no caso de inadimplência, como a retenção da transferência das quotas dos Fundos de Participação (associados à repartição, com as unidades subnacionais, de impostos arrecadados pela União).
Segundo Puga (apud VERSIANI, 2003, p. 9-10), através do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (PROES), estabelecido pela Medida Provisória 1.514, de 1996, e legislação posterior, o governo federal estendeu empréstimos a estados para o propósito de privatização ou liquidação de seus bancos, ou sua transformação em instituição não-financeira. O programa teve a adesão de 21 estados e alcançou 36 instituições financeiras. Tal programa foi importante, pois os
bancos estaduais, que eram freqüentemente usados para financiar gastos das unidades federadas, e em decorrência disso chegaram, muitos deles, à beira da insolvência, foram também socorridos pelo governo central em várias oportunidades, no final dos anos oitenta e início dos noventa. O que acabou com o “risco comportamental”, nos governos dos estados e municípios, de obter apoio financeiro federal para cobertura de seus déficits induzindo estes governos a uma atitude complacente, com relação ao desequilíbrio fiscal.
Visto as diferenças entre os déficits públicos federal, estadual e municipal no Brasil, volta-se à discussão entorno do déficit público. De acordo com a literatura, para financiar o déficit do orçamento público um país pode adotar as seguintes medidas: 1) senhoriagem, que aumenta a pressão inflacionária e impõe um imposto inflacionário especialmente sobre a população mais pobre; 2) operações de crédito internas e externas, proporcionando um maior comprometimento do orçamento público com o pagamento de juros e amortizações, o que em última instância acaba afetando a capacidade do país de promover o crescimento econômico e de arrecadar impostos; 3) emissão de títulos da dívida, que requerem um aumento na taxa de juros como prêmio de risco, e resultam em um efeito-deslocamento (crowding-out).
Teoricamente, os déficits públicos são estudados a partir de duas linhas de análise: o modelo neoclássico e a Economia Política. No modelo neoclássico ou modelo de suavização dos impostos (tax smoothing) o déficit é explicado como a forma encontrada pelo Governo para minimizar as distorções associadas às variações na tributação. Outro efeito dos déficits, é que eles servem como mecanismos anticíclicos ou de “sintonia fina”, ou como instrumentos de política fiscal. Neste modelo,
Parte-se de uma economia fechada sem capital, na qual o agente representativo, que consome, trabalha e poupa, tem sua função utilidade maximizada pelo Governo, um planejador benevolente. Com o objetivo de financiar o gasto público, o Governo tributa a renda do trabalhador, um imposto distorcivo, pois afeta a oferta de trabalho. Dado que a função de utilidade é côncava, o resultado ótimo é uma alíquota constante para o imposto. O Governo, desse modo, incorre em déficits nos períodos de maior gasto – principalmente os de guerra – e acumula dívida para evitar o aumento das distorções oriundas da oscilação da política fiscal. A
contrapartida vem nos períodos de menor gasto, no qual se acumulam superávits. (GIUBERTI, 2006, p.813)
Evidências favoráveis são vistas no comportamento do déficit fiscal dos Estados Unidos, do período da Primeira Guerra Mundial até 1982, segue o padrão previsto pelo modelo de tax smoothing, com períodos de recessão econômica e guerra influenciando de modo positivo o déficit. (BARRO apud GIUBERTI, 2006, p.813-814) Em contraste ao modelo, países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e países em desenvolvimento, vide América Latina, a partir da década de 70, apresentam longos períodos de déficits e acumulação de dívida em tempos de paz, bem como resultados fiscais distintos em países de economia similares. (ALESINA; PEROTI apud GIUBERTI, 2006, p.814)
Da perspectiva da Economia Política o déficit é explicado através de modelos positivos que explicam os desvios observados do déficit fiscal e da dívida pública em relação ao comportamento previsto pelo benchmark (ponto de referência) normativo do modelo neoclássico para essas variáveis. Entre as variáveis adotadas pelos modelos positivos para explicar o déficit e/ou a dívida estão: o comportamento oportunista por parte dos formuladores de política; eleitores que sofrem de algum tipo de ilusão fiscal; a distribuição de riqueza entre as gerações; aspectos políticos-institucionais, tais como a organização do Estado e as instituições orçamentárias.
As instituições orçamentárias englobam regras como a Lei de Responsabilidade Fiscal, possuem papel crescente tanto na explicação da ocorrência de déficits fiscais e acúmulo de dívida quanto no estudo de como reduzi-los. Elas podem ser entendidas como as regras e regulamentos segundo os quais os orçamentos são preparados, aprovados e executados. (GIUBERTI, 2006, p.814)
A literatura teórica sobre instituições orçamentárias considera três as principais formas de se atingir a disciplina fiscal:
1.regras ou leis de orçamento equilibrado que estabeleçam restrições ex-ante, como tetos de endividamento e limites para gastos com pessoal que sejam consistentes com uma meta geral para a economia do país, e contabilização ex-post, de modo que seja exigido o equilíbrio orçamentário ao final do exercício;
2.regras de procedimento hierárquicas, ou seja, que atribuam maiores prerrogativas ao governo em relação ao legislativo na fase de aprovação do orçamento. No caso de negociações do orçamento dentro do próprio governo, estão relacionadas à atribuição de maiores prerrogativas ao ministro da Fazenda. São o oposto de regras colegiadas, mais democráticas, pois atribuem maiores prerrogativas aos ministros setoriais, ao legislativo e conferem maiores direitos a minorias de oposição no legislativo;
3.transparência nos procedimentos, com relatórios inteligíveis e de fácil acesso ao cidadão comum. A não exigência de transparência abre espaço para o surgimento de artimanhas contábeis que produzam relatórios não condizentes com a realidade. (ALESINA ET ALLI apud MENEZES, 2006, p.760)
Importante observar no tópico 2, que as regras colegiadas são mais democráticas do que as regras de procedimentos hierárquicas porque as colegiadas permitem que as prerrogativas fiquem a critério de um grupo de pessoas formado por ministros setoriais e membros do legislativo. No legislativo, todavia, as minorias não detêm maiores direitos, mas sim maiores possibilidades de defenderem seus direitos e alcançarem seus interesses. Para os defensores das regras de procedimento, estas regras possuem um efeito maior em termos de disciplina fiscal do que regras ou leis de orçamento equilibrado. Segundo estes defensores, as leis de orçamento equilibrado impõem, além dos custos da arrecadação (“peso morto”), custos distorcivos ao setor privado em decorrência da má alocação da receita governamental. Tais leis podem provocar, a cada ano, variações nas alíquotas de impostos para se atingir o equilíbrio entre receitas e despesas.
Os defensores das regras de procedimento, além de admitirem esse custo, ressaltam a perda de graus de liberdade que as leis de orçamento equilibrado impõem à política fiscal em virtude da restrição à utilização de déficits como mecanismo de “sintonia fina”. Alternativamente, defendem a utilização de regras de procedimentos hierárquicos e transparentes, ressaltando que leis de orçamento equilibrado não são necessárias nem suficientes. Também apregoam que o melhor é a não existência das leis de orçamento equilibrado para que se mantenham constantes as alíquotas. Nesse caso, os déficits e superávits seriam utilizados para minimizar os custos distorcivos da taxação que tendem
a aumentar quando se aumentam impostos para realizar maiores gastos. (MENEZES, 2006, p.761)
Todavia, aqueles que adotam as leis de orçamento equilibrado encontram alguns critérios para caracterizá-las como fortes (mais eficazes na promoção da disciplina fiscal) ou fracas (menos eficazes). Dentre os critérios que caracterizam as leis como fortes, pode-se destacar que:
1.a aplicação deve ser ex-post, ou seja, requer o equilíbrio contábil ao final do exercício fiscal, de outra forma, um orçamento equilibrado ex-ante permite a previsão de receitas e despesas com otimismo excessivo;
2.deve também contar com um órgão independente (ex.: Tribunal de Contas) que seja responsável pelo enforcement da lei. As penas aplicadas por esse órgão devem ser severas caso a lei seja descumprida, e o acesso a ele deve ser aberto, ou seja, qualquer cidadão avesso ao déficit pode cobrar o cumprimento da lei;
3.a realização de emendas à lei deve ser difícil;
4.não deve ser permitida a anulação da lei por maioria no Congresso; 5.a lei deve ter caráter constitucional, de modo que ela só possa ser modificada por maioria qualificada. (INMAN apud MENEZES, 2006, p.761)
Importante considerar que no critério 1, o que se requer é o equilíbrio fiscal, e no critério 4, a lei não pode ser anulada por maioria simples. De acordo com tais critérios, Inman considera que a regra fiscal reguladora da União Monetária Européia (o Tratado de Maastricht) é fraca. Pois tal regra não satisfaz os critérios de acesso livre, de penas severas e de órgão de fiscalização independente. Segundo Poterba (apud MENEZES, 2006, p.764), o corte de gastos em resposta a choques de déficits é maior para os estados americanos com regras fortes. Mas, os resultados da análise do autor não esclarecem se as regras de orçamento equilibrado afetam a resposta aos déficits por meio da elevação de impostos.
Quanto às regras de procedimentos, Alesina e Perotti (apud GIUBERTI, 2006, p.815) mostram que no comparativo dos resultados fiscais alcançados pelas regras de procedimentos hieráquicas e pelas colegiadas, as primeiras alcançam resultados fiscais superiores em termos de disciplina e ajuste fiscal. Evidências empíricas são vistas em
países da União Européia e da América Latina. Em ambos os casos, os procedimentos mais hierárquicos levam a uma disciplina fiscal maior.
Giuberti (2006, p.815) também cita os trabalhos de Alesina e Perotti, Abrams e Dougan e Tabellini e Alesina como corroborações de que as instituições explicam os déficits públicos. Para Alesina e Perotti, o modelo que incorpora as instituições orçamentárias é o que melhor explica por que alguns países da OCDE e outros não acumularam déficits nas últimas décadas. Já Abrams e Dougan mostram que para os estados americanos e para os governos locais limites constitucionais reduzem o gasto público, mas limites ao endividamento não apresentam qualquer efeito.
Tabellini e Alesina (apud GIUBERTI, 2006, p.815) mostram que regras fiscais que limitam o gasto e o déficit apresentam o efeito esperado. Segundo estes autores, a incerteza quanto à vitória nas eleições seguintes pode levar o governante atual a gerar um déficit orçamentário, aumentando os gastos nas áreas de sua preferência e limitando o gasto nas outras áreas caso seu oponente vença. Assim, regras impedem a ocorrência de déficits por questões estratégicas, mas reduzem o investimento público. “O primeiro efeito aumenta a utilidade ex-ante, enquanto que o segundo a reduz. Nesse caso, a análise do benefício de uma regra de orçamento equilibrado depende de qual dos efeitos predomina.” (GIUBERTI, 2006, p.816)
Para Gobetti e Klering (2007, p.10) as interpretações de cunho neoclássico tanto influenciaram a elaboração da LRF brasileira e a adoção de metas fiscais, como também outros aspectos da política fiscal e do processo orçamentário do país. Uma conseqüência indesejável das restrições à política fiscal no Brasil, entretanto, tem sido a redução da taxa de investimento público, que caiu da ordem de 4% do PIB na década de 70 para menos de 2% nos anos recentes, de acordo com os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
A transparência na elaboração e execução do orçamento quando estabelecidas através de instituições garantem a divulgação dos procedimentos e resultados orçamentários para o público. Com isso eliminam a assimetria de informação que permite ao governo adotar políticas que ferem a responsabilidade fiscal. Menezes complementa dizendo:
Quanto menos o eleitor entender o orçamento mais os políticos podem agir de forma oportunista. A elaboração de relatórios contábeis de forma clara e inteligível e divulgação na internet e em outros meios de comunicação, permitem um melhor monitoramento das ações dos representantes políticos por parte dos eleitores. (MENEZES, 2006, p.762)
Numa linha bem distinta, Ter-Minassian (apud MENEZES, 2006, p.762) defende a disciplina de mercado como alternativa para promover o equilíbrio orçamentário dos GSN (Governos Sub-Nacionais) e com este a preservação da política fiscal como ferramenta de gestão macroeconômica. Segundo a autora, os requisitos para a implementação desse mecanismo são:
1. o mercado livre e aberto, sem regulamentação em relação a intermediários financeiros que privilegiem os GSN;
2. a informação perfeita ou pelo menos adequada em relação ao GSN;
3. a impossibilidade de socorro às instituições credoras lesadas pelos GSN por parte do Governo Central;
4. e estrutura institucional do GSN que garanta resposta política adequada antes que se atinja um ponto em que sejam recusados novos empréstimos. (TER-MINASSIAN apud MENEZES, 2006, p.762)
Em relação a estes requisitos, Ter-Minassian defende que países em desenvolvimento deveriam reforçar suas instituições orçamentárias antes de tentar a disciplina de mercado, mais adequada a países com histórico de disciplina fiscal.
Vistos os argumentos neoclássicos e institucionais, são apresentados os argumentos keynesianos e neokeynesianos. Segundo Fadul, Melo e Monteiro (2007, p.163),
A análise neokeynesiana entendia que à ação estatal caberia eliminar a insuficiência de demanda efetiva nos momentos de recessão e desemprego, por meio do déficit fiscal que se tornava, então, uma peça essencial ao bom funcionamento do sistema econômico. Ainda que, no período subseqüente à Segunda Grande Guerra, as políticas baseadas no pensamento de Keynes tenham revolucionado as economias capitalistas, ao entrar em crise fiscal, o Estado arrasta consigo as teorias keynesianas que parecem não mais encontrar soluções possíveis em seus postulados. No momento em que as nações se viram diante de um cenário de grave crise financeira com altas taxas de inflação, as políticas baseadas neste entendimento da obra de Keynes já não conseguiam mais resolver os problemas sócio-econômicos.
No caso brasileiro, a situação se agrava na medida em que o Estado é cada vez mais chamado a satisfazer as demandas sociais sem conseguir realizar receitas suficientes para atendê-las. Essa situação, reforçada com o renascimento do pensamento liberal, cujo grande momento foi o chamado Consenso de Washington, no qual foram definidos os novos pressupostos econômicos de disciplina fiscal, reforma tributária, liberalização financeira e comercial, regime cambial livre, privatização, desregulamentação, dentre outros, faz retornar às políticas econômicas a premissa de que os orçamentos públicos devem ser equilibrados. Por conseguinte, os desequilíbrios fiscais devem ser duramente combatidos.
Atualmente o que se observa é que a atual crise financeira mundial que atingiu principalmente as economias mais ricas, vide EUA, países da União Européia, Inglaterra e Japão, levou tais nações a retomarem algumas posturas de caráter neokeynesiano. Os Estados passaram a intervir na economia como forma de atenuar e combater os efeitos da crise gerada pelo setor financeiro e imobiliário norte-americano em 2008. As graves conseqüências para a economia mundial, que já se apresenta em caráter recessivo, exigiram a intervenção estatal no controle das regras para o setor financeiro e financiamento de setores capitalistas privados (imobiliário, financeiro, automobilístico). Tais intervenções aumentaram os gastos estatais como forma de combater a recessão que tem efeito direto na arrecadação fiscal.
2.2 DÉFICIT PÚBLICO, SISTEMA FEDERATIVO DE GOVERNO E
FEDERALISMO FISCAL
Segundo Giuberti (2006 p.816), o sistema federativo de Governo e sua interação com o federalismo fiscal são dois importantes aspectos político-institucionais na determinação do resultado fiscal. O sistema federativo de governo e o federalismo fiscal podem levar a uma piora do déficit fiscal através da descentralização da provisão de bens e serviços e da transferência de recursos do Governo Central para os governos locais. A descentralização torna o setor público local maior levando-o a maiores gastos. Exemplos empíricos são mostrados por Oates (apud GIUBERTI, 2006, p.816) ao estudar os governos estaduais americanos. Apesar disto, a descentralização da prestação de serviços e provisão de bens para governos locais permite aos contribuintes exercerem maior influência sobre as decisões de gastos destes governos.
Por outro lado, gastos excessivos podem ocorrer através da centralização da arrecadação de tributos pelo Governo Central, seguida das transferências aos governos locais. Quando o governo local aumenta seus gastos sem aumentar a arrecadação própria de impostos, ele não internaliza o custo total desse aumento do gasto público porque as transferências provêm de uma base que engloba todo o país. O que leva à ocorrência do flypaper effect, ou seja, o efeito de um aumento nos recursos disponíveis sobre o gasto público depende da origem desses recursos. Sendo assim: “o crescimento no gasto será maior para um aumento das transferências intergovernamentais quando comparado ao crescimento oriundo de uma maior arrecadação de impostos na própria jurisdição.” (GIUBERTI, 2006, p.817)
Para confirmar esse efeito, Velasco (apud GIUBERTI, 2006, p.817) apresenta o seguinte modelo:
... uma sociedade com diversos grupos de interesse que se beneficiam de diferentes gastos públicos. Além disso, a política é fragmentada e o governo fraco, no sentido de que os diversos grupos de interesse podem influenciar a autoridade fiscal a destinar transferências líquidas para as áreas em que mais se beneficiam. O lobby desses grupos é um viés deficitário na política fiscal, uma vez que os direitos de propriedade em relação à qual grupo pertence cada parcela do fundo de recursos não definidos, cada grupo sabe que o que não é gasto com um grupo será gasto com outro, o que gera incentivos para elevar o gasto acima do socialmente ótimo. Como os custos desse gasto maior por parte de um grupo são divididos entre todos, o desfecho é consumo e endividamento excessivos.
O autor defende que essa é uma característica de países com sistema federativo de governo, onde as autoridades sub-nacionais decidem gastar sem possuir receita própria suficiente para cobrir os gastos que lhe são atribuídos. Com isso tende-se à “dependência de transferências intergovernamentais ou ao acúmulo sucessivo de déficits fiscais, resultando em acúmulo de dívidas, ou ambos, como ocorreu na Argentina e no Brasil nas últimas décadas.” (VELASCO apud GIUBERTI, 2006, p.817)
Ainda de acordo com Nunes e Nunes (2003, p.2) e Weingast, Shepsle e Johnsen (apud MENEZES, 2006, p.760), o gasto excede o ótimo social quando a centralização de
recursos num fundo comum para posterior transferências aos GSN´s se dá num sistema federativo altamente fragmentado. Pois como já foi dito,
... os agentes representativos de um distrito ou GSN não internalizam os reais custos do financiamento dos projetos para esse distrito. O benefício Bj advindo de um projeto para o j-ésimo distrito tem um custo Cj que será distribuído por todos os demais distritos, o que significa que o distrito beneficiado internalizará apenas Nj / N do custo total, em que Nj é o tamanho do distrito j, gerando um viés de gasto excessivo devido a um aumento na demanda por bens públicos. (MENEZES, 2006, p.760)
É o fenômeno da “ilusão fiscal”, definido por Von Hagen e Harden (apud MENEZES, 2006, p.760) como a “superestimação dos benefícios líquidos apropriados por um grupo específico em detrimento do contribuinte comum que percebe pequeno ou nenhum benefício”. Ou seja, “um aumento das transferências gera um incentivo adverso ao sobre-gasto e à geração de déficits”. (MENEZES, 2006, p.760) Gobetti e Klering (2007, p.9) sintetizam declarando que “os eleitores superestimariam os benefícios correntes dos gastos e subestimariam o custo futuro de aumentos na tributação; e os políticos oportunistas extrairiam vantagem dessa confusão para aumentar os gastos e tentar se reeleger”.
3 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)
Resultados deficitários nas contas públicas dos Municípios brasileiros são uma constante ao longo da história desses entes governamentais. O que se observa é que não
apenas os Municípios, mas também Estados e União revelam em certos períodos longos déficits públicos anuais.
É a partir da promulgação da LRF é que se institui uma medida mais forte para contenção do gasto público no Brasil. A lei não é uma novidade ou uma exclusividade brasileira, no contexto internacional já houve, e ainda há, outras experiências de adoção da LRF. Segundo Gobbeti e Klering (2007, p.8), regras como as previstas na LRF, popularizaram-se na década de 90 a partir de uma série de reformas adotadas pelos países da OCDE e em desenvolvimento com o objetivo de conter o déficit público. São exemplos: nos EUA, a lei Gramm-Rudman-Hollings (GRH) nos anos 80 e sua substituta a lei Budget Enforcement Act (BEA) em 1990; na União Européia, o Tratado de Maastricht de 1997; e na Nova Zelândia, o Fiscal Responsability Act, tais leis influenciaram a criação da LRF no Brasil.
Para Gobetti e Kléring (2007, p.5), o principal motivo de implementação da LRF no Brasil foi a necessidade de integrar Estados e Municípios no programa de ajuste fiscal negociado com o Fundo Monetário Internacional (FMI) no final de 1998. Segundo os autores, foi a Lei 9.496 de 1997 que obrigou os 25 Estados endividados a refinanciarem suas dívidas junto à União. Dois anos depois os Municípios tiveram que adotar o mesmo tipo de programa através da edição da Medida Provisória 1.811 de 1999. Neste grupo, 180 Municípios aderiram ao acordo, que implicitamente também os obrigava a perseguir uma meta de superávit primário compatível com as prestações devidas à União. Após tais importantes acontecimentos, a LRF foi promulgada no Brasil em 4 de maio de 2000 com o nome de Lei Complentar nº 101.
Para Oliveira (2004, p.10), a LRF tem objetivos de caráter financeiro e econômico que visam controlar a dívida pública, prevenir déficits imoderados e recorrentes, estabelecer uma gestão austera dos recursos públicos e alcançar o ajuste estrutural das contas do setor público. Assim inicia-se a LRF:
Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesa e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de créditos, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. § 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. (ANGHER, 2008, p.1.531)
Conforme o parágrafo segundo da LRF, as regras de conduta fiscal se aplicam a todos os entes da federação. No caso dos Estados, além dos recorrentes déficits, estes apresentavam um histórico de gastos com pessoal bastante elevado. A LRF trouxe então dois limites para controlar os gastos públicos: limite de endividamento e limite de despesa com pessoal. Além disso, a lei busca controlar todos os demais aspectos do orçamento desde a formulação até a execução e privilegia a questão da transparência ao exigir a publicação de relatórios de execução.
No caso do limite para a despesa com pessoal, Estados e Municípios são tratados de forma igual, ambos devendo cumprir o limite de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL). Mas no caso do limite para o endividamento, este é de 200% da RCL para os Estados e de 120% para os Municípios. Em relação aos Estados, limitar a despesa com pessoal trouxe o resultado esperado em termos de contribuição para o ajuste fiscal (ROCHA; GIUBERTI, 2005, p.30).
No que diz respeito às regras orçamentárias que existiam antes da LRF ser promulgada, a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. (ANGHER, 2008, p.1523) E a Constituição de 1988, no art. 169, previu uma regra a ser fixada em Lei Complementar limitando as despesas com pessoal ativo e inativo. E no Capítulo II, Seção II, expõe as normas fixadas para a elaboração do orçamento público da União que possuem como base as leis orçamentárias do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA).
Das três, a LOA é o principal instrumento de controle do orçamento público, cujo objetivo é o equilíbrio entre despesas e receitas. A LOA é precedida pela Proposta de
Orçamento Anual (POA), sendo elaborada pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e é o meio para estimar o total de receitas e despesas, além de estabelecer o limite de gasto para cada órgão e programa de governo. O PPA, a LDO e a LOA são regras orçamentárias que disciplinam o processo de elaboração do orçamento e são de iniciativas exclusivas do Presidente.
A LRF é um instrumento para conter os déficits públicos e endividamento crescente das unidades da federação e ela também estabelece diretrizes para elaboração, execução e avaliação do orçamento. Isso a torna o instrumento de controle fiscal mais abrangente já instituído no país. Todavia, segundo OLIVEIRA (2004, p.8), ela “não pode ser tida como ‘A’ legislação que irá garantir o equilíbrio fiscal permanente nem como a lei redentora que irá moralizar a administração pública”. Pois, “faz parte de todo um processo de melhoria da gestão fiscal” no país que envolveu “a implantação de sistemas informatizados como o SIAFI, prosseguindo com o aperfeiçoamento do processo orçamentário na Constituição de 1988, o saneamento dos bancos estaduais, o refinanciamento das dívidas de Estados e Municípios, a reforma administrativa e a previdenciária”. E este processo, segundo o autor, não se encerrou com a LRF, uma vez que “há muito a ser desenvolvido no campo orçamentário e das finanças públicas em geral”.
A base da elaboração do orçamento pela LRF está na LDO e na LOA, mas a LRF impôs essas normas de elaboração do orçamento público a todos os entes governamentais brasileiros. Estabelece a obrigatoriedade de se incluir na LDO dois anexos: 1) Anexo de Metas Fiscais; e 2) Anexo de Riscos Fiscais. O primeiro contém as previsões de receitas e despesas, os resultados nominal, primário e o montante da dívida pública para o exercício a que se refere a LDO e os dois anos seguintes. O segundo avalia os possíveis fatos que irão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Estabelece que a LOA deva apresentar um demonstrativo de compatibilidade do orçamento como metas previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; prevê a reserva de contingência, em percentual da receita corrente líquida (RCL), destinada ao pagamento de restos a pagar, passivos contingentes e outros imprevistos fiscais; e as despesas relativas à dívida pública mobiliária e contratual, bem como as respectivas receitas, com exceção do refinanciamento da dívida que deve ser demonstrado de forma separada. Tais
medidas dão maior transparência no processo de elaboração do orçamento e visam a garantir a consistência entre objetivos e execução.
Quanto aos gastos públicos, a LRF estabeleceu limites rígidos para o gasto com pessoal e endividamento público, assim como mecanismos claros para a correção de eventuais desvios. Havendo arrecadação de receitas menor do que o previsto, o ente fica impossibilitado de fazer empenhos de modo a garantir o cumprimento das metas fiscais, exceto se as despesas forem de caráter obrigatório, constitucionais ou legais, ou se forem ressalvadas na LDO, ou ainda, se o empenho estiver ligado ao serviço da dívida.
Além disso, a LRF instituiu a chamada “Regra de Ouro”, esta proíbe os entes de contratar empréstimos para fazer frente a despesas correntes. Ou seja, o montante de operações de crédito em cada exercício fica limitado ao montante da despesa de capital, excluída amortização da dívida. A fim de evitar comportamentos oportunistas por parte dos governantes em anos de eleição, especialmente em casos de reeleições, foram instituídos mecanismos de controle das finanças públicas específicos para esses períodos. E novas despesas de caráter permanente (por prazo superior a dois anos) só podem ser criadas com a contrapartida de uma fonte de receita ou a redução de outra despesa. Os limites impostos pela LRF devem ser observados durante toda a execução do orçamento.
A transparência fica assegurada com a obrigatoriedade da publicação, ao fim de cada semestre, do Relatório Resumido de Execução Orçamentária por todos os Poderes. Bem como a entrega ao final de cada quadrimestre do Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos do período do exercício, a comparação entre os limites estabelecidos pela lei e o alcançado pelo ente, e a indicação das medidas corretivas adotadas caso algum limite tenha sido ultrapassado.
Dentre as questões contempladas pela Lei, os limites de gasto com pessoal e endividamento, a Regra de Ouro e a proibição de operações de crédito entre entes da Federação são os pontos que mais afetam o gasto público e atuam diretamente no
sentido de conter déficits e acumulação de dívidas. No caso do limite da despesa com pessoal, a LRF mantém os limites globais de 60% da receita corrente líquida para Estados e Municípios e de 50% para a União – vigentes desde a Lei Complementar nº 96 – e a LRF passa a estabelecer os limites por poder e para cada nível de governo. A imposição de limites específicos para o gasto com pessoal está ligada ao fato de ser este o principal item de despesa corrente e apresentar um histórico elevado por um longo período, especialmente no caso dos Estados brasileiros. Gastos elevados com o funcionalismo público estão diretamente ligados ao fornecimento de serviços públicos básicos (saúde, educação, segurança, outros), mas reduzem a receita disponível para investir, em especial, no item infra-estrutura.
Em relação ao endividamento, os limites foram estabelecidos pelo Senado Federal através da Resolução nº 40 de 9 de abril de 2002. Os limites devem atender aos seguintes critérios: não ultrapassar 2 vezes a receita corrente líquida, no caso de Estados e do Distrito Federal; e 1,2 vezes a receita líquida corrente, no caso dos Municípios. No caso da União, não foi definido nenhum limite, impondo-se apenas restrição fiscal para os Governos Sub-Nacionias (GSN). Entretanto, o Senado Federal, por meio da Resolução nº 20 de 07 de março de 2003, suspendeu o cumprimento desses limites até maio de 2005, tal decisão foi tomada tendo como objetivo permitir que os municípios se adaptassem aos limites estabelecidos. Além da dívida consolidada, as operações de crédito também são reguladas e devem obedecer aos limites acima. (FIORAVANTE; PINHEIRO; VIEIRA, 2006, p.18)
O não cumprimento de alguma norma estabelecida pela LRF por um ente da Federação, implicará em sanções institucionais que vão desde a suspensão das transferências até a suspensão de obtenção de crédito e contratação de operações de crédito a depender da norma infringida. Do mesmo modo, o governante deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer sanções pessoais que vão desde multas e perda do cargo, podendo chegar à prisão.
A LRF procurou englobar todos os aspectos das finanças públicas, o que acabou por torná-la uma lei complexa. Espera-se, no entanto, que ao cumprir todas as normas, os
entes da Federação obtenham um ajuste fiscal permanente, o que poderá aumentar a disponibilidade de recursos para o investimento em programas de desenvolvimento social e econômico. A obtenção desse resultado indicará um desenho institucional adequado para o objetivo proposto para a Lei. Entretanto, o seu cumprimento por parte dos entes da federação está fortemente ligado à capacidade do Estado de punir desvios em relação às normas estabelecidas.
Estudos empíricos já observam os efeitos da LRF sobre as finanças de estados e municípios brasileiros. Barroso e Rocha (2004) analisam os efeitos da LRF sobre a dívida pública dos estados brasileiros como proporção do PIB para o período de 1999 a 2002. Os resultados obtidos indicaram que a LRF se mostrou um instrumento eficaz para diminuir o endividamento dos estados. Bender e Nakaguma (2004) analisam o impacto da Emenda da Reeleição e da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre despesas e receitas dos estados brasileiros. Os resultados encontrados mostram que, pelo lado das receitas, houve uma melhor composição das receitas após a lei. Pelo lado das despesas, a LRF contribuiu para diminuir a despesa total2, despesa corrente, despesa de custeio e despesa de capital. Por último, encontraram evidências de maiores gastos em anos eleitorais, mesmo com a LRF.
Nunes e Nunes (2003) realizam uma exposição do problema do gasto além do ótimo social por meio de um modelo teórico de fundo comum com as hipóteses de orçamento equilibrado e de endividamento. De acordo com estimações de utilidade baseadas no modelo, os municípios e estados brasileiros têm utilidade negativa, ou seja, gastam além do ótimo social. Neste sentido, os autores defendem que a LRF corrige tais distorções e permite um crescimento auto-sustentado dos entes públicos com gastos e dívidas compatíveis. Entre 1999 a 2001 houve melhora nos resultados primário e nominal3, na qualidade do gasto público, nas despesas com pessoal, na dívida como proporção da
2 De acordo com Bender e Nakaguma (2004), a despesa total compreende o total de despesas realizadas,
em forma de gastos e em forma de mutação patrimonial, pela administração, composta por despesas correntes e por despesas de capital.
3
Segundo o Banco Central do Brasil (BACEN) (apud NUNES; NUNES, 2003), o Resultado Nominal é constituído da variação da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), descontada a variação da taxa de câmbio sobre os estoques da dívida interna indexada pelo câmbio, de dívida externa e das reservas internacionais. Resultado primário é igual ao resultado nominal (ou Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP) menos juros nominais incidentes sobre a dívida líquida interna e externa.
receita corrente líquida, nos restos a pagar, na contratação de operações de crédito e nas despesas com juros e serviços de terceiros.
Menezes (2006) analisa o impacto da LRF sobre despesas dos municípios brasileiros entre 1997 e 2003. Os resultados preliminares indicam que a LRF provocou diminuição nas despesas orçamentárias. Mas, esta diminuição deveu-se à contração de outras despesas correntes e despesas com investimento, pelo lado da segmentação por categorias, e à diminuição das despesas com infra-estrutura e overhead, pelo lado da segmentação por funções. As despesas com pessoal não sofreram diminuição com a LRF e as despesas “com social”4 apresentaram diminuição inexpressiva. Para o autor, a adequação à LRF revela que há dificuldade em cortar gastos vinculados a finalidades específicas ou de difícil compressão, o que se reflete no corte de despesas como o investimento em infra-estrutura e, portanto, piora a qualidade do gasto público.
Giuberti (2006) destaca o efeito da LRF sobre o gasto com pessoal dos municípios brasileiros. A autora avalia qual era a situação fiscal dos municípios, se essa situação necessitava ser controlada por meio da imposição de uma regra e se o limite imposto sobre as despesas com pessoal afeta esses municípios e contribui para redução do gasto público. Em relação à situação fiscal, os problemas de déficit corrente e gasto excessivo com pessoal não aparecem de modo generalizado. Ambos se restringem a uma pequena parcela, o que indica que o limite imposto pela lei não afeta na média os municípios. Entretanto, a análise do impacto da LRF sobre os municípios que especificamente enfrentavam um elevado gasto com pessoal mostra que a LRF é relevante para controlar esse item de despesa.
Depois de vistos os motivos para a promulgação da LRF e seus breves efeitos nas finanças de estados e municípios brasileiros, passar-se-á agora para a análise dos efeitos da LRF sobre as finanças dos Pequenos Municípios Baianos Selecionados entre 2000 e 2006.
4 O termo “despesa com social” é usado pelo autor para classificar o somatório das despesas com
4 EFEITOS DA LRF SOBRE O DÉFICIT FISCAL DE PEQUENOS MUNICÍPIOS BAIANOS SELECIONADOS – 2000 A 2006
4.1 METODOLOGIA
Conforme já foi dito, o objetivo deste trabalho é analisar os efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) sobre o déficit nas finanças públicas de Pequenos Municípios Baianos Selecionados entre 2000 e 2006. A LRF destaca a Despesa de Pessoal (DP) e o endividamento, a partir da Dívida Consolidada Líquida (DCL), ambos em relação à Receita Corrente Líquida (RCL). A LRF estabelece para os Municípios, limites de 60% da RCL para Despesa de Pessoal (DP) e de 120% para Dívida Corrente Líquida (DCL).
A Necessidade de Financiamento do Governo (NFG) corresponde ao déficit público do governo e é expresso pela equação NFG = CG + JG + IG – T. Onde: CG é o Consumo do Governo, JG são os Juros e Encargos da Dívida do Governo, IG são os Investimentos do Governo, T é a Receita Tributária, líquida de subsídios e transferências, exclusive juros e SG é a Poupança do Governo. (GIAMBIGI; ALÉM, 2000, p.72) Neste trabalho, Governo (G) refere-se aos Pequenos Municípios Baianos Selecionados no período de 2000 a 2006.
O banco de dados utilizado é o Finanças Públicas do Brasil (FINBRA), disponibilizado no site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (2006). O FINBRA é baseado nas
contas encaminhadas anualmente pelos municípios brasileiros à STN, assim como pela União, pelos Estados e pelo Distrito Federal.
Segundo Gobetti e Klering (2007, p.16), o plano de contas utilizado até 2001 pelos Estados e Municípios para preenchimento dos seus balanços anuais baseava-se na Lei 4.320/64. A partir de 2002, com a exigência de consolidação das contas do setor público estabelecida na LRF, o preenchimento dos balanços do FINBRA passou a ser ajustado às regras de contabilidade que a STN já adotava para a esfera federal. A principal diferença está na estrutura de classificação das despesas: o plano antigo dividia as despesas correntes, por exemplo, em dois grandes grupos (custeio e transferência), o plano atual as divide em três categorias econômicas: Pessoal e Encargos Sociais (PES), Juros e Encargos da Dívida (JED) e Outras Despesas Correntes (ODC).
Na análise dos 417 municípios baianos apenas 109 apresentaram séries de dados completos para o período 2000 a 2006. A partir de uma classificação da STN5, para agrupar os municípios segundo sua população, é que foi feita a classificação populacional dos 109 municípios baianos em: pequenos (Pop. < 50.000 hab), médios (50.000 hab < Pop. < 300.000 hab), grandes (300.000 hab < Pop < 1.000.000 hab) e Salvador (Pop > 1.000.000 hab). Pela classificação obteve-se a seguinte distribuição: 92 municípios pequenos, 14 médios, 2 grandes e a capital, Salvador.
Uma vez feita a distribuição, optou-se pela escolha dos pequenos municípios por conter uma amostra mais consistente de 92 municípios, em relação ao universo de 417 municípios baianos. Além disso, a discrepância entre os dados financeiros deste grupo de municípios é menor que entre o segundo maior grupo, os 14 médios municípios, por exemplo. Alia-se a tais considerações, dar uma contribuição nova no estudo das finanças municipais com a análise destes municípios. A lista dos 92 pequenos municípios com suas respectivas populações está no Apêndice A.
5 Nas análises referentes aos grupos populacionais, a STN convencionou chamar os Municípios com
população superior a 1 milhão de habitantes de Grupo 1; os Municípios com população superior a 300 mil e inferior a 1 milhão de habitantes de Grupo 2; os Municípios com população superior a 50 mil e inferior a 300 mil habitantes de Grupo 3; e os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes de Grupo 4.
